德國(guó)鼓勵(lì)生育的家庭政策措施

鄭春榮

數(shù)十年來(lái)，德國(guó)生育率始終停留在低水平上，國(guó)際比較看也處在相當(dāng)靠后位置，這不僅導(dǎo)致總?cè)丝跀?shù)總體上呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，而且人口結(jié)構(gòu)也日益老齡化、高齡化，繼而導(dǎo)致社會(huì)保障體制的可負(fù)擔(dān)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，德國(guó)政府不得不考慮通過(guò)制定有針對(duì)性的政策措施，來(lái)提高年輕人生育孩子的意愿。近年來(lái)，德國(guó)生育率有了比較顯著的提升：根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年德國(guó)總和生育率為1.59，與1997年的1.37相比有比較明顯的上升。最近一次只有1972年的數(shù)據(jù)比這個(gè)數(shù)值高。那么，德國(guó)是如何實(shí)現(xiàn)生育率回升的？研究表明，德國(guó)所實(shí)施的有針對(duì)性的鼓勵(lì)生育的家庭政策措施，以及覆蓋各個(gè)政策領(lǐng)域的家庭友好型政策措施，是德國(guó)在一定程度上實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的原因所在?？疾斓聡?guó)有利于提高生育率的配套支持措施及其成效，可以為我國(guó)當(dāng)前在人口老齡化加深背景下進(jìn)一步優(yōu)化生育政策提供域外經(jīng)驗(yàn)啟示。

德國(guó)鼓勵(lì)生育的家庭政策措施

德國(guó)近年來(lái)女性生育率有所提高，這有著多方面的原因：一是生育年齡段女性人數(shù)增加，這主要得益于戰(zhàn)后嬰兒潮一代人的子女或?qū)O輩陸續(xù)到了生育孩子的年齡；二是外來(lái)年輕移民增加的結(jié)果；三是女性受婦女解放思想等的影響而推遲生育所帶來(lái)的“補(bǔ)生效應(yīng)”。但是，不可否認(rèn)的是，德國(guó)政府尤其是2003年以來(lái)所推行的大量家庭政策措施，對(duì)提升德國(guó)女性生育率，或至少在避免德國(guó)女性生育率繼續(xù)下降方面起到了不可忽視的作用。

2003年，時(shí)任德國(guó)家庭部長(zhǎng)蕾娜特·施密特（社民黨）將人口結(jié)構(gòu)目標(biāo)和勞動(dòng)力市場(chǎng)目標(biāo)明確地列入家庭政策議程，這也促成了自21世紀(jì)初以來(lái)德國(guó)家庭政策的變革。如今，德國(guó)的家庭政策目標(biāo)包括：家庭的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和社會(huì)參與，家庭生活和職業(yè)生活的良好協(xié)調(diào)，子女的幸福與發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)想要孩子的愿望。由此可見(jiàn)，調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的目標(biāo)也明確列入了其中。目前，在德國(guó)有150多項(xiàng)與婚姻和家庭相關(guān)的配套支持措施，這些政策措施主要是在資金、時(shí)間和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)維度上為女性生育孩子提供或改善基本條件。這些措施中，特別值得一提的有以下內(nèi)容：

一是子女津貼和子女免稅額。兩者二選一，由德國(guó)財(cái)政局根據(jù)“對(duì)納稅人有利”的原則審核確定。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦子女津貼法的規(guī)定，一孩、二孩的每月津貼為219歐元，三孩為225歐元，從第四個(gè)孩子開(kāi)始為每孩250歐元。領(lǐng)取子女津貼的請(qǐng)求權(quán)可至18周歲，對(duì)于接受職業(yè)培訓(xùn)和大學(xué)學(xué)業(yè)的孩子則最長(zhǎng)可領(lǐng)取至25周歲，沒(méi)有工作的孩子可領(lǐng)取最高年齡是21周歲。除了子女津貼，對(duì)于低收入家庭，還可申領(lǐng)子女補(bǔ)助金，數(shù)額為每孩每月最多209歐元，這類(lèi)人群還可申請(qǐng)教育與社會(huì)參與給付（教育救助包），以及申請(qǐng)免除入托費(fèi)。子女免稅額是父母繳納所得稅時(shí)的扣除額，每孩的免除額目前為：基本免除額2730歐元，以及子女照管、撫育和培訓(xùn)需求免除額1464歐元。如果父母雙方共同估算稅額，則免除額翻倍，共計(jì)8388歐元。

