國家治理體系現(xiàn)代化視域下的政府責(zé)任論*

蔣銀華 陳湘林

黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場(chǎng)深刻革命”，明確要求“ 提高國家機(jī)構(gòu)依法履職能力”。其中，法治政府的建設(shè)既是國家治理體系至關(guān)重要的一環(huán)，也是全面依法治國的必然要求。黨的十九屆五中全會(huì)提出要“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，從而將政府職責(zé)同治理體系緊密地結(jié)合了起來。與之相應(yīng)，黨的十九屆四中全會(huì)就已強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把我國的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，繼而“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。因此，必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。沿此進(jìn)路，政府的責(zé)任體系構(gòu)成了法治政府建設(shè)不可或缺的基本要素，其所指向的是法治國家建設(shè)過程中存在的諸多問題。法治國家建設(shè)的中心和重心問題在于法治政府建設(shè)和政府治理，而關(guān)鍵癥結(jié)則是政府責(zé)任的缺失或者政府責(zé)任沒有切實(shí)履行。在國家治理體系現(xiàn)代化視域下系統(tǒng)研究政府責(zé)任，既是對(duì)黨關(guān)于法治政府建設(shè)的理論闡釋，也是因應(yīng)責(zé)任政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，從而為“努力建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

一、概念復(fù)合：發(fā)軔于“國家治理”的政府責(zé)任

置于法治國家與治理體系之中，政府責(zé)任的創(chuàng)設(shè)一方面要基于法治的構(gòu)造與邏輯生成責(zé)任，將責(zé)任機(jī)制的運(yùn)行納入法治化的軌道之中，另一方面則需要立足于治理現(xiàn)代化的語境，在治理體系中確切定位政府責(zé)任。政府責(zé)任架構(gòu)起“法治—治理”的橋梁，成為“經(jīng)由法治的治理”之關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。①錢弘道：《作為一種治理方式的法治》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2019年6月12日第5版。

（一）行政憲制責(zé)任

行政憲制責(zé)任是憲制構(gòu)造中“整全性的責(zé)任嵌入”。而憲制構(gòu)造則是基于憲法文本及其實(shí)踐而型塑的，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主權(quán)、依法治國同中國特色社會(huì)主義有機(jī)地勾連起來，即憲法從根本上建立起行政憲制的構(gòu)造，并將行政憲制責(zé)任作為有機(jī)整體嵌入其中。一方面，因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，所以政府應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，對(duì)黨負(fù)責(zé)、受黨監(jiān)督。另一方面，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，也具體地以基本權(quán)利為基礎(chǔ)界定了人權(quán)與國家權(quán)力的憲法邊界，因此政府應(yīng)向人民、人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，人民利益、基本權(quán)利構(gòu)成了行政權(quán)力運(yùn)行的基本軌道。這兩種責(zé)任究其本質(zhì)而言，都屬于政府的政治責(zé)任，是政府在政治體系中運(yùn)行所應(yīng)承擔(dān)的“構(gòu)成性”責(zé)任，亦即這兩種殊途同歸的責(zé)任是人民政府的應(yīng)有之義。相應(yīng)地，我國實(shí)行依法治國至少在3個(gè)層面規(guī)約了政府責(zé)任：一是政府應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，在行政權(quán)力運(yùn)行過程中必須遵守憲法和法律；二是政府對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé)，實(shí)際上是向制定憲法和法律的人民代表大會(huì)及背后的人民負(fù)責(zé)，這是法律責(zé)任與政治責(zé)任整全結(jié)合的一方面；三是憲制構(gòu)造隱含著政府承擔(dān)政治責(zé)任也應(yīng)有憲法和法律上的根據(jù)，這是法律責(zé)任與政治責(zé)任整全結(jié)合的另一面向。在此過程中，政治責(zé)任和法律責(zé)任作為整全性的行政憲制責(zé)任嵌入憲制構(gòu)造中，框定了政府責(zé)任的整體輪廓，也統(tǒng)攝了各類具體的政府責(zé)任。

（二）行政治理責(zé)任

首先，遵循“職能—職權(quán)—責(zé)任”邏輯的結(jié)構(gòu)化。一般而言，職能、職權(quán)與責(zé)任三者之間的基本邏輯關(guān)系是：政府職能決定了政府職權(quán)，政府職權(quán)源于政府職能，政府職能的科學(xué)配置是政府職權(quán)理性劃分的根據(jù)，而政府責(zé)任是與政府職權(quán)相匹配的激勵(lì)性制度裝置。循此邏輯，在國家治理現(xiàn)代化的語境中，政府治理職能的科學(xué)化水平和政府治理職權(quán)的理性化水平?jīng)Q定了行政治理責(zé)任的分配，政府的治理職能是行政治理責(zé)任的終極根據(jù)，政府的治理職權(quán)則是行政治理責(zé)任的直接根據(jù)；與之相應(yīng)，行政治理責(zé)任的合理分配也會(huì)反作用于政府治理職權(quán)，當(dāng)政府的治理職能既定尤其是法定化之后，行政治理責(zé)任的功能主要落腳于激勵(lì)政府依規(guī)合法行使治理職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)政府治理職權(quán)的理性化。顯然，在這一結(jié)構(gòu)化的鏈條之中，關(guān)鍵之處在于對(duì)政府職權(quán)進(jìn)行“編碼”，即通過政府自身的權(quán)力劃分對(duì)政府職權(quán)進(jìn)行精確界定，以形成科學(xué)的行政體制。同時(shí)，在政府職權(quán)的編碼過程中，將與職權(quán)相應(yīng)的行政治理責(zé)任介入其中予以結(jié)構(gòu)化，從而發(fā)揮責(zé)任的內(nèi)在制約作用。由此一來，職權(quán)的理性化編碼轉(zhuǎn)化為法律上的要求，為依法行政奠定基礎(chǔ)，藉此契合于現(xiàn)代國家對(duì)政府的基本法治要求。

