發(fā)揮規(guī)章制度體系建設優(yōu)勢推進企業(yè)管理科學化、規(guī)范化水平

鄧飛 /中國空間技術研究院

十九大以來，中央高度重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要手段，而制度體系則是治理能力現(xiàn)代化的支撐和保障。對國有企業(yè)而言，重點是深化國企改革，而建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的、有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度和經(jīng)營機制是深化國企改革的必經(jīng)之路。針對當前形勢任務，規(guī)章制度體系建設的重要性日益突顯，為此，很多企業(yè)通過強化制度頂層設計，優(yōu)化制度體系框架，全面推進制度修訂完善，加強規(guī)章制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查和評估工作，建立規(guī)章制度信息化系統(tǒng)等工作機制，持續(xù)推動規(guī)章制度體系發(fā)揮實效。但是，僅關注規(guī)章制度體系自身建設還是遠遠不夠的，規(guī)章制度體系作為企業(yè)管理的重要工具、手段和平臺，必須處理好與其他管理體系、標準、紅頭文件等管理工具、手段之間的關系，方能在企業(yè)管理中發(fā)揮更大作用。如何理清體系之間的關系，特別是在企業(yè)管理中如何有效運用體系建設、規(guī)章制度、標準、紅頭文件等管理工具、手段，需要深入把握他們之間的聯(lián)系與區(qū)別，準確了解各自的優(yōu)勢和不足，統(tǒng)籌運用，方能在管理成本和效益方面求得最佳的平衡，推動企業(yè)管理實現(xiàn)持續(xù)有效提升。

一、體系建設、規(guī)章制度、標準、紅頭文件的共同特征

1.承載企業(yè)改革發(fā)展的需要，追求改進與創(chuàng)新，具有目標性

體系化文件、規(guī)章制度、標準以及紅頭文件等是當前企業(yè)管理的基本工具和手段，承載了企業(yè)改革發(fā)展的實際需要，既包含了對已有管理成果的固化，也有對當前管理思路的反思和再認識，始終追求管理的改進與創(chuàng)新，最終達到企業(yè)管理的規(guī)范化、有序化和集約化。

2.都必須以國家法律法規(guī)和上級規(guī)定為依據(jù)，具有政策性

體系化文件、規(guī)章制度、標準、紅頭文件等都必須貫徹黨和國家的方針政策、法律法規(guī)，符合上級有關指令、政策、規(guī)定，都是在國家法律、政策及上級規(guī)定的范圍內(nèi)對本企業(yè)管理活動的規(guī)范和細化。同時也是企業(yè)各組織機構之間、企業(yè)與員工之間權力義務關系的行為規(guī)范。

3.都經(jīng)過嚴格的審核把關，具有權威性

體系化文件、規(guī)章制度、標準以及紅頭文件等凝聚了企業(yè)的領導智慧和管理成果，經(jīng)過細致的研究論證以及企業(yè)嚴格的審核把關，按照相應的決策機制通過后再予以發(fā)布，具有企業(yè)法的性質(zhì)，作為企業(yè)共同遵守的行為準則，代表企業(yè)的最高權威，必須嚴格予以執(zhí)行。

4.都供一定群體反復使用和共同遵守，具有強制性

體系化文件、規(guī)章制度、標準以及紅頭文件等管理手段都屬于行政管理的范疇，通過文字和一定形式的載體進行固化，形成可供多方反復使用和共同遵守的規(guī)則、程序和要求，并通過企業(yè)行政手段予以發(fā)布，對執(zhí)行層具有強制性，并對執(zhí)行效果進行監(jiān)督、檢查和考核，必要時還需進行外部認證。

5.體系之間可以相互引用，具有相互包容性

作為企業(yè)的管理手段，體系化文件、規(guī)章制度、標準以及紅頭文件等不應相互排斥，而應相互包容、互為補充。如為了避免交叉重疊，在規(guī)章制度中可引用質(zhì)量管理文件等；在質(zhì)量管理體系認證過程中，規(guī)章制度、標準、紅頭文件及相關記錄都可作為認證的支撐材料。同時，體系的運行也往往通過規(guī)章制度對其管理模式和運行機制作出規(guī)定，形成持續(xù)改進機制，如制定質(zhì)量管理體系建設實施辦法、企業(yè)風險與內(nèi)控體系建設實施辦法等。

