雙維度下我國中醫(yī)藥教育政策現(xiàn)狀與優(yōu)化研究

朱春雪，孫靖凱，2，汪曉凡

(1.北京中醫(yī)藥大學，北京 100029；2.武漢大學口腔醫(yī)院，湖北 武漢 430075)

2020年11月，我國發(fā)布十四五規(guī)劃全文，規(guī)劃強調(diào)要堅持中西醫(yī)并重，大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)[1]，這彰顯了中醫(yī)藥事業(yè)在國家衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性。中醫(yī)藥人才隊伍的培養(yǎng)是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的原動力，促進中醫(yī)藥教育對我國中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展起到了非常重要的作用。我國中醫(yī)藥教育的傳統(tǒng)模式是師承制度，近幾十年來，中醫(yī)藥教育已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了高等教育、職業(yè)教育、成人教育、師承教育4種模式并行的培養(yǎng)方式[2]；并且基于衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的特殊性，逐步完善了中醫(yī)藥人才的畢業(yè)后教育及繼續(xù)教育。雖然我國在中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展上取得了許多成就[3]，但由于社會環(huán)境的快速變化，我國中醫(yī)藥教育發(fā)展仍然需要不斷的改革。本文以我國中醫(yī)藥有關的中央政策文件為研究對象，從政策工具和教育發(fā)展戰(zhàn)略2個維度來厘清我國中醫(yī)藥教育發(fā)展的邏輯，并找出宏觀政策層面仍需完善之處，為我國中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展提出建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“中醫(yī)藥教育”為關鍵詞，在我國國務院、國家中醫(yī)藥管理局、國家衛(wèi)生健康委員會、教育部等政府部門官方網(wǎng)站上進行題目和內(nèi)容檢索，檢索時間為新中國成立至今。最終總共檢索到94篇政策文件，其中：法律及立法解釋2篇、行政法規(guī)9篇、部門規(guī)章83篇。

1.2 納入和排除標準

納入標準：①由中央機構發(fā)布。②與中醫(yī)藥教育發(fā)展有關的政策文件。排除標準：①政策文件已經(jīng)失效。②雖然提及中醫(yī)藥教育，但是與中醫(yī)藥教育發(fā)展無強關聯(lián)性及針對性。對94篇政策文件進行逐一查閱，最終納入本研究的政策文件有27篇，其中包括1條法律及立法解釋，5條行政法規(guī)，21條部門規(guī)章。見表1。

表1 我國中央政府層面發(fā)布的中醫(yī)藥教育相關政策文件

1.3 研究方法

利用政策工具對納入文本進行編碼和錄用，采用Excel 2019對錄入內(nèi)容進行分析。

2 政策分析框架的設計結(jié)構

2.1 雙維度分析框架建立

為了全面分析我國中醫(yī)藥教育政策的現(xiàn)狀與發(fā)展，本文從中醫(yī)藥教育政策工具和發(fā)展戰(zhàn)略2個維度進行分析，將政策工具維度設為X維度，發(fā)展戰(zhàn)略維度設為Y維度。

2.2 X維度：政策工具分類

政策工具是政府在推行政策時應用到的具體方法，使用不同的政策工具可能會對政策實施效果有不同影響[4]。目前的政策工具分類方法眾多，羅思韋爾根據(jù)政策工具的作用方向?qū)⑵鋭澐譃楣┙o型、需求型與環(huán)境型[5]。豪利特以政府干預程度將政策工具劃分為強制型、混合型和自愿型[6]，已有研究使用此分類方法對應急管理、精準教育、公共服務等公共政策的效果進行評估[4，7-9]。

