跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給政策研究

李 琬，張國勝

(云南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650500)

一、引言

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展的重要載體，是連接物理世界和數(shù)字世界的橋梁。自2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“新基建”概念以來，2019年政府工作報告、2020年國務(wù)院常務(wù)會議等黨中央國務(wù)院多次重要會議，均重點提及并明確要求加快以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其目的是為了搶占全球新一輪科技革命的制高點，促進(jìn)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。根據(jù)發(fā)改委的解讀以及對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，本文認(rèn)為對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施概念的認(rèn)識要基于數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的時代背景下，主要是指以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域融合創(chuàng)新為驅(qū)動力，為社會生產(chǎn)生活提供數(shù)字能力，對各行各業(yè)進(jìn)行數(shù)字化賦能的新型基礎(chǔ)設(shè)施，涵蓋5G互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。除具有基礎(chǔ)性、準(zhǔn)公共物品性、強(qiáng)外部性等基礎(chǔ)設(shè)施一般特征外，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施快速迭代、泛在支撐、融合創(chuàng)新等獨特的技術(shù)優(yōu)勢，還呈現(xiàn)不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的如下特征：第一，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有包容性。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以通過網(wǎng)絡(luò)連接迅速把公共服務(wù)、政府治理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行嫁接在一個全球最先進(jìn)的底層基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在賦能任何個體、組織以及社會，為其提供平等的參與創(chuàng)造的機(jī)會的同時，所帶來的經(jīng)濟(jì)紅利又被廣泛惠及所有階層的民眾。第二，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。著名的梅特卡夫法則(Metcalfe Law)描述了網(wǎng)絡(luò)的價值以網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)平方的速度增長的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，它對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用依賴于一定規(guī)模的用戶和網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)度的強(qiáng)弱。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要以網(wǎng)絡(luò)為媒介，通過硬件、軟件之間數(shù)據(jù)互通、物聯(lián)網(wǎng)等方式使其輻射邊界擴(kuò)散至全國。在這個過程中，隨用戶規(guī)模的擴(kuò)大以及關(guān)聯(lián)度的增強(qiáng)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)呈現(xiàn)出非線性的放大特征。第三，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具備柔性特征。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聚焦于更具技術(shù)含量的設(shè)備、材料、軟件、研發(fā)設(shè)計等新一代信息技術(shù)科技創(chuàng)新領(lǐng)域，對資源、能源占用比更低，附加值更高，可復(fù)用性更強(qiáng)。不僅能擺脫經(jīng)濟(jì)稟賦限制，同時這種“迂回性”還能避免經(jīng)濟(jì)強(qiáng)刺激措施產(chǎn)生的副作用。

當(dāng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施搭載新一代信息技術(shù)以前所未有的速度和爆炸式增長導(dǎo)致其在不同國別、地區(qū)、群體間極不平衡的擴(kuò)張時，“數(shù)字鴻溝”就產(chǎn)生了。所謂“數(shù)字鴻溝”是指給定社會中不同群體對信息和通信技術(shù)在可及和使用上的差異。前者指向一個國家的公共政策和基礎(chǔ)設(shè)施供給，后者指向用戶因信息和通信技術(shù)應(yīng)用差異而產(chǎn)生的不平等。受高額建設(shè)資金挾制，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施無論在哪個國家都無法做到所有地區(qū)同步驟推進(jìn)，都涉及對效率與公平的權(quán)衡和處理。長期以來，我國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施所導(dǎo)致的“數(shù)字鴻溝”在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間較為明顯，這嚴(yán)重影響了數(shù)字技術(shù)對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展收斂以及農(nóng)村居民收入增長的驅(qū)動作用，造成地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的不平等，甚至加劇貧困，遑論在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的推動下實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?！笆奈濉币?guī)劃明確指出，要縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距，實施中西部地區(qū)中小城市基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)完善工程，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。是以如何借助新一輪數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機(jī)，協(xié)調(diào)好數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及平衡或縮小不同地區(qū)之間的“數(shù)字鴻溝”是需要重點考慮的問題。