二、體系建設、規(guī)章制度、標準、紅頭文件的管理差異

1.系統(tǒng)性存在差異

系統(tǒng)性存在體系配套、詳略2 個方面的差異。體系建設一般針對一項專項工作，系統(tǒng)地、全方位地加以約束和規(guī)范，確保體系文件之間相互依托，協(xié)調(diào)配套，避免抵觸，并對體系運行流程的每個節(jié)點、關鍵環(huán)節(jié)的輸入、輸出、具體要求和操作方法進行詳細的規(guī)范，具有很強的操作性；規(guī)章制度一般針對一個管理領域的工作，通過一件“規(guī)定”、若干件“辦法”“細則”的組合，進行協(xié)調(diào)配套，并對管理程序和流程進行規(guī)范，但較體系建設要寬泛一些，更多地描述“做什么”等要求性內(nèi)容，對“怎么做”的內(nèi)容描述相對較少，且不同的規(guī)章制度根據(jù)管理需要，詳略也有所不同；標準一般較少關注系統(tǒng)性要求，僅對某項具體工作形成詳細的指導性規(guī)范；紅頭文件一般是針對某方面管理缺位或不足而提出的具體管理措施和要求，往往缺乏系統(tǒng)性，也難以全面涵蓋一項管理工作的各個方面。

2.穩(wěn)定性存在差異

穩(wěn)定性存在時效性和成熟度2 個方面的差異。體系建設一般根據(jù)外部標準、方案和要求在企業(yè)內(nèi)組織實施，建設過程中管理理念和思路一般不會有大的調(diào)整，管理模式十分成熟和穩(wěn)定，但體系發(fā)揮作用的時效性較弱；規(guī)章制度作為企業(yè)一項綜合管理手段，更多地體現(xiàn)領導的管理智慧和意志，隨著企業(yè)的發(fā)展和領導調(diào)整變動，管理思路和模式可能會作相應的調(diào)整，同時規(guī)章制度發(fā)揮作用的時效性較體系建設更強；標準一般需經(jīng)過長期的經(jīng)驗總結和積累，其管理思路和模式較為成熟穩(wěn)定，除進行一些局部的、個別的改進外，一般不會作大的調(diào)整，但形成一項標準需要很長的時間，在時效性方面大打折扣；紅頭文件往往是針對一項具體工作的某一方面要求，出臺一個紅頭文件所花的時間最少，時效性最快，但其管理思路和工作模式往往不夠成熟，同時也缺乏持續(xù)改進機制。

3.適用對象存在差異

使用對象存在適用范圍、運行監(jiān)督方式2 個方面的差異。體系建設一般針對法人單位開展，如研究院的質(zhì)量管理體系一般只規(guī)范院本部的行為，下屬法人單位需單獨建立各自的質(zhì)量管理體系，體系運行監(jiān)督包括了企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部審核（如第三方審核、客戶審核等）；規(guī)章制度的管理對象一般涵蓋了行政管理權限范圍內(nèi)的所有單位，制度的執(zhí)行一般通過內(nèi)部監(jiān)督進行；標準的適用對象范圍較廣，一般行業(yè)內(nèi)部、相關企業(yè)都可以將其作為管理依據(jù)，其執(zhí)行監(jiān)督包括企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督；紅頭文件的管理對象一般涵蓋了行政管理權限范圍內(nèi)的所有單位，其執(zhí)行監(jiān)督僅為企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。

4.管理成本存在差異

管理成本存在重視程度及付出成本2 個方面的差異。體系建設作為企業(yè)需長期開展的一項重點工作，一般受到企業(yè)領導層的高度重視，在人、財、物等資源方面給予充分保障，同時設立專職機構進行管理，付出的管理成本也最高；規(guī)章制度、標準、紅頭文件涵蓋了企業(yè)管理的各個方面，一般根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展需要和年度工作重點，每年側重點會有所不同，對于一項專項工作來說，通過規(guī)章制度、標準或紅頭文件實施管理比通過體系建設實施管理成本要低很多，而通過紅頭文件實施管理的管理成本最低。

5.管理模式存在差異

管理模式存在職能管理機構和管理方式2 個方面的差異。體系建設一般由專門的職能機構組織實施管理；規(guī)章制度、標準由企業(yè)各職能部門分工負責，并接受相應主管機構的歸口管理；紅頭文件一般由各職能部門自行負責組織實施。由于體系建設、規(guī)章制度、標準、紅頭文件由不同的機構實施管理，運行機制、采用的技術手段和最終的成果形式都會有所不同，其相互之間的管理內(nèi)容也可能會產(chǎn)生一定的交叉重疊。在持續(xù)改進方面，體系建設一般采用年度評審和審核的方式，規(guī)章制度和標準則采用定期清理和修訂的方式，紅頭文件在持續(xù)改進方面還缺乏相應的機制。