其次，界分“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化。政府、市場(chǎng)與社會(huì)是治理格局中的三元主體，由此形成責(zé)任的三元結(jié)構(gòu)化分配，三者所承擔(dān)的責(zé)任有著明顯的不同，但隨著政府職能的發(fā)展而產(chǎn)生了緊密的關(guān)聯(lián)。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治的“最小國家”階段，政府只能以自由放任為基礎(chǔ)、以維護(hù)社會(huì)基本秩序?yàn)橄薅冗M(jìn)行責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)，與此相適應(yīng)，政府責(zé)任限于秩序行政領(lǐng)域，市場(chǎng)領(lǐng)域?qū)儆谑袌?chǎng)自我調(diào)節(jié)范圍，政府不干預(yù)也不承擔(dān)責(zé)任；社會(huì)領(lǐng)域?qū)儆诠餐w自我管理、自我組織、自我調(diào)節(jié)、自我負(fù)責(zé)的范圍，政府同樣不介入也不承擔(dān)責(zé)任。也就是說，在這個(gè)時(shí)代發(fā)展階段，政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的責(zé)任分野是相對(duì)較為明確的，其結(jié)構(gòu)化較為剛性，呈現(xiàn)出彼此獨(dú)立的狀態(tài)。進(jìn)入福利國家之后，一方面，“市場(chǎng)失靈”需要政府進(jìn)行干預(yù)，從而出現(xiàn)了宏觀調(diào)控理論，政府的規(guī)制責(zé)任應(yīng)運(yùn)而生。另一方面，隨著自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一部分人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于被動(dòng)地位，生存權(quán)受到威脅，影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，于是政府開始介入社會(huì)領(lǐng)域以保障社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而出現(xiàn)了政府的社會(huì)保障責(zé)任，亦即給付行政責(zé)任。從政府固守自己的領(lǐng)域到政府適度介入市場(chǎng)與社會(huì)，承擔(dān)對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制責(zé)任和對(duì)社會(huì)的給付責(zé)任，是一個(gè)從行政管理責(zé)任逐步邁向行政治理責(zé)任的過程。政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的責(zé)任雖天然具有結(jié)構(gòu)化的傾向，但應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要，這種結(jié)構(gòu)化又具有一定的流動(dòng)性。因此，政府所應(yīng)承擔(dān)的行政治理責(zé)任可視為，在尊重市場(chǎng)自治和社會(huì)自治的前提下，政府對(duì)市場(chǎng)失靈與社會(huì)失范進(jìn)行的治理與矯正。

（三）行政行為責(zé)任

行政行為責(zé)任是規(guī)范邏輯中“對(duì)稱性的責(zé)任承擔(dān)”，指向的是“具有法律效果且表示于外部的法律行為”。①葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2003年，第167頁。行政行為責(zé)任遵循“行為—后果”和“權(quán)力—責(zé)任”的具有對(duì)稱性的法律規(guī)范邏輯，其必須通過每一個(gè)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的具體行為才能實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)就與行政相對(duì)人建立了法律關(guān)系，從而形成了具體的行政行為責(zé)任。

行政行為責(zé)任是行政憲制責(zé)任與行政治理責(zé)任的具體化和現(xiàn)實(shí)化。隨著政府職能的日益豐富，國家需要建立行使政府職能的行政體系，塑造官僚制行政，而官僚制行政體制的建立則使得將政府的責(zé)任分配到每一個(gè)行政機(jī)關(guān)成為必要和可能。將政府責(zé)任分配到行政機(jī)關(guān)的職權(quán)之中，在微觀上就確立了行政行為責(zé)任，其區(qū)別于行政憲制責(zé)任的宏大勾勒，也迥異于行政治理責(zé)任的中觀定型。官僚制行政的責(zé)任要求在于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，實(shí)際代表了對(duì)行政行為先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力的法律拘束，其間不僅包括傳統(tǒng)行政法所要求的行政行為合法性與合理性，也強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代行政所必要的公共認(rèn)同和公眾參與。所以為確保行政行為責(zé)任的落實(shí)，必須建立保證行政機(jī)關(guān)依法行政的一系列制度：諸如行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)染葷?jì)制度勾勒出了行政行為的責(zé)任輪廓，而行政問責(zé)、行政聽證、行政參與等則有助于彌補(bǔ)行政法律與行政運(yùn)轉(zhuǎn)之間的縫隙。

二、結(jié)構(gòu)耦合：統(tǒng)一于“行政法治”的政府責(zé)任

（一）承啟自洽：政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)層級(jí)

政府責(zé)任是政府的基本組成部分，是保證政府職能履行的反思性制度裝置與擔(dān)保體系?；凇罢w性”政府責(zé)任的認(rèn)識(shí)，政府責(zé)任雖在概念上可分為不同層級(jí)，但層級(jí)之間卻承啟自洽。行政憲制責(zé)任必須轉(zhuǎn)化成行政治理責(zé)任并通過行政行為責(zé)任才能實(shí)現(xiàn)；行政憲制責(zé)任是總體性概念，行政治理責(zé)任是結(jié)構(gòu)性概念，行政行為責(zé)任是具體化概念，三種概念層級(jí)共同構(gòu)成政府責(zé)任的整體內(nèi)涵。

