中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

趙 宇 姚 曦

制度是中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素。嵌入時(shí)間中的制度具有延展性，廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷貫穿中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終，不斷引導(dǎo)、調(diào)節(jié)廣告組織實(shí)踐，形塑廣告產(chǎn)業(yè)演進(jìn)邏輯。理解廣告產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)邏輯需要厘清廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷歷程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，審視廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷在供給主導(dǎo)下的不足，進(jìn)而探析制度創(chuàng)新的優(yōu)化進(jìn)路，也是擘畫(huà)廣告產(chǎn)業(yè)躍升發(fā)展的重要課題。

制度變遷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的概念內(nèi)涵

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史制度主義的重要概念，指的是在時(shí)間進(jìn)程中，由于宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度變革提供結(jié)構(gòu)性約束相對(duì)弱化的歷史情境，行動(dòng)者在短期內(nèi)展現(xiàn)更多能動(dòng)性以實(shí)施戰(zhàn)略行動(dòng)，從而導(dǎo)致某一中觀層次制度體系發(fā)生重大、激進(jìn)式變革，并構(gòu)成其制度變遷路徑的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

對(duì)制度變遷關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)概念內(nèi)涵的把握應(yīng)注重以下三個(gè)維度：首先是時(shí)間維度。相較于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的制度變革結(jié)果在隨后的延續(xù)時(shí)長(zhǎng)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)本身的持續(xù)時(shí)間相對(duì)較短，但也并非稍縱即逝，可能持續(xù)數(shù)年。其次是事件維度。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是歷史重大轉(zhuǎn)型事件的集合時(shí)期，包括宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度變革的事件以及中觀層次制度本身變革的事件。最后是意義維度。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)不僅在制度變遷模式上表現(xiàn)出重大、激進(jìn)式的變革特征；更重要的是，其將一套中觀層次制度體系置于不同以往的發(fā)展軌道上，塑造制度變遷的初始路徑，并釋放路徑依賴的信號(hào)，使得制度傾向沿著關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的選擇方向進(jìn)一步運(yùn)動(dòng)，而不會(huì)出現(xiàn)根本性或大規(guī)模的逆轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為探析廣告產(chǎn)業(yè)制度變革提供理論基礎(chǔ)。為避免將制度變遷路徑化約為寬泛的時(shí)間軌跡，有必要引入制度邏輯概念，即“為組織成員提供實(shí)踐指南的規(guī)則期望”。任何時(shí)期的制度體系都是按照行動(dòng)者所期望的特定路線構(gòu)建的，本質(zhì)上是邏輯選擇的結(jié)果，其定義規(guī)則制定者對(duì)規(guī)則接受者的指導(dǎo)框架，包括特殊的行為機(jī)會(huì)、激勵(lì)、約束結(jié)構(gòu)，從而確立相應(yīng)的制度安排和行動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)組織發(fā)展朝某一方向持續(xù)運(yùn)動(dòng)。盡管在特定歷史進(jìn)程中，廣告產(chǎn)業(yè)制度邏輯可能是多重的，但存在相對(duì)連貫、可識(shí)別的中心制度邏輯，其將組織注意力集中于有限的焦點(diǎn)議程上，進(jìn)而從根本上形塑廣告產(chǎn)業(yè)演進(jìn)邏輯。廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就是中心制度邏輯創(chuàng)建或轉(zhuǎn)變的短暫時(shí)期。

中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷的三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：合法邏輯與廣告市場(chǎng)逐步復(fù)興期（1978年—1983年）。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，作出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和實(shí)行改革開(kāi)放的重大決策。意識(shí)形態(tài)對(duì)廣告業(yè)的思想束縛被弱化；市場(chǎng)化改革進(jìn)程的開(kāi)啟拉開(kāi)了廣告產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)的序幕?！靶轮贫鹊漠a(chǎn)生嵌入制度背景中并由其特征所支撐”，我國(guó)宏觀體制改革為廣告產(chǎn)業(yè)制度的構(gòu)建提供了有力支撐。一方面，經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，從而為依附商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣告業(yè)提供制度實(shí)踐土壤；另一方面，打破權(quán)力過(guò)分集中的行政體制，為傳媒體制改革營(yíng)造了寬松的政治環(huán)境。

