山西省一般公共預(yù)算支出績效評估

孫婭儒

（貴州財經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

0 引言

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求下，政府財政支出規(guī)模比以往更大。預(yù)算是財政活動的開端，各級政府需要制定合理的預(yù)算規(guī)模與預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，這樣才能保障各項事業(yè)和支出順利進(jìn)行。同時，《“十四五”規(guī)劃綱要》中也專門強(qiáng)調(diào)了政府預(yù)算績效評估與管理的重要性，而預(yù)算績效評估工作的有效實施離不開各個地方政府的共同努力。2018 年7 月，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，這是我國預(yù)算績效管理中里程碑式的文件。2018 年12月6 日，中共山西省委、山西省人民政府發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》。因此，研究山西省預(yù)算支出績效情況具有重要意義。

1 相關(guān)文獻(xiàn)

政府預(yù)算是政府部門履行職能、開展活動的基礎(chǔ)，科學(xué)地安排預(yù)算計劃將使政府活動發(fā)揮出更大的作用。因此，必須有效評價政府預(yù)算計劃，使政府活動順利高效進(jìn)行。評價體系的構(gòu)建是有效評估政府預(yù)算效率的重點。何文盛等學(xué)者基于公共項目邏輯模型和4E 準(zhǔn)則，建立了一套以投入、過程、產(chǎn)出和效益為一級指標(biāo)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金預(yù)算支出評價體系。梁星等學(xué)者從“投入—產(chǎn)出”角度出發(fā)，以民生財政支出為投入指標(biāo)，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障與就業(yè)為產(chǎn)出指標(biāo)，構(gòu)建江蘇省高等教育財政支出績效評價體系。文章基于已有學(xué)者的經(jīng)驗，以“投入與產(chǎn)出”為一級指標(biāo)，構(gòu)建評價體系。

由于非參數(shù)方法不需要利用具體的函數(shù)模型且數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）模型能夠簡約、可觀地測算政府預(yù)算績效，所以DEA 模型常被學(xué)者用于評估政府預(yù)算績效。比如，付志宇和嚴(yán)文宏運用DEA-Malmquist 指數(shù)模型測算評價了長江經(jīng)濟(jì)帶地方財政支出效率；王謙和董艷玲引用SE-USBM-DEA 模型，基于公共風(fēng)險視角，測算了2006—2016 年我國30 個省的政府支出效率。

目前，國內(nèi)關(guān)于預(yù)算績效評估的研究很少從靜態(tài)和動態(tài)角度對單個地方政府及下一級政府進(jìn)行分析研究，因此文章將從靜態(tài)和動態(tài)兩個方面進(jìn)行研究。

2 研究方法和數(shù)據(jù)

2.1 DEA 模型

2.1.1 DEA-BCC 模型

DEA 模型中最被人們熟知和常用的模型是CCR和BCC兩個模型，BCC 模型在CCR 模型基礎(chǔ)上充分考慮了規(guī)模報酬可變的情形，以規(guī)模效率和純技術(shù)效率值的乘積代表綜合技術(shù)效率值。文章考慮到山西省一般公共預(yù)算支出規(guī)?？勺兊那闆r，主要采用以投入為導(dǎo)向的BCC 模型。

2.1.2 DEA-Malmquist 模型

文章運用DEA-Malmquist 模型對山西省一般公共預(yù)算支出績效進(jìn)行動態(tài)評價。在Malmquist 指數(shù)模型中，將全要素生產(chǎn)率的變化進(jìn)一步分解為技術(shù)變動指數(shù)和效率變動指數(shù)的乘積，以此分析績效變化的內(nèi)因。技術(shù)效率指數(shù)可以進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率變化指數(shù)和規(guī)模效率變化指數(shù)。

2.2 指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)來源

2.2.1 指標(biāo)選取

關(guān)于投入指標(biāo)，陳詩一等學(xué)者將人均財政支出作為投入指標(biāo)。借鑒已有研究，文章把人均一般公共預(yù)算支出額作為投入指標(biāo)，將基礎(chǔ)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和生活質(zhì)量作為產(chǎn)出指標(biāo)的二級指標(biāo)。指標(biāo)構(gòu)建如表1 所示。

