公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及要點(diǎn)分析

楊玉潔，邱五七，鄭 靜，王 爽，董 佩，都 率，孟月莉，靳淑雁，毛阿燕

(1.中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)信息研究所，北京 100020；2.深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究與數(shù)據(jù)管理中心，廣東 深圳 518028；3.南方醫(yī)科大學(xué)附屬深圳婦幼保健院，廣東 深圳 518028)

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情在全球的蔓延，給公眾健康和生命安全帶來了巨大的威脅與挑戰(zhàn)，同時(shí)對社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了重大影響。我國在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及全國上下的共同努力下，疫情防控形勢持續(xù)向好，并取得了積極成效，當(dāng)前已進(jìn)入常態(tài)化疫情防控階段。這次疫情也暴露出我國在重大疫情防控體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)方面存在的一些短板和不足，如滿足應(yīng)急防控需要的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)疫情防控能力薄弱，公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警體系和應(yīng)急物資保障體系尚不健全等。針對這些問題，習(xí)近平總書記在抗擊疫情的系列重要講話中指出，要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及方方面面，本文旨在通過分析探討部分國家在法律法規(guī)、籌資機(jī)制、硬件軟件、支撐保障等方面提升體系能力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及要點(diǎn)，從而為我國相關(guān)政策的完善提供參考。

1 完善相關(guān)法律法規(guī)，助力疫情防控工作有序開展

重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控處置涉及到巨大的社會(huì)資源投入及調(diào)配，法律法規(guī)的完善對于相關(guān)工作的有序開展有很大的助力。國際經(jīng)驗(yàn)表明，公共衛(wèi)生相關(guān)法案是疫情防治等核心工作開展的依據(jù)和指引。德國《防疫法》明確了聯(lián)邦和各州相關(guān)部門參與疫情防控的責(zé)任，詳細(xì)規(guī)定各部門、機(jī)構(gòu)和人員的協(xié)作配合義務(wù)，明確了責(zé)任以及通過宣傳促進(jìn)預(yù)防的原則。英國《公共衛(wèi)生法》是國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對體系綜合框架的重要組成部分，通過立法手段對公共衛(wèi)生領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，同時(shí)設(shè)立了英國歷史上首個(gè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(中央衛(wèi)生委員會(huì))，對公共衛(wèi)生進(jìn)行國家層面的管理和監(jiān)督。新加坡《傳染病法》規(guī)定了特定傳染病的通報(bào)要求，同時(shí)明確了傳染病流行病學(xué)調(diào)查及患者醫(yī)療檢查、治療等相關(guān)內(nèi)容，是國家層面應(yīng)對傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首部法律。我國《傳染病防治法》圍繞傳染病的范圍、預(yù)防和醫(yī)療救治，疫情的報(bào)告、通報(bào)、公布和控制，各級(jí)政府、社會(huì)組織和公民在防治工作中的職責(zé)等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。但在重大傳染病疫情事件應(yīng)對流程的啟動(dòng)和調(diào)整、新發(fā)及突發(fā)傳染病發(fā)生時(shí)密切接觸者的隔離策略等方面仍有缺陷和不足，因此，需要有更高層次的公共衛(wèi)生法案出臺(tái)，以指導(dǎo)支持疫情防控等工作的有效開展。

針對傳染病大流行，部分國家還制定了更為具體的法律法規(guī)以保障疫情防控工作的開展。日本《大流行性流感和新傳染病的防范和應(yīng)對特別措施法》和《傳染病控制法》規(guī)定了國家和地方政府、公共機(jī)構(gòu)及商業(yè)經(jīng)營者等應(yīng)對流行性疾病的責(zé)任以及對策，并根據(jù)疾病的傳染性和癥狀的嚴(yán)重程度將其分類，制定了監(jiān)測系統(tǒng)和傳染病控制措施。韓國除頒布《傳染病預(yù)防法》外，還對某些危害嚴(yán)重的傳染病進(jìn)行專項(xiàng)立法加以防治，如《結(jié)核病預(yù)防法》《寄生蟲病預(yù)防法》等。我國自2003年陸續(xù)制定頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》以及《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》等，在指導(dǎo)各級(jí)政府開展重大傳染病疫情防控工作層面發(fā)揮了良好的作用，但預(yù)案體系尚未上升到法律的高度，所以在執(zhí)行力度上可能會(huì)稍有不足。因此，應(yīng)總結(jié)近年來疫情防控實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，及時(shí)修訂發(fā)布新的《傳染病防治法》和國家層面突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，并將疫情預(yù)警體制機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案等規(guī)章充實(shí)到相關(guān)法律法規(guī)之中。