這一時(shí)期，廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷路徑遵循合法邏輯，即制度化廣告組織行為，賦予其意義、價(jià)值和在社會(huì)行為規(guī)范體系中的合理性，廣告的合法“身份危機(jī)”得以破除，廣告市場(chǎng)逐步復(fù)興。從供給方來(lái)看，媒體廣告和廣告公司先后得到恢復(fù)。1979年11月《關(guān)于報(bào)刊、廣播、電視臺(tái)刊播外國(guó)商品廣告的通知》明確支持媒體刊播國(guó)內(nèi)外商品廣告業(yè)務(wù)；1982年2月《廣告管理暫行條例》頒布使得國(guó)有和集體廣告經(jīng)營(yíng)單位得以恢復(fù)，盡管私人從事廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍然受到嚴(yán)格限制。從需求方來(lái)看，廣告主對(duì)廣告的熱情得以釋放。1983年10月《關(guān)于企業(yè)廣告費(fèi)用開(kāi)支問(wèn)題的若干規(guī)定》允許將廣告費(fèi)用列入企業(yè)生產(chǎn)、銷(xiāo)售成本，而不再以利潤(rùn)后的自有資金支付，“從而打消了廣告主對(duì)廣告費(fèi)的顧慮，是國(guó)內(nèi)廣告合法化進(jìn)程的重要一步”。從管理方來(lái)看，管理主體得以明確。1980年，工商行政管理局作為廣告業(yè)的管理機(jī)構(gòu)得以明確，廣告業(yè)的獨(dú)立、合法地位得到承認(rèn)，同時(shí)也為廣告活動(dòng)的有序開(kāi)展提供初步保障。

第二個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：市場(chǎng)邏輯與廣告產(chǎn)業(yè)加速擴(kuò)張期（1992年—1995年）。1992年初，“南方談話”結(jié)束了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“姓資還是姓社”的爭(zhēng)論，重申加快發(fā)展和深化改革的必要性。1992年10月，黨的十四大進(jìn)一步明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。廣告是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，廣告產(chǎn)業(yè)制度與國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度密切關(guān)聯(lián)，伴隨改革開(kāi)放向建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新階段邁進(jìn)，廣告產(chǎn)業(yè)迎來(lái)新的變革機(jī)遇。

這一時(shí)期，廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷路徑遵循市場(chǎng)邏輯，即確立廣告組織通過(guò)滿足市場(chǎng)需求追逐利潤(rùn)的實(shí)踐原則，推進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)加速擴(kuò)張。首先，廣告產(chǎn)業(yè)所有制結(jié)構(gòu)改革是市場(chǎng)邏輯的核心。1993年7月《關(guān)于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》打破了長(zhǎng)期存在的廣告產(chǎn)業(yè)所有制結(jié)構(gòu)壁壘，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)類(lèi)型的廣告企業(yè)開(kāi)展廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，極大豐富了廣告組織的類(lèi)型、數(shù)量。其次，建立自由競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)入制度，引入現(xiàn)代廣告交易制度，提升廣告市場(chǎng)活躍度和專(zhuān)業(yè)化水平。一方面是建立自由競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)入制度，1994年11月《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》、1995年6月《廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及廣告經(jīng)營(yíng)范圍核定用語(yǔ)規(guī)范》對(duì)外資和本土廣告企業(yè)均設(shè)立較低的準(zhǔn)入門(mén)檻。另一方面是引入廣告代理制度。1993年7月《關(guān)于進(jìn)行廣告代理制試點(diǎn)工作的若干規(guī)定（試行）》試圖平衡廣告主、廣告媒介、廣告公司三方之間失衡的權(quán)利、價(jià)值結(jié)構(gòu)，促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化分工。最后，廣告產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)邏輯的有效運(yùn)行離不開(kāi)法律監(jiān)管。1995年2月《中華人民共和國(guó)廣告法》正式出臺(tái)，構(gòu)建起了較為系統(tǒng)的法律制度體系，規(guī)范了廣告市場(chǎng)秩序。

第三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：技術(shù)邏輯與廣告產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化期（2010年—2016年）。2010年10月黨的十七屆五中全會(huì)召開(kāi)，提出推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。廣告產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整進(jìn)一步凸顯了廣告產(chǎn)業(yè)的功能價(jià)值。2011年10月，黨的十七屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》，提出實(shí)施科技帶動(dòng)戰(zhàn)略，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。廣告產(chǎn)業(yè)制度嵌入文化產(chǎn)業(yè)制度之中并受其影響，文化產(chǎn)業(yè)制度變革無(wú)疑會(huì)牽引廣告產(chǎn)業(yè)制度變革。

這一時(shí)期，廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷路徑遵循技術(shù)邏輯，即以技術(shù)遷移為導(dǎo)向，通過(guò)供給端的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升競(jìng)爭(zhēng)力。首先，創(chuàng)新廣告產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，構(gòu)建區(qū)域廣告技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。作為一種產(chǎn)業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，廣告產(chǎn)業(yè)集群是區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新、擴(kuò)散的知識(shí)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其以廣告產(chǎn)業(yè)園為依托載體。2011年9月《關(guān)于開(kāi)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點(diǎn)支持廣告業(yè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》提出積極推進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，培育廣告產(chǎn)業(yè)集群。其次，鼓勵(lì)廣告產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2012年4月《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于推進(jìn)廣告戰(zhàn)略實(shí)施的意見(jiàn)》、2012年5月《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》均提出支持廣告業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與廣告產(chǎn)業(yè)的加速融合。最后，技術(shù)創(chuàng)新重塑了廣告運(yùn)作機(jī)制，但這也嚴(yán)重沖擊了廣告市場(chǎng)的秩序，為保障消費(fèi)者合法權(quán)益，促進(jìn)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，需要進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的法律法規(guī)。2015年9月《新廣告法》正式實(shí)施，明確了互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的基本框架；2016年9月《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》則從廣告發(fā)布的內(nèi)容、形式、范圍等具體層面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管予以完善。