表1 山西省一般公共預(yù)算支出績效評估指標(biāo)體系

2.2.2 數(shù)據(jù)來源

本文對2015—2019 年山西省11 個地市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算支出績效的測算，數(shù)據(jù)來源主要有《山西省統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國財政統(tǒng)計年鑒》。個別數(shù)據(jù)有缺失的，以其余年份數(shù)據(jù)的平均值進(jìn)行填充。為消除各指標(biāo)單位的影響，本文借鑒陳詩一等學(xué)者的標(biāo)準(zhǔn)化處理方法，對相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

3 山西省一般公共預(yù)算支出績效評價

3.1 基于DEA-BCC 模型的靜態(tài)分析

2019 年山西省11 地市測算結(jié)果如表2 所示。從綜合技術(shù)效率來看，山西省只有大同市和朔州市數(shù)值為1，即DEA 有效，政府預(yù)算支出的投入與產(chǎn)出比較合理。其余地市未達(dá)到DEA 有效，可能是由于純技術(shù)效率較低，即投入指標(biāo)的資源配置結(jié)構(gòu)不合理；也有可能是由于規(guī)模效率偏低，一般公共預(yù)算支出沒能達(dá)到最優(yōu)規(guī)模；或者兩種情況同時存在。

表2 2019 年山西省11 個地市一般公共預(yù)算支出績效

從純技術(shù)效率來看，這11 個地市中有5 個市的純技術(shù)效率達(dá)到了1，說明在現(xiàn)有條件下，其一般公共預(yù)算支出實現(xiàn)了有效配置。其余地市純技術(shù)效率沒有達(dá)到1，說明其一般公共預(yù)算支出的配置結(jié)構(gòu)還不合理，有待加強(qiáng)。結(jié)合綜合技術(shù)效率來看，只有大同市和朔州市均達(dá)到了1，其他3 個地區(qū)由于規(guī)模效率沒有達(dá)到1，所以綜合技術(shù)效率也沒能達(dá)到1。

從規(guī)模效率來看，與綜合技術(shù)效率相對應(yīng)，除大同市和朔州市外，其余地市的規(guī)模效率數(shù)值均小于1，未達(dá)到DEA 有效。未達(dá)到DEA 有效的城市可以根據(jù)規(guī)模報酬的增減和自身情況確定支出規(guī)模的調(diào)整方向和數(shù)量，以實現(xiàn)規(guī)模有效。規(guī)模報酬遞增的4 個地市可以適當(dāng)增加一般公共預(yù)算支出總量。規(guī)模報酬遞減的5 個地市可以適當(dāng)減少總量，其中晉城、運城和呂梁市純技術(shù)效率為1，表明3 者預(yù)算支出得到有效配置，這3 個地區(qū)只要適當(dāng)減少一般公共預(yù)算支出規(guī)模，就可以實現(xiàn)規(guī)模有效。

3.2 基于DEA-Malmquist 模型的動態(tài)分析

從表3 中2015—2019 年山西省11 個地市一般公共預(yù)算支出績效測算結(jié)果可以看到，除晉中、忻州和呂梁市外，其余地區(qū)的全要素生產(chǎn)率指數(shù)均大于1，表明這8 個地市的全要素生產(chǎn)率水平得到了提升，政府一般公共預(yù)算支出效率變動呈增長趨勢。但是，晉中、忻州和呂梁市全要素生產(chǎn)率增長情況較差，表明盡管過去5 年地方政府不斷加大財力和人力投入，這3 個地區(qū)每年還是分別以1.7%、2%和1.8%的速度倒退，說明這3 個地區(qū)的政府預(yù)算效率還有待提高。

表3 2015—2019 年山西省11 個地市一般公共預(yù)算支出績效測算結(jié)果

基于表3 數(shù)據(jù)分析技術(shù)效率變動情況，大同、陽泉、晉城、朔州和運城市技術(shù)效率變動值在1 以上，而其余地區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)均小于1。同時，在全部技術(shù)進(jìn)步指數(shù)大于1 的前提下，晉中、忻州和呂梁市的全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)均小于1，未達(dá)到有效的原因是技術(shù)效率變化情況較差。在規(guī)模報酬可變的情況下，晉中和忻州市技術(shù)效率下降的主要原因是純技術(shù)效率下降，因此這兩個地區(qū)要注意一般公共預(yù)算支出的合理配置；呂梁市在純技術(shù)效率有效的條件下，規(guī)模效率下降導(dǎo)致其技術(shù)效率變化下降，因此呂梁市政府需要注意一般公共預(yù)算支出規(guī)模的大小。而對于全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)大于1，但技術(shù)效率變化指數(shù)小于1的其他3 個地區(qū)——太原、長治和臨汾來說，長治市技術(shù)效率變化指數(shù)下降的主要原因是規(guī)模效率下降，因此長治市要注意一般公共預(yù)算支出的規(guī)模大??；太原和臨汾市技術(shù)效率下降是純技術(shù)效率變化下降和規(guī)模效率下降二者共同作用的結(jié)果。