我國中醫(yī)藥教育大多屬于公共事業(yè)，受政府政策的影響大且市場化水平不高，采用豪利特政策工具的分類方法較為科學，因此本文將所收集的中醫(yī)藥教育政策劃分為強制型工具、混合型工具和自愿型工具。強制型工具是指以國家意志為主為促進中醫(yī)藥教育發(fā)展而強制實施的政策，其具體的工具要素包括：法律法規(guī)、組織機構、總體規(guī)劃、具體的教育制度、標準規(guī)范等；自愿型工具是指社會團體為主、政府為輔，為促進中醫(yī)藥教育的發(fā)展所發(fā)布的引導性政策，其工具要素包括：獎勵表彰、政策宣傳、政府引導、示范項目、學術交流等；混合型工具是指上述兩者概念結(jié)合，政府并非直接對中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展進行干預，而是通過干預其他中醫(yī)藥教育的利益相關者來達到促進中醫(yī)藥教育發(fā)展的目的，具體的工具要素包括：基礎建設、資金支持、產(chǎn)業(yè)政策、教育信息化、海外交流等[9]。見表2。

表2 中醫(yī)藥教育政策工具的分類及解釋

2.3 Y維度：中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略

高等職業(yè)教育的政策是由中央層面的戰(zhàn)略指導性政策及相關部門的落實性政策組成[10]，而中國職業(yè)技術教育學會將職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略劃分為體制改革、構建教育體系、提升培養(yǎng)質(zhì)量、深化校企合作、提升師資力量、提高教育保障6個層面[11]，本研究在綜合參考這一分類標準的基礎上結(jié)合中醫(yī)藥教育政策文本內(nèi)容，將中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略維度劃分為中醫(yī)藥教育制度改革、構建中醫(yī)藥教育體系建設、提升培養(yǎng)質(zhì)量、深化產(chǎn)學研合作、提升中醫(yī)藥教育師資力量、中醫(yī)藥教育保障措施6個維度。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 政策文本編碼

3.1.1 編碼過程

本文參考萊斯韋爾編碼方法[12]進行文本單元編碼，編碼解釋如下：第一個數(shù)字代表政策編號，第二個數(shù)字代表政策所在章節(jié)編號，第三個數(shù)字代表政策條目編號。以2-2-8為例，表示第二個政策中的第二章第八條，即“在國家教育方針指導下，組織擬定和實施中醫(yī)藥教育發(fā)展規(guī)劃，加強中醫(yī)藥人才培養(yǎng)，注重中醫(yī)藥師承教育；對中醫(yī)藥教育質(zhì)量進行監(jiān)督和業(yè)務指導并在教育及實踐中提高人才素質(zhì)和專業(yè)水平”。以此方法對所收集的27個政策進行文本單元編碼，最終形成151個有效的政策文本單元。見表3。

表3 中醫(yī)藥教育相關政策文件文本編碼

3.1.2 文本分析方法

將X維度每一類政策工具要素的定義與中醫(yī)藥教育背景進行結(jié)合，通過課題研討會確定X維度每一類政策工具要素的關鍵詞，并根據(jù)關鍵詞對151個文本單元進行分類。同時，判斷每一個政策文本單元的作用，并將其劃分至6個中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略維度。

3.2 雙維度分析框架下的單維度分析

3.2.1X維度的統(tǒng)計分析

在151個政策文本單元中，強制型政策工具占比最高，為84個(55.63%)，自愿型政策工具占比最低，為28個(18.54%)，混合型政策工具有39個(25.83%)。見表4。

表4 政策工具分布情況

3.2.1.1 強制型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的強制型政策工具有84個，使用最多，但是強制型政策工具中不同子類別工具使用頻次存在一定差異。其中，總體規(guī)劃和教育制度建設被使用的最多，分別為26個和27個，分別占強制型政策工具的30.95%和32.14%；法律法規(guī)和組織機構被使用較少，均為6個，占強制型政策工具的7.14%。此外，標準規(guī)范政策工具為19個，占強制型政策工具的22.62%。