行政憲制責(zé)任是與新時(shí)代中國特色社會(huì)主義制度相匹配的責(zé)任概念，屬于國家基本制度體系范疇。其主要是從憲法的角度討論總體上政府的責(zé)任問題，其中包括政府權(quán)力來源于人民，政府依法律產(chǎn)生、由法律控制、依法律善治、對(duì)法律負(fù)責(zé)等基本原則和一般性規(guī)定。而行政行為責(zé)任是與行政機(jī)關(guān)的行政行為相匹配的責(zé)任概念，屬于行政法律制度體系范疇，是對(duì)行政行為施加的規(guī)范與負(fù)擔(dān)。

在這兩個(gè)概念層級(jí)之間，尚存在著行政治理責(zé)任這一中間地帶。行政治理責(zé)任是與國家治理體系相匹配的責(zé)任體系，其不僅是行政憲制責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式，同時(shí)也是行政行為責(zé)任的基本制度前提，在政府責(zé)任的整體概念中起到極為重要的中介作用。具體而言，作為中觀層次的行政治理責(zé)任主要圍繞著“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的多元治理關(guān)系來進(jìn)行責(zé)任的結(jié)構(gòu)化分配，從概念內(nèi)涵來說既不過于抽象也不過于具象，具有承上啟下的作用。一方面，它是行政憲制責(zé)任的觀測(cè)尺度，亦即通過是否能處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的治理關(guān)系來觀察行政憲制責(zé)任的規(guī)范要求在實(shí)踐領(lǐng)域是否落空或扭曲；另一方面，它也是行政行為責(zé)任的判斷指南，亦即透過是否違背了行政治理責(zé)任，可以判斷行政行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，防止行政行為責(zé)任缺乏目的性和制度指針。結(jié)構(gòu)層級(jí)承啟自洽的政府責(zé)任既將行政權(quán)框定在憲法的范圍之內(nèi)，又將行政權(quán)納入行政法的軌道之中。更為重要的是，通過行政治理責(zé)任這一中樞紐帶，將行政權(quán)在“經(jīng)由法治的治理”過程中加以規(guī)范化，以法治責(zé)任的形式反映了行政關(guān)系中主體間性的基本要求，規(guī)范了政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系的基本邊界。政府責(zé)任最終統(tǒng)一于行政法治的內(nèi)涵與要求。

（二）折合而中：政府責(zé)任的功能要素

與政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)層級(jí)承啟自洽相對(duì)應(yīng)，政府責(zé)任的功能要素折合而中，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是泛政治化與純應(yīng)急性的折中；二是合法性與合理性的兼容。

首先，以理想類型的觀點(diǎn)視之，行政憲制責(zé)任具有泛政治化的趨向，其容易淪為抽象的政治口號(hào)；而行政行為責(zé)任則具有純應(yīng)急性的特點(diǎn)，主要聚焦于具體的行政法律實(shí)踐，也難以將政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以規(guī)范化的概括。泛政治化和純應(yīng)急性的政府負(fù)責(zé)方式各居兩端，昭示了國家責(zé)任的多重特征，但二者獨(dú)立運(yùn)行還不足以建構(gòu)與國家治理體系現(xiàn)代化相匹配的政府責(zé)任概念，也難以形成整體性的責(zé)任體系。一方面，國家治理體系現(xiàn)代化隱含著治理意義上的政治要求和法律規(guī)范，既要求將宏觀的政治要求具體化為治理目標(biāo)，也強(qiáng)調(diào)將微觀的法律規(guī)范概括凝練為治理方略；另一方面，行政憲制責(zé)任和行政行為責(zé)任表達(dá)了國家治理從全局到細(xì)節(jié)的推進(jìn)邏輯，但二者不是直接相連的，而是寄托于介于其間的中間性概念。有鑒于此，也就有必要將泛政治化與純應(yīng)急性在國家治理的層面上予以恰當(dāng)?shù)恼壑?，在行政法治框架?nèi)型塑行政治理責(zé)任?？疾煨姓ㄖ蔚目蚣?，憲法與行政法分別建立了比較完整的行政憲制責(zé)任和行政行為責(zé)任理論體系，但規(guī)范憲法和規(guī)范行政法的傳統(tǒng)法治框架也僅限于滿足秩序行政的需求。而國家治理體系現(xiàn)代化要求在秩序行政之外也強(qiáng)調(diào)保護(hù)行政與內(nèi)部行政，因此需要將行政法治的框架拓寬至功能性憲法和功能性行政法，將治理語境中的保護(hù)行政與內(nèi)部行政也納入行政法治之中，從而型塑和豐富行政治理責(zé)任。作為回應(yīng)機(jī)制，行政治理責(zé)任的型塑反過來也將行政憲制責(zé)任從泛政治化導(dǎo)引至治理現(xiàn)代化，將行政憲制責(zé)任納入到國家治理的情境中，并同時(shí)將行政行為責(zé)任從純應(yīng)急性合流至治理現(xiàn)代化，將行政行為責(zé)任依歸于國家治理的層面上。