二是父母津貼。父母津貼分為三種，分別為父母基礎(chǔ)津貼、“父母津貼+”以及伴侶特別津貼。父母如果在孩子出生后自己照管和撫育孩子，可領(lǐng)取父母基礎(chǔ)津貼，前提是其未從事全職工作（最多每周30小時(shí)）。父母基礎(chǔ)津貼按生育孩子前的工作凈收入的65%給付，實(shí)際上取決于生育前后的收入損失（每月至少300歐元，最多1800歐元）。原則上父母每一方可領(lǐng)取至少兩個(gè)月、最長(zhǎng)12個(gè)月的父母基礎(chǔ)津貼，但是累計(jì)最長(zhǎng)領(lǐng)取期限為14個(gè)月。父母基礎(chǔ)津貼只能在孩子出生后的最初14個(gè)月領(lǐng)取。為了鼓勵(lì)父母生育孩子后，從事部分時(shí)間制工作，對(duì)于2015年7月1日以后出生的孩子，可領(lǐng)取“父母津貼+”?！案改附蛸N+”的領(lǐng)取期限是父母基礎(chǔ)津貼的兩倍，如果生育孩子后不工作，“父母津貼+”的數(shù)額只是父母基礎(chǔ)津貼的一半，但是，如果從事部分時(shí)間制工作，則與領(lǐng)取父母基礎(chǔ)津貼且同時(shí)從事部分時(shí)間制工作的給付情形相同。除此之外，“父母津貼+”還規(guī)定了一種伴侶獎(jiǎng)勵(lì)的選項(xiàng)：如果父母雙方分?jǐn)傋优恼展埽腋髯悦恐苤辽購(gòu)氖?5至30小時(shí)的部分時(shí)間制工作，他們各自可額外獲得4個(gè)月的“父母津貼+”。值得一提的是，有幼兒的多子女家庭還可獲得“兄弟姐妹特殊津貼”，數(shù)額為所享有的父母津貼的10%，對(duì)于父母基礎(chǔ)津貼而言，這筆特殊津貼至少為每月75歐元，對(duì)于“父母津貼+”而言，則至少為每月37.5歐元。

三是父母假期。每個(gè)父母有權(quán)在孩子滿(mǎn)三周歲前，享有最長(zhǎng)三年的父母假期，以便照管和撫育孩子。父母假期是雇員對(duì)應(yīng)于雇主的一項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)。在父母假期期間，享有解約保護(hù)，勞動(dòng)關(guān)系續(xù)存，只是勞動(dòng)關(guān)系中的主要義務(wù)暫停，在父母假期結(jié)束后雇員有權(quán)回歸以前的工作崗位。而且，在父母假期期間，可從事每周30小時(shí)以下的部分時(shí)間制工作；如果父母雙方同時(shí)休假，則他們一共可從事每周60小時(shí)以?xún)?nèi)的部分時(shí)間制工作。根據(jù)過(guò)渡期部分時(shí)間制工作的規(guī)定，父母可以在1至5年內(nèi)從事部分時(shí)間制工作，此后還可回歸到以前的全職工作時(shí)間。此外，父母還可以將最多24個(gè)月的假期推遲到在孩子滿(mǎn)3周歲后但滿(mǎn)8周歲之前的時(shí)段去休。為增加父母假期的靈活性，每位父母都可以將其總的假期分成三個(gè)時(shí)間段去休假。

四是改善子女照管條件。德國(guó)近年來(lái)一直在擴(kuò)建照管位置，尤其是針對(duì)3歲以下的幼兒。從2013年8月1日起，滿(mǎn)一周歲的孩子均有權(quán)獲取托兒所或兒童日間護(hù)理的資助。德國(guó)政府還曾引入“托兒所+”資助計(jì)劃，支持托兒所更加靈活地設(shè)置開(kāi)放時(shí)間，以便支持家庭能更好地協(xié)調(diào)家庭生活與職業(yè)生活。此外，德國(guó)還計(jì)劃到2025年引入小學(xué)生全日制照管的請(qǐng)求權(quán)。與此同時(shí)，德國(guó)各級(jí)政府也在通過(guò)各類(lèi)資助項(xiàng)目加大對(duì)孩子照管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的招聘和培訓(xùn)。