據(jù)此，本文立足于我國數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)快速的大規(guī)模推進(jìn)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)、供給能力顯著增強(qiáng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，另一方面著眼于我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間“數(shù)字鴻溝”進(jìn)一步擴(kuò)大的特征事實，從數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施供給的角度研究這個問題，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給——一個理論分析框架

從數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高投入特征和跨越“數(shù)字鴻溝”的普惠性目標(biāo)出發(fā)，聚焦二者之間不可調(diào)和的沖突和矛盾構(gòu)建一個理論分析框架(見圖1)。

圖1 跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給分析框架

(一)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本特征：高投資

高投資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中最顯著的特點，同樣在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中承擔(dān)基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，賦予了這一基本特征新的內(nèi)涵。從發(fā)展的角度看，投資具有持續(xù)性。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)定性較強(qiáng)、技術(shù)成熟度較高的技術(shù)特點不同，數(shù)字技術(shù)作為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐和驅(qū)動力，具有較強(qiáng)的成長性和高的迭代速度，在技術(shù)發(fā)展的不同階段需要持續(xù)引入增量資本。從應(yīng)用的角度看，投資鏈條長。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的價值創(chuàng)造或者說賦能效應(yīng)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“短鏈條”模式不同。不論是對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造升級，亦或是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的增長，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)真正發(fā)揮作用都依賴于成熟的應(yīng)用場景，而應(yīng)用場景的構(gòu)建和開發(fā)意味著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資鏈條被延伸，更長的投資鏈條，無疑需要更龐大的資金支出。從管理的角度看，與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施一致，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也包括后期的運(yùn)營、維護(hù)、升級。對于技術(shù)密集型的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施來說，因技術(shù)不斷創(chuàng)新，標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入更多資金以應(yīng)對高額的管理費(fèi)用和相關(guān)成本。高投入就要高回報，因此，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾向于在人口密集、經(jīng)濟(jì)密集，且能實現(xiàn)高收益的地區(qū)。這不僅符合經(jīng)濟(jì)學(xué)成本收益的基本邏輯，也是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實寫照。

(二)跨越“數(shù)字鴻溝”的基本目標(biāo)：普惠性

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)激活并推動了日常生活場景和眾多公共服務(wù)的“數(shù)字化”設(shè)置。但與之不匹配的是，宏觀上充裕的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受制于付費(fèi)能力和區(qū)位等因素，導(dǎo)致該部分人群成為非數(shù)字用戶而面臨被邊緣化的風(fēng)險，遭遇新一輪數(shù)字排斥和社會排斥。那么想要破除數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在收入、地理位置等方面的桎梏，進(jìn)而填平并跨越“數(shù)字鴻溝”，就必然要求提高數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普惠性。具體來說，即物理上的可獲得性、技術(shù)上的可連接性以及經(jīng)濟(jì)上的可負(fù)擔(dān)性，這是普惠性要求的具體體現(xiàn)和最樸素表達(dá)。

第一，物理上的可獲得性?？色@得性是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普遍服務(wù)原則，是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或落后地區(qū)為低收入群體及其他弱勢群體提供有一定程度質(zhì)量保證的數(shù)字服務(wù)。一方面，可獲得性要求數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總量充足，即從數(shù)量上來看，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給能力必然要滿足服務(wù)需求；另一方面，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可獲得性還意味要考慮數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的接入密度，也就是說對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可獲得性的衡量要兼顧區(qū)域發(fā)展、人口分布等因素。

第二，技術(shù)上的可連接性。對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來說，可連接性是指在技術(shù)的支持下將處于“離線”狀態(tài)的群體納入網(wǎng)絡(luò)連接的節(jié)點之中，并與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成交互影響的映射關(guān)系。在這個過程中，依靠技術(shù)在覆蓋、帶寬、時延、移動性、頻段、功耗、芯片體積、可靠性、支持連接數(shù)和網(wǎng)絡(luò)容量等方面的特長，為農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)的非數(shù)字用戶提供實現(xiàn)“數(shù)字化融入”的可能性。