其次，政府責(zé)任體系是與國家治理密不可分的多元?jiǎng)討B(tài)責(zé)任體系，它不僅滿足于政府在形式上向憲法和法律負(fù)責(zé)任，而且必須追求政府在實(shí)質(zhì)上向公共利益負(fù)責(zé)任。在治理現(xiàn)代化的語境中，政府責(zé)任的概念內(nèi)涵發(fā)生嬗變，展現(xiàn)出從“合法性”到“合法性與合理性相兼容”的趨勢(shì)。在這一變遷背景的影響下，行政憲制責(zé)任除了具有泛政治化的趨向，也展現(xiàn)出規(guī)范性的特征，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)本身的合法性；與此同時(shí)，行政行為責(zé)任雖具有純應(yīng)急性，但仍是對(duì)行政行為所作的合法性控制。隨著國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代發(fā)展，行政治理責(zé)任愈發(fā)凸顯，其作為連接行政憲制責(zé)任與行政行為責(zé)任的中間概念，也將合理性這一現(xiàn)代國家治理的精義注入行政憲制責(zé)任和行政行為責(zé)任，重構(gòu)了既往側(cè)重于合法性要素的政府責(zé)任。正是在行政治理責(zé)任嵌入政府責(zé)任結(jié)構(gòu)關(guān)系的基礎(chǔ)上，行政憲制責(zé)任因而更為強(qiáng)調(diào)政府的民主基礎(chǔ)、行政對(duì)公民需求的合理回應(yīng)，行政行為責(zé)任也從單純的合法性審查邁向合理性審查。政府責(zé)任的合法性與合理性要素相互兼容最終統(tǒng)一于行政法治，契合行政法治的規(guī)范性與回應(yīng)性之內(nèi)涵。

三、關(guān)系互動(dòng)：定位于“共建共治”的政府責(zé)任

（一）“共建共治”治理格局中的政府責(zé)任重構(gòu)

國家治理現(xiàn)代化過程中，國家治理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變。①姜明安：《國家治理現(xiàn)代化過程中國家治理要素的轉(zhuǎn)變》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。政府、市場(chǎng)、社會(huì)均納入“共建共治”的多元治理格局之中，由此“從側(cè)重塑造、鞏固國家政治結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行邏輯，轉(zhuǎn)向加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)和民主保障，要求在‘強(qiáng)國家’之下逐步激發(fā)社會(huì)活力，提升市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而優(yōu)化國家、社會(huì)和市場(chǎng)在治理中的功能關(guān)系”。②杜輝：《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，《法學(xué)研究》2019年第4期。質(zhì)言之，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方的治理責(zé)任存有層層遞進(jìn)的要求。首先要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任在治理格局中予以結(jié)構(gòu)化，三者各有分工而又相互關(guān)聯(lián)，其間政府擔(dān)負(fù)基本的公共責(zé)任，同時(shí)尊重市場(chǎng)和社會(huì)自治。其次，為解決市場(chǎng)失靈與社會(huì)失范的困境，政府還應(yīng)承擔(dān)對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制責(zé)任和對(duì)社會(huì)的給付責(zé)任，以及對(duì)“市場(chǎng)—社會(huì)”之關(guān)系的維護(hù)（如政府助推企業(yè)踐行社會(huì)責(zé)任等）責(zé)任。③陳冠南：《基于政府角色視角的我國政府推進(jìn)大型企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)研究》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。最后，共建共治的現(xiàn)代治理格局允許政府、市場(chǎng)與社會(huì)三元治理主體之間生成較大的互動(dòng)空間，公共責(zé)任可以在政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間轉(zhuǎn)移流動(dòng)。

傳統(tǒng)的政府責(zé)任體系以政府為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的唯一主體，但隨著政府職能的擴(kuò)大，政府廣泛介入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域，從而出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象。這本質(zhì)上是政府因人、物、財(cái)?shù)仍驘o法負(fù)荷過重的責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)失調(diào)、政治失序、文化混亂、社會(huì)失衡、生態(tài)惡化，由此越來越多的共識(shí)認(rèn)為，必須置于多元主體的治理格局之中重構(gòu)政府責(zé)任體系，作為原概念的“治理”因之興起。所以在國家治理的語境下，政府責(zé)任重構(gòu)的本質(zhì)是政府借助于市場(chǎng)和社會(huì)力量以有效實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任，其中又可界分為兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一，政府借助于市場(chǎng)和社會(huì)的力量，由市場(chǎng)主體和社會(huì)組織承擔(dān)一部分公共責(zé)任，建立公私合作的治理體制。在市場(chǎng)領(lǐng)域，通過發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用將市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交給市場(chǎng)；在社會(huì)領(lǐng)域，則通過法律規(guī)定賦予社會(huì)組織自治權(quán)，以便使其承擔(dān)共同體的自治和自我管理責(zé)任。其二，由于將一部分公共責(zé)任交由市場(chǎng)主體和社會(huì)組織承擔(dān)，政府就能從超負(fù)荷的責(zé)任負(fù)擔(dān)中解放出來，著重對(duì)社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，如安全領(lǐng)域、城市管理領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域等。

上述兩個(gè)方面的內(nèi)容也展示了政府的行政管理責(zé)任向行政治理責(zé)任轉(zhuǎn)變的漸進(jìn)過程。一方面，政府治理的基本原則在于，將政府可以不管或者可管可不管的公共事務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)，政府通過法律手段間接管理，而對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)管不了的公共事務(wù)，則要加強(qiáng)政府的治理責(zé)任。這種責(zé)任的轉(zhuǎn)變并不是要徹底拋棄官僚制行政體系，而是要以官僚制行政體系為基礎(chǔ)對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系做適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的某些調(diào)整。也就是說，行政治理并非對(duì)行政管理的顛覆和否定，而是對(duì)行政管理的完善和優(yōu)化。另一方面，在行政管理體系中，政府獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，政府責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)形式不能轉(zhuǎn)移給行政相對(duì)人和社會(huì)組織。但在行政治理體系中，政府責(zé)任既可以通過法律方式轉(zhuǎn)移給行政相對(duì)人和社會(huì)組織，也可以依法通過溝通方式轉(zhuǎn)移給行政相對(duì)人或社會(huì)組織，這是當(dāng)代行政法的重大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的本質(zhì)在于公私法之間的融合，主要體現(xiàn)為私法因素滲入公法體系之中，這種滲入必須通過機(jī)制化和制度化的處理才能得以實(shí)現(xiàn)，①張淑芳：《私法滲入公法的必然與邊界》，《中國法學(xué)》2019年第4期。而政府責(zé)任的法治重構(gòu)正是這種統(tǒng)一化處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能有效厘定私法滲入公法的可能與限度。