德國(guó)聯(lián)邦家庭部委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)做的德國(guó)家庭政策措施對(duì)生育率影響的評(píng)估報(bào)告表明，這些措施是有效的，但是對(duì)女性生育子女的決定只是起到有限的以及間接的影響。首先，這份評(píng)估報(bào)告得出的宏觀層面的結(jié)論是：生育率的大多數(shù)影響因素與父母?jìng)€(gè)人的生活背景（比如，合適的伴侶、有保障的工作、自己的家庭體驗(yàn)、受教育程度等）有關(guān)，家庭政策對(duì)此至多起間接影響。其次，家庭政策措施與社會(huì)上對(duì)家庭的看法相互影響，前者可以促進(jìn)社會(huì)上對(duì)家庭的態(tài)度朝積極方向轉(zhuǎn)變并促進(jìn)女性做出生育孩子的決定，而后者也會(huì)影響到家庭政策措施的出臺(tái)與設(shè)置。再次，家庭政策措施對(duì)生育決定要想發(fā)揮積極影響，必須是其他相關(guān)政策（包括住房、社會(huì)福利、勞動(dòng)力市場(chǎng)、教育和衛(wèi)生政策等）一起發(fā)揮合力。最后，女性的生育決定還受到社會(huì)規(guī)范和政治法律因素的影響，例如，包括政策所確立的框架條件的可靠性，以及男性和女性同等參與職業(yè)生活與家庭生活的可能性。

從前述家庭政策措施的微觀影響來(lái)看，評(píng)估報(bào)告認(rèn)為，與家庭相關(guān)的時(shí)間、金錢(qián)與基礎(chǔ)設(shè)施方面的配套支持措施通過(guò)降低子女的直接成本以及女性生育的機(jī)會(huì)成本，可以影響女性的生育決定。具體到單項(xiàng)措施，評(píng)估報(bào)告指出，在短期影響方面，父母津貼以及子女津貼或子女免稅額可以對(duì)女性生育決定起到顯著影響，但是，大多數(shù)家庭政策措施的短期影響是中性的。不過(guò)，從長(zhǎng)期視角看，對(duì)于子女照管給予補(bǔ)貼，這對(duì)于提高生育率的效果最大，它可以提高家庭生活與職業(yè)生活之間的協(xié)調(diào)程度，而女性就業(yè)所帶來(lái)的家庭收入的增加又會(huì)刺激家庭生育更多孩子。此外，子女津貼和子女免稅額從跨生命周期的角度看積極影響也很大，甚至超過(guò)了父母津貼的效果。但是，從政府承擔(dān)成本的角度看，父母津貼相對(duì)于子女津貼和子女免稅額而言更有效率，這是指測(cè)算下來(lái)，所投入的每一歐元對(duì)生育率的拉動(dòng)作用更大。

另外，評(píng)估報(bào)告還指出，與德國(guó)一直到2006年以前支付的、領(lǐng)取期限更長(zhǎng)的子女撫育津貼相比，父母津貼支持女性更快地回歸職場(chǎng)，這對(duì)于女性的中長(zhǎng)期職業(yè)前景規(guī)劃將帶來(lái)積極影響。國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，更長(zhǎng)的父母撫育假期會(huì)強(qiáng)化性別之間的傳統(tǒng)勞動(dòng)分工，給女性的（再）就業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響，而女性選擇長(zhǎng)期在家不工作，反而不能提高生育率。

德國(guó)覆蓋各領(lǐng)域的家庭友好型政策措施

德國(guó)的家庭政策是社會(huì)政策的重要組成部分，如上所述，家庭政策措施也已經(jīng)滲透到了其他政策領(lǐng)域。不僅如此，德國(guó)在各個(gè)政策領(lǐng)域都實(shí)施了家庭友好型政策措施，它們?yōu)榈聡?guó)生育率的提升打下了一個(gè)全面的基礎(chǔ)。

例如，在稅法方面，德國(guó)實(shí)行夫妻繳稅優(yōu)惠制度，它使得夫妻雙方可以共同繳稅，這一措施特別對(duì)于夫妻雙方收入差異大的情形會(huì)帶來(lái)少繳稅的優(yōu)惠。因此，這項(xiàng)制度有利于夫妻中有一方（往往是妻子）不工作或只是從事零工，以便能更好地照管、撫育孩子。但是，這項(xiàng)政策也存在一些爭(zhēng)議，因?yàn)樗膭?lì)夫妻一方擁有高收入，而另一方幾乎不工作。