3.2.1.2 混合型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的混合型政策工具有39個，且其內(nèi)部不同子類別工具使用兩極分化嚴重。其中基礎設施和資金支持政策工具使用最多，分別為15個和12個，占混合型政策工具的38.46%和30.77%；而產(chǎn)業(yè)政策、海外交流、教育信息化工具均使用較少，分別為3個、4個和5個，僅占混合型政策工具的7.69%、10.26%和12.82%。

3.2.1.3 自愿型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的自愿型政策工具有28個，使用最少，且內(nèi)部不同子類別工具使用頻次也存在較大差異。其中，政府引導和示范項目工具的使用均較多，分別為10個和11個，分別占自愿型政策工具的35.71%和39.29%；政策宣傳和學術交流工具被使用的最少，僅有1個和2個，占自愿型政策工具的3.57%、7.14%；獎勵表彰工具使用也較少，為4個，占自愿型政策工具的14.29%。

3.2.2Y維度的統(tǒng)計分析

如表3所示，從中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略維度來看，屬于中醫(yī)藥教育保障政策占比最高，為49個(32.45%)，深化產(chǎn)學研合作政策占比最低，為3個(1.99%)，中醫(yī)藥教育體制改革政策有31個(20.53%)，構建中醫(yī)藥教育體系政策有32個(21.19%)，提升培養(yǎng)質(zhì)量政策有28個(18.54%)，提升中醫(yī)藥教育師資力量政策有8個(5.30%)。見表5。

表5 教育發(fā)展戰(zhàn)略維度分布情況

3.2.3X-Y維度的聯(lián)立分析

X-Y維度聯(lián)立分析結(jié)果如圖1所示，在中醫(yī)藥教育體制改革的政策中，強制型政策工具使用最多，為22個(70.97%)，混合型和自愿型政策工具使用較少，分別為4個(12.90%)和5個(16.13%)；在構建中醫(yī)藥教育體系的政策中，強制型政策工具使用最多，為25個(78.13%)，混合型和自愿型政策工具使用較少，分別為3個(9.38%)和4個(12.50%)；在提升培養(yǎng)質(zhì)量的政策中，強制型政策工具使用最多，有13個(46.43%)，混合型政策工具使用最少，有4個(14.29%)，自愿型政策工具有11個(39.29%)；強制型政策工具有1個(14.29%)；在深化產(chǎn)學研合作的政策中，強制型和混合型政策工具均較少，分別為1個(33.33%)和2個(66.67%)，此外自愿型政策工具為0個(0%)；在提升中醫(yī)藥教育師資力量的政策中，強制型、混合型和自愿型政策工具均較少，分別為1個(12.50%)、4個(50.00%)和3個(37.50%)；在中醫(yī)藥教育保障的政策中，強制型和混合型政策工具的使用最多，均為22個(44.90%)，自愿型政策工具使用最少，僅為5個(10.20%)。見圖1。

圖1 X-Y維度聯(lián)立分布情況(N=151)

4 討論

4.1 明顯呈現(xiàn)“重強制，輕自愿”特征

中醫(yī)藥教育政策在X維度上表現(xiàn)出明顯的“重強制，輕自愿”特征，強制型政策工具使用最多，混合型居中，而自愿型政策工具較為匱乏。另外，盡管強制型和混合型政策工具使用較多，但也存在一定的結(jié)構性短板。在使用最多的強制型政策工具中，以總體規(guī)劃和教育制度建設為主要工具，其次是標準規(guī)范，而法律法規(guī)和組織機構工具使用較少，由此可見，我國中醫(yī)藥教育政策目前處于戰(zhàn)略布局階段，政府在推動中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展上具有強烈意愿，但在戰(zhàn)略細化、落地實施和組織部署上仍有發(fā)展空間?；旌闲驼吖ぞ咧挟a(chǎn)業(yè)政策、海外交流和教育信息化的政策工具使用較為缺乏，提示政策層面對于社會力量參與中醫(yī)藥教育事業(yè)、中醫(yī)藥教育事業(yè)國際化和信息化仍然缺乏足夠重視。