（二）政府責(zé)任重構(gòu)的法治風(fēng)險(xiǎn)及其化解

首先，政府與市場(chǎng)主體和社會(huì)組織之間的責(zé)任分配轉(zhuǎn)移，有可能改變法律對(duì)政府責(zé)任的初始分配，出現(xiàn)政府負(fù)責(zé)任性的克減。多元主體在發(fā)展了行政的同時(shí)，也帶來行政責(zé)任的空心化與模糊化的問題。②宋京霖：《反思政治/行政二分法的投射效應(yīng)——以公共行政的責(zé)任機(jī)制為視角》，《行政法論叢》2017年第1期。雖然政府通過公私合作治理的方式能使復(fù)雜的任務(wù)簡(jiǎn)化，提高完成任務(wù)的效率，但同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)政府責(zé)任的不同組合方式和實(shí)現(xiàn)方式，這種組合責(zé)任容易導(dǎo)致政府責(zé)任的模糊化或落空。于是，政府責(zé)任重構(gòu)的關(guān)鍵在于，政府在轉(zhuǎn)移責(zé)任的過程中不得降低負(fù)責(zé)任性，即政府將部分公共事務(wù)的責(zé)任交給市場(chǎng)和社會(huì)，其基本前提在于強(qiáng)調(diào)“有效率”、避免“放任”。第一，這種公共責(zé)任的轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)是有效率的，由市場(chǎng)或者社會(huì)來承擔(dān)公共責(zé)任能提升公共任務(wù)的完成效率，也能激活市場(chǎng)或者社會(huì)參與“共建共治”的積極性，同時(shí)能減輕政府冗余的負(fù)擔(dān)。如果責(zé)任的轉(zhuǎn)移缺乏效率，那么就并非必要，政府仍要承擔(dān)這部分公共責(zé)任，不得克減。也就是說，一方面要求政府建立科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估模式，提高行政效能，尤其是通過公共責(zé)任的合法轉(zhuǎn)移來優(yōu)化政府的運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面則需要加強(qiáng)政府的責(zé)任建設(shè)，避免因合作行政、緊急行政而出現(xiàn)政府責(zé)任逃逸。③朱新力、唐明良等：《行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜：“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開路徑》，北京：法律出版社，2013年，第39頁。第二，政府轉(zhuǎn)移其公共責(zé)任并不意味著放任不管，而是通過法律方式向市場(chǎng)主體和社會(huì)組織分配責(zé)任，或者通過溝通程序以及參與程序合意形成承擔(dān)公共責(zé)任的法律關(guān)系。這種基于法律關(guān)系而形成的責(zé)任轉(zhuǎn)移并不排除行政機(jī)關(guān)兩方面的公法責(zé)任：一是行政機(jī)關(guān)對(duì)私主體的公法責(zé)任，二是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的公法責(zé)任。前者的責(zé)任在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于公共利益要求變更或者改變合同時(shí)，以及當(dāng)政府作為購買服務(wù)合同的監(jiān)管者時(shí)，需要承擔(dān)一定的公法責(zé)任；后者的責(zé)任在于，服務(wù)購買商違約時(shí)，或者基于購買服務(wù)合同目的的公共性，行政機(jī)關(guān)也可能承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。④胡敏潔：《論政府購買公共服務(wù)合同中的公法責(zé)任》，《中國法學(xué)》2016年第4期。否則政府放權(quán)將淪為政府棄責(zé)，公法責(zé)任隱遁入私法之中，誘致公共責(zé)任的懈怠推諉甚至衍生尺蠖效應(yīng)，難以彰顯可問責(zé)性、正當(dāng)程序、平等、理性等現(xiàn)代公共價(jià)值。⑤李蕊：《公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)配置研究》，《中國法學(xué)》2019年第4期。如在公私合作過程中，政府作為代表公共利益的合作方，仍對(duì)確保居民能夠獲得充分的服務(wù)和私人機(jī)構(gòu)的契約履行負(fù)有責(zé)任。⑥陳婉玲：《公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。

其次，當(dāng)政府將公共責(zé)任轉(zhuǎn)移至市場(chǎng)與社會(huì)之后，在完成公共任務(wù)的過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由誰承擔(dān)責(zé)任？誠然，基于“責(zé)任自負(fù)”的一般理念，由市場(chǎng)或社會(huì)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)由非公主體承擔(dān)責(zé)任。但是，部分公共風(fēng)險(xiǎn)具有公害性、擴(kuò)散性、即時(shí)性等特點(diǎn)，不及時(shí)遏制將會(huì)帶來不可估量以及不可挽救的后果，而單純依靠市場(chǎng)與社會(huì)來響應(yīng)與防范則顯得捉襟見肘；與此同時(shí)，公共責(zé)任向私人主體的擴(kuò)展反而對(duì)政府能力提出更高的要求。即在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)之時(shí)，政府的權(quán)威、誠信、責(zé)任機(jī)制、保障措施愈加重要。只有政府充分落實(shí)保護(hù)的責(zé)任、監(jiān)督擔(dān)保的責(zé)任、救濟(jì)的責(zé)任，才有可能讓市場(chǎng)與社會(huì)充分承擔(dān)責(zé)任。①王瑞雪：《論行政法上的治理責(zé)任》，《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第4期。立基于此，政府的公共責(zé)任不能因其事先轉(zhuǎn)移而得以絕對(duì)地豁免?；谪?zé)任轉(zhuǎn)移的法律關(guān)系，可由政府或公共部門先行承擔(dān)公共責(zé)任、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，之后由市場(chǎng)主體與社會(huì)組織來最終承擔(dān)責(zé)任。這種折中的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)模式既呼應(yīng)了政府有限責(zé)任的觀念，也符合共建共治的理念。