綜上，體系建設在管理的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、可操作性、管理思路的成熟穩(wěn)定性方面存在優(yōu)勢，且通過外部審核不斷推動體系向前發(fā)展，但在時效性、適用范圍和管理成本方面存在不足；規(guī)章制度具有較好的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、可操作性，同時在管理靈活性、時效性、適用范圍、管理成本方面較體系建設具有一定優(yōu)勢，但在管理思路上不如體系建設成熟穩(wěn)定，外部監(jiān)督和推動力相對不足；標準在穩(wěn)定性、可操作性、適用范圍等方面具有相當?shù)膬?yōu)勢，且有一定的外部監(jiān)督和推動，具有相對較低的管理成本，但系統(tǒng)性不足，時效性方面大打折扣；紅頭文件管理成本最低，時效發(fā)揮最為快捷，并且適用范圍廣，但缺乏統(tǒng)一管理和系統(tǒng)性，難以涵蓋一項管理工作的各個方面，其管理措施機制相對不夠成熟穩(wěn)定，也不能形成持續(xù)改進機制。

三、推進規(guī)章制度體系建設的幾點思考

規(guī)章制度體系建設既是一項體系性的工作，同時又通過它孵化出各項具體規(guī)章制度，國有企業(yè)越來越重視規(guī)章制度的制定修訂、宣貫培訓、監(jiān)督執(zhí)行和評估改進。通過以上對體系建設、規(guī)章制度、標準、紅頭文件聯(lián)系與區(qū)別的分析，了解了各自的優(yōu)勢與不足。為此，企業(yè)在推進管理創(chuàng)新，推動管理科學化、規(guī)范化的過程中，應充分發(fā)揮好規(guī)章制度的體系優(yōu)勢和制度優(yōu)勢、彌補存在的不足，重點需推進和把握好以下幾方面的工作。

1.建立體系之間的協(xié)調(diào)機制，避免交叉重疊，填補管理缺位

體系建設、規(guī)章制度雖然都有系統(tǒng)性強的特點，但由于其適用范圍以及管理機構、管理方式等方面的差異，決定了二者相互獨立運行的模式存在缺陷，既可能形成管理內(nèi)容的交叉重疊，也可能形成管理的真空地帶，導致管理缺位。因此必須建立管理體系之間的協(xié)調(diào)機制，使管理體系之間可以相互引用、互為補充。一是管理手段的選擇方面，應從企業(yè)戰(zhàn)略需要、管理成熟程度、管理成本等方面綜合考慮，在管理體系、規(guī)章制度、標準和紅頭文件中進行優(yōu)化選擇，實現(xiàn)管理成本和效率的最佳平衡；二是要將規(guī)章制度作為最基礎的管理工具，充分發(fā)揮其靈活性的特點，在還不完全具備條件的情況下，先通過規(guī)章制度對管理工作進行規(guī)范和固化，待管理相對成熟，在管理的系統(tǒng)性、精細化需求更高的情況下，再擇機進行體系或標準建設，避免重復工作和管理成本浪費，在穩(wěn)定性和時效性方面達到最佳平衡；三是要加強審核把關，在已有各項體系的主管部門之間建立協(xié)同工作機制、交流機制和審查確認機制，以及爭議問題的審議決策機制，確保相互之間避免抵觸、協(xié)調(diào)配套。

2.簡化審批程序，提升靈活性和時效性，維護權威性

大部分企業(yè)對規(guī)章制度審批發(fā)布都設置了嚴格的程序，并需報企業(yè)最高決策層審批通過后發(fā)布，評審審批過程需耗費大量的時間和精力，雖然保證了規(guī)章制度在發(fā)布時具有較高質(zhì)量，但各項規(guī)章制度涉及企業(yè)管理的方方面面，數(shù)量眾多，最高決策層往往無暇顧及，導致規(guī)章制度的出臺時間長、出臺后修訂不及時的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，使得現(xiàn)行有效規(guī)章制度中一些不適用的內(nèi)容得不到及時修訂，最終損害規(guī)章制度的權威性和執(zhí)行力。簡化審批程序并不等于放松審批要求，而是要增加審批的靈活性，根據(jù)領導的分工安排，一般的規(guī)章制度由主管領導在職責權限范圍內(nèi)進行審批；非原則性修訂的規(guī)章制度，不需再組織評審，由主管領導直接簽署發(fā)布；對于某一業(yè)務管理領域，可以對其“規(guī)定”及若干“辦法”“細則”的組合組織進行集中修訂完善，最大限度保證制度之間系統(tǒng)配套、相互協(xié)調(diào)。