4.2 深化產(chǎn)學研合作政策和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策匱乏

單從教育發(fā)展戰(zhàn)略維度來看，中醫(yī)藥教育保障措施最多，中醫(yī)藥教育體制改革、中醫(yī)藥教育體系建設政策和提升培養(yǎng)質(zhì)量政策較多，而深化產(chǎn)學研合作政策和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策較為匱乏。這與我國中醫(yī)藥教育的發(fā)展仍處于體系建立健全的基礎階段有關。目前，構成中醫(yī)藥教育體系的包括人才預測、教育管理、師資培訓、課程教材、教育科研、經(jīng)費籌措等子體系及其構成要素仍有諸多有待建立健全與不斷完善的方面，因而政策的側(cè)重點停留于體制改革政策、體系建設政策和保障措施方面。值得注意的是，我國中醫(yī)藥教育發(fā)展政策強調(diào)提升培養(yǎng)質(zhì)量，但在提升中醫(yī)藥教育師資力量方面的政策較為匱乏。由于師資力量是教育之基礎和培養(yǎng)質(zhì)量之源泉，因而與中醫(yī)藥教育師資力量相關的政策是培養(yǎng)質(zhì)量持續(xù)提升的重要保障，應與培養(yǎng)質(zhì)量提升政策相匹配。另外，中醫(yī)藥教育政策對產(chǎn)學研合作的強調(diào)相對不足，與一般醫(yī)學教育形成鮮明對比，在一定程度上可能制約中醫(yī)藥教育向縱深方向發(fā)展。

4.3 宏觀和微觀層面政策存在結(jié)構性失衡

中醫(yī)藥教育保障措施中的自愿型政策極度缺乏。從研究結(jié)果來看，中醫(yī)藥教育保障措施主要集中于強制型和混合型政策，相比之下，自愿型政策非常匱乏，相關5個自愿型政策在近4年內(nèi)的出臺的政策中只被提到4次，并且最早一條來源于2009年教育部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的“關于加強醫(yī)學教育工作提高醫(yī)學教育質(zhì)量的若干意見”?？梢姡嗅t(yī)藥教育保障相關政策在正向激勵，促進主體內(nèi)驅(qū)力方面仍有較大的提升空間。

中醫(yī)藥教育體制改革和中醫(yī)藥教育體系政策存在較為嚴重的結(jié)構失衡。根據(jù)前述分析，盡管從Y維度來看，我國中醫(yī)藥教育政策中的制度改革政策與中醫(yī)藥教育體系政策數(shù)量較多且形成了應有的匹配，但通過X-Y聯(lián)立分析，發(fā)現(xiàn)二者的結(jié)構性缺陷也如出一轍，該2個維度相關政策主要集中于強制型政策，即法律法規(guī)、組織機構、總體規(guī)劃、教育制度建設、標準規(guī)范等方面的政策，而基礎建設、資金支持、產(chǎn)業(yè)政策、教育信息化、海外交流等混合型政策工具和獎勵表彰、政策宣傳、政府引導、示范項目、學術交流等自愿型政策工具較為匱乏。也就是說，中醫(yī)藥教育體系方面的政策主要側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略層面，而微觀層面的支撐性政策仍有待加強。

深化產(chǎn)學研合作和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策整體薄弱且強制型和自愿型政策工具尤為缺乏，其中深化產(chǎn)學研合作的自愿型政策呈現(xiàn)空白狀態(tài)。可見，在這2個維度上，政策層面既無自上而下的強制推動，也無基于激勵的末端拉動，須從基礎和源頭開始逐步建立相關政策體系。