最后，公共責(zé)任在政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的流動(dòng)轉(zhuǎn)移，有可能導(dǎo)致政府權(quán)力與市場(chǎng)資本或社會(huì)勢(shì)力的不法合謀。正如有學(xué)者所指出的，“由于缺乏透明、競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)話的秩序，公共參與或公私合作往往演變?yōu)闄?quán)力尋租的另一種形式，或者是少數(shù)人與政府進(jìn)行勾連，完成對(duì)公共利益的圍獵，‘合作’僅僅成為一種形式，或者在合作失敗后出現(xiàn)責(zé)任真空，政府與民間資本皆逃避責(zé)任”。②王旭：《公民參與行政的風(fēng)險(xiǎn)及法律規(guī)制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。因此，政府應(yīng)保證公私合作機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性與公開性。例如在PPP領(lǐng)域，政府應(yīng)承擔(dān)引入競(jìng)爭(zhēng)性談判與保持項(xiàng)目透明度的責(zé)任，有關(guān)項(xiàng)目的性質(zhì)、目的、范圍、條件等必須向所有的符合招標(biāo)條件的私人機(jī)構(gòu)公開，讓所有符合條件的私人機(jī)構(gòu)依據(jù)公開的程序參與項(xiàng)目，這一透明性原則不僅有助于降低基于復(fù)雜性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，也有助于形成公開、公平、有序、競(jìng)爭(zhēng)的格局。③陳婉玲：《公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。此外，為防止這種不法合謀，基于行政倫理與行政法治精神的政府自我規(guī)制責(zé)任④崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。也必不可少——龐大的行政體系在運(yùn)行過程中具有自身的運(yùn)行方式和辦事風(fēng)格，法律和外在監(jiān)督方式極為有限，也經(jīng)常出現(xiàn)無效的情形，這就要求行政體系進(jìn)行內(nèi)部規(guī)范化，形成了政府的自我規(guī)制。

四、路徑依歸：遵循于“責(zé)任法定”的政府責(zé)任

（一）法治政府、治理格局與政府責(zé)任法定

按照法治政府的要求，政府職權(quán)并非專斷無據(jù)，而是依法律的具體規(guī)定或者法律授權(quán)而獲得的，相應(yīng)地，政府責(zé)任也有兩種不同的配備方式。其一，秩序行政責(zé)任是與依法律獲得政府職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任形式。按照“權(quán)責(zé)匹配”的法治要求，依法律具體規(guī)定而獲得政府職權(quán)一般也匹配具體的政府責(zé)任。其歸責(zé)原則按照因果關(guān)系確定，擔(dān)責(zé)方式也非常具體，這就意味著法律對(duì)秩序行政的職能、權(quán)限、程序、責(zé)任都進(jìn)行了明確規(guī)定，政府應(yīng)按照法律規(guī)定承擔(dān)政治、行政、道德、法律責(zé)任。其二，保護(hù)行政責(zé)任和內(nèi)部規(guī)制責(zé)任是與依法律授權(quán)獲得政府職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任形式。依法律授權(quán)獲得政府職權(quán)之責(zé)任一般相對(duì)模糊，需要根據(jù)法治原理、法治原則乃至社會(huì)習(xí)慣個(gè)案化地確定歸責(zé)原則和擔(dān)責(zé)方式，所以無論是英美法系國家還是大陸法系國家，在確定保護(hù)行政責(zé)任和內(nèi)部規(guī)制責(zé)任的應(yīng)責(zé)性問題上，都以判例法的方式確立。但是，我國并沒有建立相應(yīng)的憲法法院和行政法院，因此在面對(duì)政府職權(quán)責(zé)任問題時(shí)，新行政訴訟法采取了“程序法優(yōu)先于實(shí)體法”的路徑，即一般通過授權(quán)方式對(duì)保護(hù)行政責(zé)任予以規(guī)定，而對(duì)內(nèi)部行為則提出原則性要求，并建立相應(yīng)的裁量權(quán)治理基準(zhǔn)和程序性規(guī)則。以這一原理來審視“共建共治”的治理結(jié)構(gòu)，政府將一部分公共責(zé)任分配給市場(chǎng)主體和社會(huì)組織承擔(dān)，可能會(huì)出現(xiàn)政府規(guī)避法定責(zé)任或者隨意向市場(chǎng)主體和社會(huì)組織分配應(yīng)有責(zé)任的現(xiàn)象。因此必須將法治政府的理念融入治理格局，通過法治化途徑確立政府主導(dǎo)分配公共責(zé)任的體制、機(jī)制和方法。同時(shí)，政府責(zé)任也構(gòu)成了政府治理和法治政府的保證機(jī)制和反思機(jī)制，責(zé)任的合理分配與可預(yù)期性不僅影響政府行為，也影響行政相對(duì)人、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的行為，通過法治化路徑能夠形成對(duì)多元主體的明確指引和穩(wěn)定預(yù)期，便于政府職能的履行和政府職權(quán)的行使。也就是說，只有運(yùn)用法治思維和法治方法才能夠公正有效地在多元主體間分配公共責(zé)任。