在住房領(lǐng)域，德國(guó)人主要是選擇租房，而不是擁有自有住房。一份全球消費(fèi)者調(diào)查顯示，德國(guó)的租房率目前達(dá)到了64%，這意味著德國(guó)租房居住的比例達(dá)到了近三分之二。德國(guó)強(qiáng)有力的租戶(hù)保護(hù)規(guī)定以及相對(duì)穩(wěn)定的租金水平，也有利于降低平均收入相對(duì)較低的家庭的生活成本。此外，多子女家庭由于家庭平均收入低，因此，也更容易獲得租賃社會(huì)保障房所需申領(lǐng)的“居住資格證”。但是，德國(guó)近年來(lái)也在鼓勵(lì)年輕家庭購(gòu)買(mǎi)或建造首套自有住房，為此，例如，在2018年1月1日至2021年3月31日期間，德國(guó)引入了子女建房津貼，據(jù)此，每個(gè)家庭或單獨(dú)撫育者可以獲得每個(gè)孩子12000歐元的建房或購(gòu)房補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼分10年支付，每年1200歐元。子女建房津貼受到了中等收入年輕家庭的歡迎，新建房屋的增加也緩和了租房市場(chǎng)，抑制了大城市的租金漲幅，但是，也有批評(píng)聲音認(rèn)為，由于建房或購(gòu)房成本很高，政府發(fā)放的補(bǔ)貼只是杯水車(chē)薪，拉動(dòng)效應(yīng)有限。

在社會(huì)保障領(lǐng)域，考慮了有子女家庭的特別負(fù)擔(dān)。例如，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，有一個(gè)或多個(gè)孩子的失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金為其上一年凈工資的67%，無(wú)孩者只有60%。又例如，在法定醫(yī)療保險(xiǎn)中實(shí)行家庭聯(lián)保制度，家庭中無(wú)收入或每月收入低于470歐元的家庭成員（配偶或子女）可以享有家庭聯(lián)保，而無(wú)需繳納保險(xiǎn)費(fèi)。在護(hù)理保險(xiǎn)中，目前的保險(xiǎn)費(fèi)率為總收入的3.05%，23歲以上沒(méi)有孩子的投保人需支付0.25%的無(wú)子女附加保險(xiǎn)費(fèi)。

在教育領(lǐng)域，德國(guó)在一些聯(lián)邦州也有多子女優(yōu)惠政策。例如，德國(guó)曾經(jīng)在一些聯(lián)邦州征收過(guò)大學(xué)學(xué)費(fèi)，當(dāng)時(shí)在巴登-符騰堡州規(guī)定，如果家庭里有多個(gè)子女就讀大學(xué)，那么從第二個(gè)孩子起就可免除學(xué)費(fèi)。不過(guò)，德國(guó)此后在所有聯(lián)邦州都廢除了大學(xué)學(xué)費(fèi)。在交通領(lǐng)域，許多交通運(yùn)營(yíng)商有給予帶子女家庭的優(yōu)惠票價(jià)或“家庭票”。

由于在德國(guó)各個(gè)政策領(lǐng)域均包含有家庭友好型政策措施，這些措施改善了德國(guó)生育子女的文化，提升了社會(huì)各界的家庭意識(shí)，無(wú)疑為德國(guó)生育率的提升提供了一個(gè)良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

德國(guó)鼓勵(lì)生育的措施對(duì)我國(guó)提高生育率的啟示

為改善我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、積極落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略、保持我國(guó)人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)，2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議指出，進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。雖然德國(guó)生育率一直處于低水平，從歐洲比較看，德國(guó)的生育率也低于法國(guó)、英國(guó)、瑞典等國(guó)，但是，德國(guó)尤其是近年來(lái)出臺(tái)了一系列旨在提高生育率的家庭政策措施，并就各項(xiàng)措施對(duì)于女性生育決定的影響做了深入而又系統(tǒng)的跟蹤研究，而且德國(guó)在各政策領(lǐng)域?qū)嵤┝似毡榈募彝ビ押眯驼叽胧?，因此，德?guó)在提升生育率方面的政策措施的得失可給我們提供一些有益啟示。

總體上，我們要對(duì)生育配套支持措施發(fā)生作用的條件和范圍有清醒而又積極的認(rèn)識(shí)。德國(guó)聯(lián)邦人口研究所研究主任馬丁·布亞德博士匯總了有關(guān)家庭政策措施，需要重申的是，這里所指的家庭政策措施已經(jīng)延展到了其他政策領(lǐng)域。馬丁·布亞德博士在德國(guó)國(guó)別研究報(bào)告（微觀研究）和跨國(guó)比較研究報(bào)告（宏觀研究）的綜合報(bào)告中，提出了有關(guān)七個(gè)家庭政策措施效果的論點(diǎn)，分別如下：