第三，經(jīng)濟(jì)上的可負(fù)擔(dān)性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往對應(yīng)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的現(xiàn)實，這使得該地區(qū)的消費(fèi)偏好更傾向于需求彈性較小的生活必需品而非需求較低的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在消費(fèi)觀念和經(jīng)濟(jì)收入的雙重約束下，對數(shù)字服務(wù)的需求難以突破負(fù)擔(dān)能力閾值，從而不斷拉大國與國之間以及國家內(nèi)部群體之間的差距。聯(lián)合國寬帶促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展委員會的目標(biāo)是到2025年使發(fā)展中國家負(fù)擔(dān)得起寬帶價格，并將可負(fù)擔(dān)性定義為寬帶價格低于人均每月國民總收入(GNI)的2%。

(三)“高投資”特征與“普惠性”目標(biāo)：矛盾與沖突

跨越“數(shù)字鴻溝”的根本在于滿足數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普惠性，確保數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可獲得性、確保數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無差異的連接性和居民能負(fù)擔(dān)得了的能力。對于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，這三個要求就意味著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在所有地區(qū)是同步推進(jìn)的，均質(zhì)的，同等化的，以低價格來供給的。是以，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高投資性質(zhì)和需求方要求的普惠性之間存在明顯的沖突。

事實上，這種沖突對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市地區(qū)或商業(yè)中心來說是不存在的，高投資與普惠性之間不可調(diào)和的矛盾聚焦在：第一，偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)或農(nóng)村來說，人口密度小導(dǎo)致數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施搭建成本更高，復(fù)雜的地形則增加了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施搭建的難度，只會導(dǎo)致城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施鴻溝越來越大的客觀結(jié)果。這就意味著對該地區(qū)提供數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過于高昂而很難獲得高的投資回報率。在這種情況下，即便在技術(shù)上能夠使處于該地區(qū)的群體實現(xiàn)高效的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)接入，但市場缺乏這樣做的商業(yè)動機(jī)。第二，吸引力不夠的市場。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資所需資金量大、技術(shù)含量高且不確定性較大的特征，使其建設(shè)和投資對市場機(jī)制的依賴性更強(qiáng)。這就需要更加開放的市場、優(yōu)越的投資環(huán)境和富有彈性的監(jiān)管模式。當(dāng)一國或地區(qū)缺乏開展廣泛競爭的營商環(huán)境或設(shè)置過高的行業(yè)進(jìn)入壁壘可能導(dǎo)致用戶無法承擔(dān)的服務(wù)價格。此外，當(dāng)市場本身由于規(guī)模不足而難以產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)外部性時，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資意愿也會下降。第三，服務(wù)不經(jīng)濟(jì)的地方。簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)常識告訴我們，當(dāng)收益增加幅度小于單位成本，甚至絕對減少至邊際收益為負(fù)數(shù)時，此時廠商會減少或停止產(chǎn)品或服務(wù)的產(chǎn)出。相應(yīng)地，即使可以提供初級的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行升級或提供更先進(jìn)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)可能經(jīng)濟(jì)性不高。原因在于這需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有力支撐，而這需要更高的資本支出和更加密集的基站和電纜塔架網(wǎng)絡(luò)，是以導(dǎo)致繼續(xù)服務(wù)不經(jīng)濟(jì)。這又是長期以來我國“數(shù)字鴻溝”最為嚴(yán)重的區(qū)域。