5 建議

5.1 增加中醫(yī)藥教育自愿型政策工具

目前我國中醫(yī)藥教育政策中X維度的短板主要集中于自愿型政策工具，尤其是政策宣傳、學術交流和獎勵表彰方面，應予以增加。在政策宣傳方面，除了在《關于加強醫(yī)學教育工作提高醫(yī)學教育質(zhì)量的若干意見》中出現(xiàn)以外，應在更多的規(guī)劃、綱要和意見類文件中有所體現(xiàn)；在獎勵表彰政策方面，應以“中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)”為新的綱領性基礎對原有各相關政策進行及時調(diào)整與增補，以符合新的發(fā)展戰(zhàn)略要求；在學術交流政策方面，應在各級各類中醫(yī)藥教育政策中明確學術交流與學科交叉的重要意義，促進中醫(yī)藥領域?qū)W者進行研究成果分享與學術交流，實現(xiàn)百家爭鳴、百花齊放，為推動中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展提供保障。

5.2 優(yōu)化中醫(yī)藥教育強制型和混合型政策結(jié)構

在強制型政策方面，加快落實政府出臺的宏觀性政策文件，盡快將總體規(guī)劃和制度建設意見轉(zhuǎn)化為后續(xù)的法律、法規(guī)、條例、制度、責任、權益等，使落地性細則與方案在數(shù)量上與宏觀性政策相匹配；同時，對于各項政策明確其組織職能配置、機構、人員編制、管理干部以及組織實施，以保證政策順利實施。在混合型政策方面，應制定產(chǎn)業(yè)政策引導我國中醫(yī)藥教育行業(yè)發(fā)展方向，使相關資源得到有效配置；應加強海外交流政策與中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展各個領域的結(jié)合，除制定專門針對海外交流的規(guī)劃綱要類和指導意見類政策外，應結(jié)合中醫(yī)藥標準化、中醫(yī)藥健康服務和中醫(yī)藥發(fā)展總體戰(zhàn)略等方面制定相關政策，以促進政策間的相互支持與落地；應補充中醫(yī)藥教育信息化政策，充分開發(fā)和利用中醫(yī)藥教育資源，多元化實現(xiàn)中醫(yī)藥教育資源供給與需求的對接。

5.3 重視提升中醫(yī)藥教育師資和深化產(chǎn)學研合作政策

目前我國中醫(yī)藥教育政策中Y維度的短板主要集中于提升中醫(yī)藥教育師資力量和深化產(chǎn)學研合作政策，應著力補充以配合中醫(yī)藥教育體系政策的實施。在提升中醫(yī)藥教育師資力量方面，應重視師資隊伍建設的長期規(guī)劃與后備力量儲備，推進符合中醫(yī)藥教育特色的師資隊伍建設制度改革，根據(jù)中醫(yī)藥教育的特定規(guī)律明確并完善師資隊伍培養(yǎng)、選拔、考核等各個方面的相關政策，為中醫(yī)藥事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供動力。在深化產(chǎn)學研合作政策方面，應制定政策鼓勵中醫(yī)藥教育發(fā)展產(chǎn)學研合作，通過多元化合作形式實現(xiàn)中醫(yī)藥文化的復興與中醫(yī)藥知識體系的傳承與創(chuàng)新，在加強政府投入的同時注重社會資源的合理利用，使中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展與中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成強有力的協(xié)同作用。

5.4 優(yōu)化中醫(yī)藥教育政策的內(nèi)部結(jié)構

從X-Y聯(lián)合分析結(jié)果來看，中醫(yī)藥教育制度改革政策、中醫(yī)藥教育體系政策和中醫(yī)藥教育保障措施均存在結(jié)構性失衡問題。對于中醫(yī)藥教育制度改革和中醫(yī)藥教育體系政策，應注重加強混合型政策和自愿型政策的使用，使其與強制型政策逐步持平，形成推拉結(jié)合，提升中醫(yī)藥教育主體的自我管理和自我完善能力。對于中醫(yī)藥教育保障措施，應加強自愿型政策的使用，通過多元化激勵手段充分發(fā)揮中醫(yī)藥教育中個體的力量，形成更有活力的動態(tài)保障體系，從而形成完整的政策閉環(huán)。