2 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理需要有穩(wěn)定的籌資制度保障

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作需要穩(wěn)定的籌資來源以支持體系功能的長期可持續(xù)性發(fā)展。日本從立法的角度規(guī)定了各方在傳染病疫情等應(yīng)急救治中的籌資責(zé)任，明確規(guī)定了國民在應(yīng)急救治中負(fù)擔(dān)的比例，同時(shí)要求各都區(qū)市町村政府每年均按照在本年度前3年的地方普通稅收額平均值的千分之五作為災(zāi)害救助基金進(jìn)行累積。新加坡對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件從籌資的角度建立了考評(píng)及預(yù)算審批制度，各政府機(jī)構(gòu)在災(zāi)害發(fā)生時(shí)會(huì)立即調(diào)動(dòng)所屬的現(xiàn)有資源進(jìn)行拯救活動(dòng)。英國由政府為主導(dǎo)投入足夠的公共衛(wèi)生費(fèi)用，保障每個(gè)公民享有免費(fèi)的檢查與治療權(quán)利，并且充分調(diào)動(dòng)和利用各種社會(huì)資源參與開展防控工作。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的經(jīng)費(fèi)安排應(yīng)避免出現(xiàn)“財(cái)神跟著瘟神走”的現(xiàn)象，進(jìn)一步拓寬籌資渠道，建立長期穩(wěn)定的籌資機(jī)制。

此外，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的投入既要關(guān)注“應(yīng)急”時(shí)期，也要重視“平時(shí)”狀態(tài)；如果對于“平時(shí)”體系能力建設(shè)及維護(hù)的投入不到位，則“應(yīng)急”時(shí)期可能需要有更大的投入予以彌補(bǔ)，反而造成更多社會(huì)資源的浪費(fèi)。從此次新冠肺炎疫情多輪抗疫實(shí)踐中可以看出，一些“短板、漏洞、弱項(xiàng)”等問題更多是在重大疫情爆發(fā)之前已經(jīng)出現(xiàn)，并非是在疫情發(fā)生之后才產(chǎn)生；即在疫情出現(xiàn)早期，因反應(yīng)不夠靈敏、判斷不夠準(zhǔn)確、報(bào)告不夠及時(shí)、應(yīng)對不夠堅(jiān)決等，錯(cuò)失了控制疫情的最佳時(shí)機(jī)。因此，必須足夠重視疫情防控所暴露出來的各類問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)做好“補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”相關(guān)工作。以問題為導(dǎo)向，在明確體系及職能的前提下，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)與維護(hù)需要一個(gè)長期穩(wěn)定的、兼顧“平時(shí)”與“應(yīng)急”的投入機(jī)制予以支持和保障，建議從稅收中安排固定比例的經(jīng)費(fèi)用于體系建設(shè)，并將重大傳染病疫情防控等納入政府防災(zāi)預(yù)算以及政府工作考評(píng)指標(biāo)予以監(jiān)督落實(shí)。

3 應(yīng)急體系能力建設(shè)需要“軟硬”結(jié)合，“平急”兼顧

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系能力建設(shè)需同時(shí)關(guān)注到人員隊(duì)伍、實(shí)驗(yàn)室檢測網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、物資調(diào)配等軟件與硬件多個(gè)維度；既要注重“平時(shí)”的能力提升，也要為“應(yīng)急”狀態(tài)下的短時(shí)增強(qiáng)積極儲(chǔ)備。對于“人員隊(duì)伍”的建設(shè)，日本、英國、新加坡等國在防控應(yīng)急人員的組成結(jié)構(gòu)、人員技術(shù)能力的維護(hù)及提升方面有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。日本建立了由醫(yī)護(hù)人員和專業(yè)志愿者組成的應(yīng)急隊(duì)伍，并對其提供包括疫情危機(jī)原因調(diào)查、流行病學(xué)調(diào)查、疫情危機(jī)信息收集等業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，注重提升應(yīng)急管理人才的綜合技能。英國應(yīng)急防控人員隊(duì)伍主要由來自衛(wèi)生保護(hù)局、國民醫(yī)療服務(wù)聯(lián)合體、醫(yī)療信托、實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)的專職醫(yī)療人員、管理人員及相關(guān)研究人員組成；新加坡固定的醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)地、獎(jiǎng)學(xué)金式優(yōu)秀學(xué)員海外名校學(xué)習(xí)、跨國合作人才培養(yǎng)、邀請海外各類醫(yī)學(xué)領(lǐng)域?qū)＜沂谡n或開展研究、全球范圍內(nèi)吸引高端人才等措施為專業(yè)人才的儲(chǔ)備和技術(shù)能力的提升提供了保障。