(四)跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施供給的理論邏輯

1.數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的基本屬性：一種典型的俱樂部物品

從本質(zhì)上看，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)滿足俱樂部物品有兩個基本特征：一是對外的排他性，這種排他性是獲益上的排他，即對非俱樂部成員來說能將其排除在消費(fèi)該俱樂部物品并從中獲益的范圍之外。如果把數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施供給方在一定范圍內(nèi)提供的服務(wù)看作是俱樂部物品，那么經(jīng)由價格區(qū)分后選擇接受服務(wù)的民眾就是具有同質(zhì)性的俱樂部成員，剩下的那部分民眾自然就被排除在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范圍之外無法從其提供的服務(wù)中獲益。二是對內(nèi)的非競用性，這種非競用性是指消費(fèi)上的非競用性，即在一定的集體規(guī)模內(nèi)，一種物品一旦被提供，增加一個消費(fèi)者所引起的邊際成本為零且消費(fèi)者數(shù)量的增加不會影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)質(zhì)量。對俱樂部成員來說，相同的貨幣支付(即每一個成員承擔(dān)的獲取服務(wù)的單位成本)得到的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)在俱樂部內(nèi)部是無差別的，在消費(fèi)時也是“互不干擾”。集體規(guī)模變動會使得增加一個消費(fèi)者影響其他消費(fèi)者的使用引發(fā)擁擠，而數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)優(yōu)勢可以從根本上避免“擁擠點”的出現(xiàn)。在這里要明確一個概念，我們對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)并不是在消耗該基礎(chǔ)設(shè)施本身，而是指共同消費(fèi)由該數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提供的連接服務(wù)、數(shù)據(jù)存儲服務(wù)等。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施按照產(chǎn)權(quán)劃分顯然不是公共物品，但其提供的服務(wù)具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。這是基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施屬性找到與之相匹配的供給方式的基本邏輯所在。

2.跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效供給模式

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施肩負(fù)著在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中廣泛賦能以及消除這一過程帶來“新”的不平等的功能和改善收入分配的使命，俱樂部物品屬性意味著數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要在政府和市場協(xié)同發(fā)力下才能實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)解。從跨越“數(shù)字鴻溝”的角度來說，僅依靠財政難以滿足數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高資金需求。尤其近年來受新冠肺炎疫情沖擊及其持續(xù)的影響，未來我國財政困難在短中期將成 “常態(tài)化” 存在。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一種準(zhǔn)市場化行為，兼具經(jīng)濟(jì)效率和社會效益，但無論是提供商或運(yùn)營商都不會從社會福利的角度看待問題。在市場機(jī)制的作用下，對資本增值的追求決定了對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資不會自發(fā)流向偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)、吸引力不夠的市場和服務(wù)不經(jīng)濟(jì)的地方，實現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普惠性的目標(biāo)更是無從談起?；诖?，本文在傳統(tǒng)俱樂部物品供給理論指導(dǎo)下，分析了如何化解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跨越“數(shù)字鴻溝”存在的矛盾與沖突的供給模式。

第一，“政府+市場”模式，即公私合作模式。公私合作不是簡單的作為投融資渠道，而是強(qiáng)化政府和市場之間的縱深合作，將其視為一種長效機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展模式。就能帶來明顯社會收益、具有強(qiáng)烈正外部性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，政府強(qiáng)勁的推動力帶來了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰，密集的政策傾斜從多維度縮小了“數(shù)字鴻溝”。然而龐大的資金需求以及技術(shù)上的限制等，迫使政府必須依賴市場才能完成對這部分物品的有效供給，這種模式在有效幫助政府節(jié)省財政資金的前提下，提升數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給效率和質(zhì)量。原因在于：首先，相較于政府，由具備專業(yè)和經(jīng)驗優(yōu)勢的企業(yè)(如互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商等)對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施待供給地區(qū)進(jìn)行投資、選址和建設(shè)模式等考察更貼合實際；其次，很難證明政府干預(yù)下的公共服務(wù)改進(jìn)在效率和公正方面一定比市場更優(yōu)。事實上，政府也是外部效應(yīng)的根源，而且在很多情況下比市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的外部效應(yīng)更為嚴(yán)重。20世紀(jì)80年代以來，公私合作模式在交通、能源等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開始廣泛應(yīng)用。2014年以來，以智慧城市、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等為代表的科技領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施也開始以公私合作的方式進(jìn)行建設(shè)，這說明公私合作模式是富有成效和活力的，在面對尖銳“數(shù)字鴻溝”挑戰(zhàn)的當(dāng)下，仍不失為實現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普惠性的可行選擇。