一是家庭政策措施對(duì)于家庭是否生孩子是有影響的，但是，生育率無(wú)法直接通過(guò)家庭政策調(diào)控。二是一些家庭政策的基礎(chǔ)條件，例如，優(yōu)質(zhì)照管可能性的提供或高的貨幣給付，可以幫助年輕人做出要孩子的決定。三是家庭政策措施對(duì)不同的年齡、教育和收入群體的作用各不相同，效果對(duì)于組建家庭還是生育二孩或三孩也是不同的，對(duì)于組建家庭與否，父母更關(guān)心職業(yè)生活與家庭生活的協(xié)調(diào)問(wèn)題；對(duì)于生育二孩或三孩，則更關(guān)切轉(zhuǎn)移支付和住房。四是家庭政策措施的作用因各國(guó)國(guó)情不同而各異。生育孩子后的女性回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)既可以像北歐國(guó)家那樣通過(guò)提高公共就業(yè)率和勞動(dòng)力市場(chǎng)保障，也可以像美國(guó)這樣的高度靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。五是與家庭相關(guān)的措施并非各自起作用，而是互為條件的，對(duì)此需要稅收、勞動(dòng)力市場(chǎng)、教育和地方政策措施的協(xié)同配合。例如，全面的全日制幼兒照管必須與中小學(xué)的全日制照管相配合。因此，各國(guó)政府都需要推行跨部委的、整體性的家庭政策戰(zhàn)略。六是家庭政策措施的作用經(jīng)常有顯著的時(shí)間延遲，這意味著家庭政策戰(zhàn)略必須作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略設(shè)置，而不能期望立竿見(jiàn)影，例如，致力于家庭生活與職業(yè)生活協(xié)調(diào)的措施僅有宣傳是不夠的，而且還需要雇主和地方基礎(chǔ)設(shè)施方面的調(diào)整，以及周?chē)说恼J(rèn)可。七是家庭政策措施的制定不應(yīng)僅僅以人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整為政策目標(biāo)，這是因?yàn)榧彝フ叽胧┧非蟮钠渌繕?biāo)，比如，子女與家庭的幸福也經(jīng)常是與人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)相促進(jìn)。

就具體借鑒德國(guó)家庭政策措施的建議而言，我們必須看到，以調(diào)整人口結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的家庭政策措施的著力目標(biāo)，應(yīng)在于為家庭提供物質(zhì)保障、改善家庭生活與職業(yè)生活之間的協(xié)調(diào)以及提供實(shí)現(xiàn)要孩子愿望的可能性，這些目標(biāo)需要通過(guò)時(shí)間、金錢(qián)和基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)方面的政策措施來(lái)落實(shí)。尤其是以下家庭政策措施對(duì)于調(diào)整人口結(jié)構(gòu)是重要的：提供部分時(shí)間制工作的可能性，改善學(xué)校和學(xué)前照管，給予子女津貼和子女免稅額、父母津貼以及給予多子女家庭特別轉(zhuǎn)移支付。

但無(wú)論如何，時(shí)間、金錢(qián)和基礎(chǔ)設(shè)施這三個(gè)維度的政策措施必須在效果上相互補(bǔ)充，并非某一個(gè)單項(xiàng)措施就能在短期內(nèi)起作用，而且，家庭政策領(lǐng)域的措施需要其他政策領(lǐng)域也制定家庭友好型政策措施加以配合，例如，稅收政策、住房政策、社會(huì)保障政策、教育政策以及交通政策等。只有多領(lǐng)域措施發(fā)揮合力，才能在長(zhǎng)期內(nèi)帶來(lái)提高生育率的效果。

在我國(guó)放開(kāi)“三孩”生育的背景下，對(duì)多子女家庭的促進(jìn)更應(yīng)該成為配套支持措施的中心目標(biāo)，資金上的扶持固然重要，但是多子女家庭文化的營(yíng)造以及基礎(chǔ)設(shè)施的相應(yīng)改善則更為重要。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于年輕女性，尤其是受過(guò)良好教育的女性而言，職業(yè)參與機(jī)會(huì)的提供具有重要意義。要想辦法結(jié)合多子女父母的時(shí)間需求，提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)職業(yè)生活與家庭生活的可能性，此外，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施也要跟上，這包括多子女的入托和上學(xué)問(wèn)題，以及針對(duì)多子女家庭的居住空間的提供，包括在社會(huì)保障房租賃上的優(yōu)先權(quán)和購(gòu)房上的補(bǔ)貼?？傊?，生育政策的優(yōu)化，需要各個(gè)相關(guān)部門(mén)共同施策，各個(gè)社會(huì)行為體發(fā)揮合力。