一方面，在簡(jiǎn)政放權(quán)的領(lǐng)域，法治政府要求以法律約束政府履行的法定職能，對(duì)于依照法律規(guī)定“不能放”的職能，政府必須切實(shí)履行。但其間的難點(diǎn)在于，倘若法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明，應(yīng)如何厘清各政府部門之間的責(zé)任分配與轉(zhuǎn)移關(guān)系？例如，針對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)公共職能，《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門的責(zé)任，而未規(guī)定政府其他職能部門的責(zé)任，但環(huán)境保護(hù)具有顯著的社會(huì)連帶特征，這種單一責(zé)任主體的規(guī)則體系因之間接地增加了環(huán)境監(jiān)管的難度——“一些項(xiàng)目從落地開始，土地、工商、供電、供水等部門全都大開綠燈，建成后再交給環(huán)保部門監(jiān)管，一旦出現(xiàn)環(huán)保問題責(zé)任就只能落在環(huán)保部門的頭上，而其他部門因?yàn)樨?zé)任不明確，缺乏主動(dòng)作為的工作積極性和責(zé)任性”。①婁樹旺：《環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素》，《中國行政管理》2016年第3期。

另一方面，在合作治理的領(lǐng)域，法律鼓勵(lì)政府將可由市場(chǎng)和社會(huì)調(diào)節(jié)的職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，政府在其中起引導(dǎo)與監(jiān)督作用。法治政府要求通過行政合同、行政協(xié)議、行政協(xié)商等方式分配給市場(chǎng)主體和社會(huì)組織承擔(dān)的部分公共責(zé)任，必須在法律許可或法律授權(quán)范圍進(jìn)行，否則便可能滑向政府責(zé)任克減或者公共責(zé)任落空。于此，必須引入“國家保留”與“國家擔(dān)?！钡母拍?，前者旨在確立公私合作的界限，凸顯政府自為行政任務(wù)實(shí)施的“履行責(zé)任”，以避免行政公共性的喪失；后者聚焦于規(guī)范公私合作的運(yùn)行，凸顯政府在合作治理中的“擔(dān)保責(zé)任”和“兜底責(zé)任”，防止政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和逃逸。②章志遠(yuǎn)：《邁向公私合作型行政法》，《法學(xué)研究》2019年第2期。

總之，無論政府采取簡(jiǎn)政放權(quán)方式還是合作治理方式，相應(yīng)的責(zé)任都不能任意克減，而是應(yīng)當(dāng)在法治的框架內(nèi)創(chuàng)新治理形式，這一要求不僅包括以法律規(guī)定、法律授權(quán)、權(quán)責(zé)清單等“法治工具”規(guī)范政府責(zé)任的履行與轉(zhuǎn)移，也強(qiáng)調(diào)“法治理念”在規(guī)則空白、規(guī)則競(jìng)合等不確定情境下的指引性功能。

（二）政府責(zé)任法定的多元路徑

以法治理論和國家治理理念為基礎(chǔ)，政府責(zé)任在最終的實(shí)現(xiàn)路徑方面，涵蓋了政府職能配置和政府職權(quán)行使的不同層次和不同方面。就內(nèi)容而論，這種多元化的政府責(zé)任法定路徑則包括政府職責(zé)法治化、政府決策法治化、政府執(zhí)法責(zé)任法治化、政府監(jiān)督制度法治化以及司法審查制度優(yōu)化。

第一，政府職責(zé)法治化。政府職責(zé)法治化要求政府職能法定化、政府責(zé)任法定化、歸責(zé)制度法定化。這要求必須處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。一方面，對(duì)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，可以交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府不再直接干預(yù)。但與此同時(shí)，政府還宜加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，市場(chǎng)不能調(diào)節(jié)而必須由政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，政府必須依法監(jiān)管?？偠灾?，要做到“放管服”結(jié)合，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用，切實(shí)履行政府職能。另一方面，對(duì)于政府與社會(huì)的關(guān)系，必須按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法治保障”的社會(huì)治理體制要求依法公平分擔(dān)責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，必須以政府責(zé)任法定化為原則，指引政府堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的原則，切實(shí)貫徹落實(shí)權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度、負(fù)面清單制度，③趙偉欣：《推進(jìn)負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系》，《現(xiàn)代管理科學(xué)》2016年第8期。禁止政府法外設(shè)定損害公民權(quán)利的權(quán)力，杜絕政府法外克減應(yīng)盡的責(zé)任。

第二，決策責(zé)任法治化。由于公共事務(wù)日益擴(kuò)大，法律規(guī)定難以具體細(xì)致，政府決策就構(gòu)成了政府履行職責(zé)的必要方式。但因?yàn)檎疀Q策影響的行政相對(duì)人眾多，對(duì)社會(huì)的影響也深遠(yuǎn)，故而必須突出其責(zé)任控制，亦即政府決策必須符合法律規(guī)定和法定程序。首先，必須建立科學(xué)決策的法律程序，藉此將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，推動(dòng)決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。其次，必須建立合法性審查程序，確保決策符合法律規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)確立了行政決策合法性審查制度，標(biāo)志著行政決策被納入行政法治的范疇。在缺乏統(tǒng)一的行政程序法的背景下，行政決策本身也區(qū)別于一般性的行政行為，對(duì)其審查也就難以適用《行政訴訟法》。其作為一種獨(dú)立的審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)定位于“確保行政決策與公共利益相契合，行政決策與法律原則相契合，行政決策與社會(huì)控制過程相契合的行政法制度能夠確保行政決策與公共利益相契合，行政決策與法律原則相契合，行政決策與社會(huì)控制過程相契合”，①張淑芳：《論行政決策合法性審查的制度構(gòu)建》，《政法論叢》2016年第1期。并在此基礎(chǔ)上找尋行政決策民主性與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的平衡點(diǎn)。再次，必須建立決策失誤追究制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