第二，“政府+非營利組織”模式，即志愿模式。志愿模式本質(zhì)上是公私合作模式的另一種表現(xiàn)，是當(dāng)市場供給無效或供給價格過高時為滿足部分人群特殊需求和偏好的供給模式。與上述供給模式最大的不同在于，志愿模式是以道德和公益，而非盈利為驅(qū)動的。因此，志愿模式并不依賴于市場的吸引力程度，也不糾纏于服務(wù)經(jīng)濟(jì)與否。從這個邏輯出發(fā)，志愿模式與跨越“數(shù)字鴻溝”需滿足數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的普惠性目標(biāo)相契合。然而，即便有政府資助與扶持，非營利組織面臨的經(jīng)費(fèi)制約和小而松散的組織結(jié)構(gòu)使其無力承受數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施高投資、長周期、大規(guī)模、強(qiáng)技術(shù)的建設(shè)要求，使得志愿模式并未成為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢選項。

第三，“政府+市場+社會”模式，即“三輪驅(qū)動”模式。既然數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)填平并跨越“數(shù)字鴻溝”的關(guān)鍵在于，消解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高投資性質(zhì)和需求方普惠性要求之間的矛盾和沖突，那么有技術(shù)和資金優(yōu)勢但內(nèi)含逐利“成分”的公私合作模式以及盡管具有普惠價值取向卻受制于資金和規(guī)模的志愿模式自然都難以單獨成為最優(yōu)解。因此，一個包含有為政府兜底、有效市場發(fā)力、有愛社會補(bǔ)充的“三輪驅(qū)動”模式應(yīng)運(yùn)而生。具體來說，政府通過授權(quán)企業(yè)進(jìn)行項目的投資建設(shè)和運(yùn)營并輔以財政支持和政策優(yōu)待，同時，引導(dǎo)社會力量進(jìn)入，一方面為龐大的資金需求注血，另一方面其鮮明的公益屬性可以在保障受益群體權(quán)益的前提下，降低供給成本。需要指出的是，“三輪驅(qū)動”模式中的“社會”不同于志愿模式中的“非營利組織”，這里的“社會”指的是“慈善捐贈”，體現(xiàn)的是三次分配理論指導(dǎo)下形成的公益導(dǎo)向社會，符合數(shù)字時代下共同富裕的價值取向。盡管兩者都是基于道德信念和社會責(zé)任心，自愿通過收入轉(zhuǎn)移、捐贈等方式，向弱勢地區(qū)或群體無償讓渡資源和服務(wù)，但慈善捐贈具有的稅收抵免和支出要求相較于非營利組織更能放大慈善價值、撬動商業(yè)向善。至此，形成了一個包含政府、市場和社會力量的“三輪驅(qū)動”模式，這既是俱樂部物品多元供給模式的現(xiàn)實映射，同時也是扎實推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、克服數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高投資需求與跨越“數(shù)字鴻溝”普惠性目標(biāo)之間壁壘的良方。

3.國外跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實踐

美國是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最早、機(jī)制最完善、投入最多的國家，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給方面也存在著顯著的不均等。在美國農(nóng)村地區(qū)，每10個家庭中就有5個沒有寬帶連接，其4G基站覆蓋率為54%，甚至有24%的農(nóng)村人口生活在3G基站覆蓋的區(qū)域。為了擺脫數(shù)字差距，早在1998年克林頓政府就提出了“closing digital divide”發(fā)展目標(biāo)，并表示要把“數(shù)字鴻溝”轉(zhuǎn)變成為“數(shù)字機(jī)遇”，以此來保持經(jīng)濟(jì)增長的勢頭。之后的美國歷屆政府都致力于通過數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)縮小“數(shù)字鴻溝”，并將其提升為國家戰(zhàn)略。同時，政府部門直接利用專項基金或財政援助計劃作為補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)地區(qū)架設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)。另外，政府部門重視與先進(jìn)科技企業(yè)和社會資本合作。首先，通過稅收刺激方案和財政撥款鼓勵、引導(dǎo)和撬動各類資本與政府合作參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其次，制定全國發(fā)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一系列技術(shù)、財政政策，目的是降低門檻，在資本投入、市場準(zhǔn)入方面創(chuàng)造一個快速發(fā)展的環(huán)境；此外，美國通過立法和創(chuàng)新金融機(jī)制拓展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道，如發(fā)行資產(chǎn)支持證券(ABS)、房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)、設(shè)立以項目收益權(quán)為抵押的州級基礎(chǔ)設(shè)施銀行(SIBs)等新興融資方式進(jìn)行融資，可以說私人資本是美國增加數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的最為有效的方式之一。