4 結(jié)論及相關(guān)建議

4.1 結(jié)論

根據(jù)2019 年靜態(tài)分析結(jié)果，除大同市和朔州市外，其余各市均未達(dá)到DEA 有效，而純技術(shù)效率有效的地區(qū)為大同、晉城、朔州、運城和呂梁市。因此，結(jié)合綜合技術(shù)效率，晉城、運城和呂梁市DEA 未達(dá)到有效是規(guī)模效率無效引起的。除這3 個地區(qū)外，其他地區(qū)DEA 未達(dá)到有效是純技術(shù)效率無效和規(guī)模效率無效同時作用所引起的。

根據(jù)動態(tài)分析結(jié)果，2015 年至2019 年，除晉中、忻州和呂梁市外，其余市全要素生產(chǎn)率指數(shù)均大于1，一般公共預(yù)算支出效率不斷得到提高。進(jìn)一步進(jìn)行指數(shù)分解后可知，山西省11 個地市技術(shù)進(jìn)步變化指數(shù)均有效，技術(shù)效率變化有效地區(qū)為大同、陽泉、晉城、朔州和運城市。長治市技術(shù)效率變化指數(shù)下降的原因是規(guī)模效率未達(dá)到有效，太原和臨汾市是純技術(shù)效率變化和規(guī)模效率下降共同作用導(dǎo)致其技術(shù)效率變化指數(shù)降低，晉中和忻州市技術(shù)效率下降主要是因為純技術(shù)效率未達(dá)到有效，而呂梁市的規(guī)模效率下降是其技術(shù)效率變化下降的主要因素。

4.2 相關(guān)政策建議

4.2.1 合理調(diào)整地方政府預(yù)算支出規(guī)模

根據(jù)靜態(tài)分析結(jié)果，山西省各11 地市均存在規(guī)模報酬遞減和遞增階段，需根據(jù)地區(qū)情況進(jìn)行合理的規(guī)?？刂?，以提高一般公共預(yù)算支出績效。規(guī)模報酬遞減的地區(qū)繼續(xù)增加一般公共預(yù)算支出規(guī)模的投入并不能改善預(yù)算支出績效，說明其預(yù)算投入規(guī)模水平已經(jīng)超過最優(yōu)水平；而規(guī)模報酬遞增的地區(qū)要擴(kuò)大一般公共預(yù)算投入規(guī)模，以提升績效水平。

4.2.2 優(yōu)化地方政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)

根據(jù)動態(tài)分析結(jié)果，純技術(shù)效率變化指數(shù)降低是山西省11 個地市中績效水平未達(dá)到1 的地區(qū)技術(shù)效率變化下降的主要原因，即預(yù)算支出資源配置不合理。合理調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是優(yōu)化財政資源配置結(jié)構(gòu)的一個重要手段。結(jié)合2019 年靜態(tài)分析結(jié)果，地方政府可根據(jù)各項指標(biāo)的投入冗余值和產(chǎn)出不足值進(jìn)行下一年度預(yù)算支出的合理配置，從而優(yōu)化財政資源配置結(jié)構(gòu)。

4.2.3 注重利用現(xiàn)代化手段提升預(yù)算績效

山西省需加快引進(jìn)預(yù)算支出方面需要用到的先進(jìn)技術(shù)，以提高一般公共預(yù)算執(zhí)行的效率。根據(jù)動態(tài)分析結(jié)果，有的地區(qū)在技術(shù)效率變化指數(shù)小于1 的情況下，全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)也會達(dá)到有效，這充分說明技術(shù)進(jìn)步在影響全要素生產(chǎn)率變化方面發(fā)揮著重要的作用，因此要積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，充分利用現(xiàn)代化手段，提升山西省一般公共預(yù)算支出執(zhí)行效率。