第三，執(zhí)法責(zé)任法治化。執(zhí)法是政府的基本活動(dòng)方式，是行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，但也是最容易出現(xiàn)濫用職權(quán)、不負(fù)責(zé)任的環(huán)節(jié)。為此，必須建立執(zhí)法責(zé)任體系，其中嚴(yán)格執(zhí)法程序、制定裁量權(quán)基準(zhǔn)、全面落實(shí)執(zhí)法主體責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任追究制度乃是執(zhí)法責(zé)任法治化的基本方式，具體可分為事前責(zé)任分配機(jī)制和事后責(zé)任落實(shí)機(jī)制。一方面，分配執(zhí)法責(zé)任致力于對(duì)作為和不作為的合法性審查，宜將執(zhí)法主體進(jìn)行類型化界分，繼而作為執(zhí)法責(zé)任分配的依據(jù)。與之相應(yīng)，在執(zhí)法實(shí)踐過程中愈發(fā)普遍的行政裁量基準(zhǔn)則是對(duì)執(zhí)法行為的細(xì)化，盡管學(xué)界多將其界定為“內(nèi)部行政行為”，但依舊構(gòu)成了責(zé)任分配的重要參照。另一方面，事后責(zé)任落實(shí)可著眼于實(shí)體和程序兩個(gè)層面，前者以既定的責(zé)任機(jī)制作為合法性判準(zhǔn)，后者則更為強(qiáng)調(diào)過程的正當(dāng)性。

第四，監(jiān)督審查制度法治化。監(jiān)督制度是保障政府負(fù)責(zé)的一種有效形式，加強(qiáng)監(jiān)督能夠提高政府的負(fù)責(zé)任性，落實(shí)政府責(zé)任。為此，必須以全面監(jiān)督、多元監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、專門監(jiān)督為原則，在內(nèi)容上建立黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度的立體化復(fù)合型多元監(jiān)督體系，并且將完善首長(zhǎng)責(zé)任制問責(zé)制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、倫理責(zé)任制度、政務(wù)公開制度等責(zé)任機(jī)制作為配套，以確保政府權(quán)力始終置于監(jiān)督之下。在這一過程中，各類監(jiān)督制度相互配合，應(yīng)當(dāng)以政府職能行為的法律性質(zhì)作為界分依據(jù)，并以監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力位階作為競(jìng)合處理準(zhǔn)則。

除此之外，若將視角從行政轉(zhuǎn)移到司法，完善司法審查制度對(duì)于政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也具有重要的保障意義。概言之，司法監(jiān)督既是保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的一種公正有效的制度，也是公民權(quán)利救濟(jì)的最終途徑。為此，必須不斷擴(kuò)大司法審查和訴權(quán)的范圍，完善行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴制度、健全判決執(zhí)行制度，并找尋政府責(zé)任納入《行政訴訟法》的切入點(diǎn)。

五、結(jié)論

國家治理體系現(xiàn)代化視域下的政府責(zé)任呈現(xiàn)出不同的概念層次，具體包括宏觀層次的行政憲制責(zé)任、中觀層次的行政治理責(zé)任、微觀層次的行政行為責(zé)任，三者基于國家治理內(nèi)在關(guān)聯(lián)起來：其一，政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)層級(jí)承啟自洽，行政治理責(zé)任介于行政憲制責(zé)任與行政行為責(zé)任的中間地帶；其二，政府責(zé)任的功能要素折合而中，一方面是泛政治化與純應(yīng)急性的折中，另一方面是合法性與合理性的兼容。這種結(jié)構(gòu)與功能上的關(guān)聯(lián)使政府責(zé)任的概念雖呈復(fù)合的面相卻統(tǒng)一于行政法治。而以三層次結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，國家治理體系現(xiàn)代化所倡導(dǎo)的“共建共治”要求政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元治理主體之間呈現(xiàn)互動(dòng)協(xié)同的關(guān)系。這要求政府責(zé)任體系必須置于治理格局之中予以重構(gòu)，責(zé)任重構(gòu)其面臨著諸多的法治風(fēng)險(xiǎn)，如政府責(zé)任克減、責(zé)任轉(zhuǎn)移后的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、政市社的不法合謀等，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)必須運(yùn)用法律方法與法律思維予以化解，將“共建共治”納入法治框架之中。更進(jìn)一步來看，治理格局與法治政府雙重語境下的政府責(zé)任，無論在簡(jiǎn)政放權(quán)領(lǐng)域還是在合作治理領(lǐng)域，都應(yīng)遵循“責(zé)任法定”的基本原則，通過政府職責(zé)法治化、決策責(zé)任法治化、執(zhí)法責(zé)任法治化、監(jiān)督審查制度法治化及完善司法審查制度等路徑，政府既能回應(yīng)蘊(yùn)含于國家治理現(xiàn)代化之中的責(zé)任嬗變，又不失蘊(yùn)含于依法治國方略之中的行政法治本色。