韓國被認(rèn)為是全球數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施最先進(jìn)的國家之一。韓國固定寬帶普及率在2006年中期之前已處于國際領(lǐng)先地位，并在此后一直保持高位，截至2020年12月，韓國互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)的普及率位居世界第一，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間數(shù)字差距減緩。韓國在彌合“數(shù)字鴻溝”方面取得重大成效的秘訣之一是公私合作，將政府投資和政策引導(dǎo)與社會資本投資和管理結(jié)合起來。針對農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的“數(shù)字鴻溝”困境，韓國政府設(shè)立“信息化促進(jìn)基金”并推出“信息網(wǎng)絡(luò)村”項目，與私人投資合作建立互聯(lián)網(wǎng)干線系統(tǒng)向農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)覆蓋，并在政府全面把控下，通過寬帶融合網(wǎng)絡(luò)計劃對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行升級改進(jìn)。在此過程中為了確保數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利鋪開，韓國政府對投融資機(jī)制也進(jìn)行了改革。一方面，營造安全寬松的投資環(huán)境，通過對社會資本進(jìn)行貼息、提供貸款擔(dān)?；稹⒎艑挏?zhǔn)入限制、減免稅收等，鼓勵私人資本投入到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中；另一方面，韓國還利用國民投資基金的方式來鼓勵私人資本的參與。

三、跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策建議

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上升為國家政策和社會共識，與“數(shù)字中國”戰(zhàn)略乃至“寬帶中國”戰(zhàn)略一脈相承，是推動我國經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級和國家數(shù)字競爭力提升的堅實基礎(chǔ)，同時還能向社會和市場傳遞穩(wěn)定的政策預(yù)期。這對全國，尤其是地理偏遠(yuǎn)、吸引力不夠的市場以及服務(wù)不經(jīng)濟(jì)等數(shù)字劣勢地區(qū)科學(xué)有序推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必要且迫切的。因此本文認(rèn)為，要借助新一輪數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)契機(jī)填平進(jìn)而跨越“數(shù)字鴻溝”，關(guān)鍵在于為實現(xiàn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效供給營造適宜的政策環(huán)境，可以從以下幾個方面著手。

(一)構(gòu)建數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，加大配套政策支持力度

一方面，遵循數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)律和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展愿景，構(gòu)建一個具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的中長期數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，包含5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等建設(shè)的目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等指導(dǎo)性意見，形成跨層級、跨地域、跨部門、跨行業(yè)的系統(tǒng)性部署；同時制定貼合不同地區(qū)、市場基礎(chǔ)和稟賦的有彈性且連貫的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策，防止數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目投資造成發(fā)展泡沫、脫離實際需求和碎片式發(fā)展。另一方面，加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套政策扶持和財政支持力度。具體來說，針對以彌合“數(shù)字鴻溝”為目的的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重運(yùn)用如政府采購將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能與市場競爭機(jī)制有效結(jié)合起來的優(yōu)勢，包括施以更多的政策傾斜、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方式為該地區(qū)吸引投資，或者通過延期交工的方式改進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。此外，政府采購也可以通過合并服務(wù)需求的方式與供應(yīng)商談判，以獲得更低的價格。也即是說，由政府“手動”創(chuàng)造有吸引力的市場和形成范圍經(jīng)濟(jì)的條件。

(二)創(chuàng)新數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工具和模式，開辟審批綠色通道