3.常態(tài)管理、重點突出，繼承已有成果，推進管理創(chuàng)新

規(guī)章制度涉及企業(yè)管理的方方面面，數(shù)量眾多，因此必須處理好數(shù)量和質(zhì)量的關系，在數(shù)量上確保各項規(guī)章制度全面發(fā)揮作用，在質(zhì)量上確保有所創(chuàng)新，推動企業(yè)重點工作目標實現(xiàn)。為此，在規(guī)章制度體系建設過程中應堅持常態(tài)化管理與重點管理相結合，建立持續(xù)改進機制和創(chuàng)新管理機制。將年度清理、年度計劃、制修訂、宣貫培訓、信息化建設、年度總結等納入常態(tài)化管理內(nèi)容，實施動態(tài)管理，推進規(guī)章制度的持續(xù)改進；同時結合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展需要和年度工作重點，對相關重點領域規(guī)章制度組織專題調(diào)研、監(jiān)督檢查和評估，力求在管理重點、難點問題上進行引進吸收和創(chuàng)新，在某些重點領域推動管理工作水平提升。

4.緊密結合崗位需求，實施信息化建設，集中體現(xiàn)管理成果

規(guī)章制度適用范圍雖然涵蓋了行政權限范圍內(nèi)的所有單位，但就一件具體的規(guī)章制度來說，其適應的范圍和對象又是相對特定的，甚至一些適用的部門或崗位在日常工作中并不需要經(jīng)常使用到該項制度。因此，針對不同部門不同崗位，必須將規(guī)章制度按照緊密相關、相關和不相關實施分類管理，推進部門職能體系、員工崗位體系與規(guī)章制度的有機結合，將規(guī)章制度納入員工崗位要求和工作績效評價標準中。要實現(xiàn)以上目標，必須加強規(guī)章制度信息化建設，搭建規(guī)章制度信息化平臺，實現(xiàn)規(guī)章制度的集中統(tǒng)一發(fā)布和版本控制；通過規(guī)章制度數(shù)據(jù)庫的建設，實現(xiàn)全部現(xiàn)行有效規(guī)章制度的檢索和查詢使用，將緊密相關、相關的規(guī)章制度集成到企業(yè)信息化個人門戶中，作為個人日常工作開展的基本工作依據(jù)，實施監(jiān)督檢查和考核獎懲。

5.強化組織管理，實現(xiàn)內(nèi)部制衡，推進制度質(zhì)量，提高執(zhí)行力

規(guī)章制度的執(zhí)行監(jiān)督主要來自于企業(yè)內(nèi)部，外部監(jiān)督和推動力相對不足，這是部分規(guī)章制度質(zhì)量不高、執(zhí)行力不強的重要原因。首先從制度建立層面來看，規(guī)章制度制修訂計劃一般是由管理層各部門提出，缺乏對制度設計與建立進行評價把關的權威機構，同時企業(yè)一般十分重視規(guī)章制度計劃完成情況的考核，往往對規(guī)章制度的質(zhì)量并沒有相應的考核評價；其次從制度執(zhí)行層面來說，各部門制定的規(guī)章制度一般由各部門監(jiān)督執(zhí)行，缺乏獨立的權威機構對規(guī)章制度執(zhí)行進行考核評估，考核不能正向引導管理部門提升制度質(zhì)量，很大程度影響了規(guī)章制度作用的發(fā)揮。為解決上述矛盾和問題，制度設計機構、評價機構與執(zhí)行機構應相對獨立，形成內(nèi)部組織機構之間的相互制衡，設立獨立機構從制度建立和執(zhí)行效果2 個層面對規(guī)章制度實施考核，才能有效驅動規(guī)章制度建設動力，促使管理部門真正重視規(guī)章制度的宣貫培訓和執(zhí)行，形成按章辦事的制度文化，確保規(guī)章制度真正提高質(zhì)量并發(fā)揮作用。

黨的十八大以來，習近平總書記對加強制度建設作出一系列重要指示，指出“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性”“要做好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能”。要發(fā)揮好規(guī)章制度體系建設的整體功能，必須處理好規(guī)章制度體系與其他體系、標準、紅頭文件的關系，從企業(yè)管理的科學性和系統(tǒng)性出發(fā)，確保相互銜接、有效協(xié)同。同時規(guī)章制度體系自身建設也要從科學性、系統(tǒng)性出發(fā)，推動規(guī)章制度體系管理更加科學規(guī)范，推動各方面制度更加成熟、更加定型，推動各級制度之間更加協(xié)調(diào)配套，確保與企業(yè)改革發(fā)展緊密結合、與流程管理和崗位職責緊密銜接，強化體系運行監(jiān)督和評估改進，建立科學的考核激勵機制，為企業(yè)應對風險挑戰(zhàn)、贏得發(fā)展主動提供有力的制度保障?！?/p>