“實(shí)驗(yàn)室檢測網(wǎng)絡(luò)”作為疫情防控體系的重要支柱，其能力建設(shè)亦受到各國的重視。英國傳染病檢測中心設(shè)有國家和區(qū)域2個(gè)層次的公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室，作為全國性的實(shí)驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)，承擔(dān)傳染病的研究與識(shí)別任務(wù)，其中國家實(shí)驗(yàn)室主要是向區(qū)域公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室、醫(yī)院實(shí)驗(yàn)室等提供知識(shí)支持和建議。美國建立了覆蓋全國的公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷系統(tǒng)，可保障在重大傳染病疫情爆發(fā)時(shí)，快速動(dòng)員有關(guān)力量開展病毒檢測和病因追查等工作；并由美國疾病控制與預(yù)防中心對實(shí)驗(yàn)室提供資金支持，用于確定檢測標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技術(shù)交流和開展培訓(xùn)等。此外，在“基礎(chǔ)設(shè)施”及“物資調(diào)配”建設(shè)方面，新加坡根據(jù)人口分布規(guī)劃、布局，建設(shè)大規(guī)模流行病防控、救治的固定式基礎(chǔ)設(shè)施，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)由國家對全國基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)配，同時(shí)要求在民用公共設(shè)施中建設(shè)防疫場所、配備防控裝備等，以使其具備防疫防控功能。美國的物資調(diào)配采用專人負(fù)責(zé)和商業(yè)運(yùn)作雙管齊下模式，專門負(fù)責(zé)人員在接到應(yīng)急指令后，可在12小時(shí)內(nèi)將存放在固定地點(diǎn)的專用藥品、疫苗、診斷試劑、醫(yī)療器械、口罩、防護(hù)服等發(fā)送到指定地點(diǎn)；生產(chǎn)或經(jīng)營廠家在接到訂單后也能夠及時(shí)按照要求將應(yīng)急物資快速送達(dá)。

4 支撐保障機(jī)制建設(shè)需要在高層次謀劃，兼顧效率與公平

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系建設(shè)涉及多方資源及力量的調(diào)配與投入，需要站在關(guān)系人民生命安全和身體健康、關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定大局、關(guān)系國家安全的高度去認(rèn)識(shí)，需要全社會(huì)各類機(jī)構(gòu)及部門的協(xié)作配合。因此，首先應(yīng)該跳出衛(wèi)生體系，在更高的層次進(jìn)行謀劃與資源整合。如在既往重大災(zāi)害下，美國財(cái)政部門從賑災(zāi)撥款、稅收優(yōu)惠、援助貸款、監(jiān)管便利4個(gè)方面給予支持，州和地方執(zhí)法機(jī)關(guān)及公共安全部門提供基本的公共安全服務(wù)并保持社會(huì)治安以全力支持公共衛(wèi)生工作，同時(shí)建立了與應(yīng)急物資儲(chǔ)備層級(jí)及規(guī)模相對應(yīng)的“規(guī)劃引領(lǐng)、分級(jí)響應(yīng)”的交通應(yīng)急物流系統(tǒng)。英國以地方政府為主、由屬地管理的交通運(yùn)輸應(yīng)急管理模式同樣在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置中發(fā)揮著重要作用。

中國在突發(fā)急性傳染病應(yīng)對工作中積極推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，各級(jí)政府及衛(wèi)生健康、交通、教育、商務(wù)、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督、外交、公安機(jī)關(guān)、民政等有關(guān)部門相互協(xié)作配合、及時(shí)溝通聯(lián)動(dòng)，共同保障疫情防控工作有序開展。然而在應(yīng)急保障方面，仍有亟需強(qiáng)化建設(shè)之處。以應(yīng)急物資儲(chǔ)備為例，我國當(dāng)前物資儲(chǔ)備體系雖已建立，但應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資具體該以何種方式儲(chǔ)備，以及儲(chǔ)備的數(shù)量、品類等問題，并未在法律層面進(jìn)行規(guī)定，主要依靠衛(wèi)生部門、疾控中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等自行制定辦法，這也導(dǎo)致各地因認(rèn)識(shí)問題或財(cái)力支持等，對物資的儲(chǔ)備難以充分落實(shí)。因此，建議應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的建設(shè)應(yīng)在國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，既要保障物資的種類齊全、數(shù)量充足、提供及時(shí)有效，也要兼顧區(qū)域的可及性。與此同時(shí)，物資儲(chǔ)備在研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏以及檢查維護(hù)等多個(gè)方面都需要關(guān)注“效率與公平”，不僅要有基本的實(shí)物儲(chǔ)備，還應(yīng)重視對應(yīng)急物資生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備建設(shè)，以確保發(fā)生重大疫情應(yīng)急物資需求時(shí)，能夠快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能轉(zhuǎn)換，使物資得到及時(shí)有效的供給。