一是用好開發(fā)性、政策性金融工具。長期以來，國家開發(fā)銀行發(fā)揮中長期投融資功能和優(yōu)勢，其業(yè)務(wù)依托國家信用支持所設(shè)立的專項貸款，多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。政策性銀行貸款相較于商業(yè)銀行貸款，其貸款利息更低、期限更長和規(guī)模更大的金融優(yōu)勢，也更加契合數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅基礎(chǔ)投資體量大，還具有持續(xù)性強(qiáng)和長鏈條的高投資特征。因此，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資過程中，可以利用這一特殊工具設(shè)立專項建設(shè)債券或?qū)ｍ椊ㄔO(shè)資金等，根據(jù)項目融資需求與未來收益制定具體相關(guān)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。二是創(chuàng)新商業(yè)銀行投融資抵押機(jī)制。從物理屬性上看，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施“軟硬”兼?zhèn)?，且多為高技術(shù)含量的輕資產(chǎn)或軟件部分，這對傳統(tǒng)以房產(chǎn)、土地、機(jī)器等硬件設(shè)施為抵押物的金融機(jī)構(gòu)來說，顯然難以適應(yīng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項目所需的抵押融資模式。因此，要在充分考慮數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施特性的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同行業(yè)不同發(fā)展階段的資產(chǎn)特征開發(fā)以未來收益、期權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等為抵押物的金融產(chǎn)品，破解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資抵押困境。與此同時，考慮到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在市場、技術(shù)等方面的高度不確定性，以及風(fēng)險不可控等因素，引導(dǎo)保險資金、私募資金等外部機(jī)構(gòu)參與合作，建立投資擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)償制度。三是政府、管理部門和審批部門對于新型投融資審批制度建立綠色通道，搭建銀企對接交流平臺，簡化授信審批和抵質(zhì)押登記流程，形成合力紓解數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資難題。

(三)探索數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給模式，形成多主體供給之勢

一是破除制度障礙、完善監(jiān)管框架、進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，形成市場化運(yùn)作模式，引導(dǎo)企業(yè)與參與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作模式的展開創(chuàng)造條件。二是加強(qiáng)對第三次分配的理論探索和實踐創(chuàng)新，完善政策和體制上各種可能的創(chuàng)新支持機(jī)制，保障“三輪驅(qū)動”模式在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮作用?？缭綌?shù)字鴻溝的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須直面數(shù)字劣勢地區(qū)欠缺市場吸引力的現(xiàn)實，僅靠政府和市場機(jī)制顯然難以化解投資動力不足、投資能力不足的問題，因此，既有持續(xù)性、穩(wěn)定性收入來源，又具有公益性、社會性本質(zhì)的第三次分配理應(yīng)成為參與跨越“數(shù)字鴻溝”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中堅力量。一方面完善第三次分配回報社會的政策激勵，落實金融、土地、慈善信托等方面的政策優(yōu)惠；另一方面建設(shè)動員機(jī)制、降低參與門檻，提高透明度，激勵社會成員特別是高收入群體和企業(yè)家廣泛參與。三是加大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共建共享的廣度和深度。ELSE(1988)指出共享模式是一種帕累托改進(jìn)，擴(kuò)大了服務(wù)的受益范圍，增加全體社會成員的總體福利。這是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在投資和運(yùn)營上的新模式，其突出的科技屬性和公共屬性表現(xiàn)為企業(yè)間強(qiáng)烈的關(guān)聯(lián)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，成為推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共享的理論邏輯和技術(shù)路徑。這表示共建共享模式并不拘泥于運(yùn)營商之間，也可以協(xié)同其他行業(yè)，如電力、交通或能源行業(yè)。在人口密度或收入水平較低的地區(qū)部署具有強(qiáng)烈正外部性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，通過制定行業(yè)規(guī)則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、共享機(jī)制等打造共建共享平臺體系，推進(jìn)資源共享和開放。

(四)充分發(fā)揮數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后發(fā)優(yōu)勢，鼎助數(shù)字劣勢地區(qū)跨越式發(fā)展