制度創(chuàng)新：中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷的優(yōu)化進(jìn)路

制度創(chuàng)新是制度變遷的優(yōu)化目標(biāo)，其更加注重動(dòng)態(tài)效率，即在時(shí)間進(jìn)程中，一套制度結(jié)構(gòu)或制度安排與制度需求之間的適應(yīng)性匹配。中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷在供給主導(dǎo)下存在一些不足，很大程度上阻礙了制度效率的提升。一是由制度供給遲滯、過(guò)剩引發(fā)的制度供給短缺。一方面，廣告產(chǎn)業(yè)制度供給整體存在較為嚴(yán)重的滯后性，這突出表現(xiàn)在廣告管理法制化進(jìn)程緩慢；另一方面，約束性制度供給過(guò)剩并占據(jù)整體制度框架的主導(dǎo)地位，而激勵(lì)性制度供給相對(duì)較少。二是供給偏差。中央與地方政府是廣告產(chǎn)業(yè)政策的供給主體，前者是政策制定者和執(zhí)行委托人，后者是政策執(zhí)行的代理人，但二者的目標(biāo)函數(shù)并不完全一致。地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的“變通”或“缺位”使得實(shí)際制度供給與意愿供給目標(biāo)產(chǎn)生不一致。例如，興建廣告產(chǎn)業(yè)園是中央政府為促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展而作出的戰(zhàn)略決策，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，部分地方政府未能貫徹執(zhí)行中央政府所制定的政策目標(biāo)，導(dǎo)致部分園區(qū)成為空?qǐng)@、雜園。三是制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的松散聯(lián)結(jié)。廣告產(chǎn)業(yè)制度是一個(gè)彼此關(guān)聯(lián)、相互依存的網(wǎng)絡(luò)體系，但由于目前廣告產(chǎn)業(yè)制度網(wǎng)絡(luò)體系仍不健全，如廣告法制體系不完善、廣告信用管理制度亟待構(gòu)建等，導(dǎo)致制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為松散，不利于有機(jī)整體功能的高效發(fā)揮。

為促進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，未來(lái)需要注重優(yōu)化制度供給結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。一是確保制度供給的動(dòng)態(tài)性。一方面，制度需求是不斷變化的，倘若制度供給不能根據(jù)需求的變動(dòng)作出及時(shí)的構(gòu)建與調(diào)整，就會(huì)導(dǎo)致制度“真空”或制度隨時(shí)間推移變成次優(yōu)甚至無(wú)效的。另一方面，隨著發(fā)展階段從萌芽期進(jìn)入成長(zhǎng)期，廣告產(chǎn)業(yè)對(duì)激勵(lì)性制度安排的需求應(yīng)得到滿足，以約束性特征為主導(dǎo)的制度框架應(yīng)作出平衡調(diào)整。因此政府要注重制度供給的動(dòng)態(tài)性，打破過(guò)去制度供給遲滯和約束性制度主導(dǎo)的慣例，不斷適配廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元化制度需求。二是確保制度供給的協(xié)同性。地方政府不應(yīng)視自身局部利益優(yōu)先于國(guó)家整體利益。在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府要注重保持與中央政府政策目標(biāo)的協(xié)同性，并圍繞區(qū)域廣告組織制度創(chuàng)新需求對(duì)政策內(nèi)容、手段進(jìn)行“再創(chuàng)新”，保障制度供給的適宜性、有效性。三是確保制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的耦合性。系統(tǒng)性是廣告產(chǎn)業(yè)制度網(wǎng)絡(luò)體系的核心特征，任何一項(xiàng)制度安排必定與其它相關(guān)制度安排在結(jié)構(gòu)上彼此關(guān)聯(lián)，它們之間的協(xié)調(diào)、互補(bǔ)是決定制度網(wǎng)絡(luò)體系運(yùn)行效率的關(guān)鍵。這種制度的嵌入性意味著只對(duì)某一具體制度安排作出調(diào)整，而不對(duì)與其相關(guān)的制度安排同時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新，將難以達(dá)成制度網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的均衡。因而在動(dòng)態(tài)的制度供給過(guò)程中，要注重網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中不同制度安排之間的協(xié)同創(chuàng)新、緊密耦合，以最大化發(fā)揮廣告產(chǎn)業(yè)制度有機(jī)整體的協(xié)同效能。