“數(shù)字鴻溝”發(fā)生的根源在于經(jīng)濟(jì)鴻溝，是經(jīng)濟(jì)鴻溝在信息化中的反映。換句話說，要想消弭“數(shù)字鴻溝”，就勢必要消除這種經(jīng)濟(jì)差距，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為此提供了新的機(jī)遇。一是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)賦能第三產(chǎn)業(yè)的后發(fā)優(yōu)勢。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對三次產(chǎn)業(yè)的融合呈現(xiàn)“逆向”的特征，即最先與第三產(chǎn)業(yè)融合，然后再向第一、第二產(chǎn)業(yè)滲透。事實上，第三產(chǎn)業(yè)比第二產(chǎn)業(yè)更容易追趕，這意味著欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以越過第二產(chǎn)業(yè)短板，緊扣自身優(yōu)勢，通過發(fā)展投資小、體量輕、效益好、就業(yè)容量大的第三產(chǎn)業(yè)并借助數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，找到一條數(shù)字時代下的跨越式發(fā)展路徑。二是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低學(xué)習(xí)成本的后發(fā)優(yōu)勢。低的學(xué)習(xí)成本為欠發(fā)達(dá)地區(qū)充分學(xué)習(xí)并模仿發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)技術(shù)和完備制度提供了機(jī)會，此外欠發(fā)達(dá)的地區(qū)具有較低的轉(zhuǎn)換成本，可以集中力量大規(guī)模發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，擺脫地理劣勢的束縛，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。三是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外溢性和共享性的后發(fā)優(yōu)勢，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過大規(guī)模利用數(shù)字技術(shù)降低生產(chǎn)成本和交易成本，培育有吸引力的市場，提高造血機(jī)能。與此相應(yīng)，地方政府應(yīng)完善區(qū)內(nèi)公共服務(wù)，構(gòu)建適宜發(fā)展的配套設(shè)施等。

四、結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的數(shù)字紅利是否得到平等的分配、是否惠及到每一個人，是衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)在加速經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)崗位和提升政府服務(wù)效果時考慮的重點。事實上，數(shù)字技術(shù)本身并不足以對發(fā)展產(chǎn)生廣泛的影響，巨大的差異往往體現(xiàn)在迅速發(fā)展的技術(shù)與緩慢變化甚至落后的配套機(jī)制之間的錯配或差距，從而使馬太效應(yīng)不斷擴(kuò)張，不平等程度持續(xù)加深，最終導(dǎo)致“數(shù)字鴻溝”愈演愈烈。原因在于，技術(shù)規(guī)模的擴(kuò)張和技術(shù)應(yīng)用的推廣很容易，而作為輔助措施的配套機(jī)制的改進(jìn)和完善則很難。諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施分布的密集程度、勞動力數(shù)字技術(shù)技能和數(shù)字素養(yǎng)、政府治理能力和問責(zé)程度等配套機(jī)制是長期形成的結(jié)果，其背后有著深刻的因素。因此，要扭轉(zhuǎn)數(shù)字技術(shù)本身無法解決的發(fā)展不平衡問題，首要原則就是將配套機(jī)制的均衡發(fā)展置于中心位置。其中，打破物理壁壘，有效填補(bǔ)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施供給方面的差異是基礎(chǔ)。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字技術(shù)成功轉(zhuǎn)化為數(shù)字紅利的先決條件，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的缺失和差異化供給是引發(fā)數(shù)字紅利受益不均等問題的誘因之一。良好的營商環(huán)境結(jié)合具有生命力的供給模式和有效的監(jiān)管為如何彌補(bǔ)這種具有俱樂部物品性質(zhì)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提供了思路，在一定程度上抑制了由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的不均衡供給導(dǎo)致的“數(shù)字鴻溝”。然而，“數(shù)字鴻溝”的形成機(jī)制是多方面的，彌合“數(shù)字鴻溝”的路徑也是全方位的。如果說從市場、政府和私營部門出發(fā)的閉環(huán)路徑是消除“數(shù)字鴻溝”硬件差異的基本措施和最有效方式，那么要實現(xiàn)真正意義上的“數(shù)字平等”，以教育、人力資本培訓(xùn)、政府理念等為要義的“軟件”配置則是其中的關(guān)鍵所在。例如，對于具有俱樂部物品性質(zhì)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施來說，其成員內(nèi)部在身份地位、個體收入和需求偏好等方面也存在著異質(zhì)性，如何提升“弱勢成員”的受益程度同樣是消除“數(shù)字鴻溝”需要考慮的重點。

① ITU，Measuring Digital Development: Facts and Figures 2021。

② ITU，Measuring Digital Development: Facts and figures 2020。

③ http://bit.do/WDR2016-FigB4_4_1。