提升基層應(yīng)急管理能力的實(shí)施困境與路徑選擇

程萬里

基層應(yīng)急管理能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)

基層是應(yīng)急管理的前線和關(guān)口。習(xí)近平總書記指出，“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。所謂基層應(yīng)急管理能力，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村莊（社區(qū)）開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的能力。在日常生活中，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件時有發(fā)生，且其隨機(jī)性、關(guān)聯(lián)性、危害性越來越強(qiáng)，給人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全造成威脅，也對基層應(yīng)急管理工作構(gòu)成挑戰(zhàn)。基層是社會治理的“最后一公里”，也是應(yīng)急處突的“最先一公里”。我國基層村居分布廣，災(zāi)害種類多、隱患大，災(zāi)害事故突發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，基層面臨人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的現(xiàn)實(shí)危害。根據(jù)國家應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)，2021年，全國共發(fā)生3.46萬起生產(chǎn)安全事故，1.07億人次遭受各種自然災(zāi)害侵襲，帶來直接經(jīng)濟(jì)損失3340.2億元。盡管該情形與2020年相比有所改善，但是自然災(zāi)害形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，安全生產(chǎn)形勢依然不容樂觀，基層應(yīng)急管理工作面臨較大壓力。因此，深化基層在應(yīng)急管理中的前線意識、強(qiáng)化其關(guān)口作用意義重大。

黨和國家高度重視基層應(yīng)急管理能力建設(shè)。習(xí)近平總書記關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件曾作出一系列重要論述，為加強(qiáng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作、推進(jìn)應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化指明了方向。國家減災(zāi)委早在2007 年就啟動全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建等工作。之后，中共中央、國務(wù)院于2017年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，提出一些完善體制機(jī)制的創(chuàng)新改革舉措，有助于提升基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出要“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理能力”，并對有關(guān)工作作出部署。近年來，尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革新組建應(yīng)急管理部以來，我國應(yīng)急管理現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，基層應(yīng)急管理能力得到了較大提升。

提升基層應(yīng)急管理能力永遠(yuǎn)在路上?；鶎討?yīng)急管理能力是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，貫穿于市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊（社區(qū)）等多個層級，涉及主體包括地方政府主管部門、相關(guān)企事業(yè)單位和組織、群眾等，業(yè)務(wù)涵蓋應(yīng)急準(zhǔn)備、處置響應(yīng)、應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等。這些都決定了提升基層應(yīng)急管理能力客觀上面臨多重考驗(yàn)和不利因素，需要以永遠(yuǎn)在路上的決心不斷推進(jìn)這項(xiàng)工作。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國基層應(yīng)急管理面臨一次全面“體檢”和“大考”，既檢驗(yàn)了基層疫情防控能力的現(xiàn)代化水平，也暴露了基層應(yīng)急管理存在的短板和不足，為今后改進(jìn)提升明確了方向和路徑。各級黨委和政府開始把應(yīng)急管理作為基層社會治理的一項(xiàng)重要工作常抓不懈。因此，要通過創(chuàng)新方式、完善舉措，持之以恒、久久為功，不斷推進(jìn)基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

基層應(yīng)急管理能力提升的制約因素

基層應(yīng)急管理體系不完善，整體合力有待形成。一是應(yīng)急管理體制需要進(jìn)一步理順。許多基層應(yīng)急管理職能尚未整合到位，無論是開展日常工作協(xié)調(diào)、隱患排查，還是應(yīng)對突發(fā)事件等，普遍存在“九龍治水”現(xiàn)象。二是協(xié)調(diào)配合亟需強(qiáng)化。應(yīng)急管理工作具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性特點(diǎn)，需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、社會團(tuán)體和公眾的廣泛參與，特別是要加強(qiáng)與公安、林業(yè)、水利、自然資源等部門的緊密聯(lián)系。但目前來看，基層應(yīng)急管理工作部門之間防范突發(fā)事件的銜接不夠緊密，監(jiān)測預(yù)警與部際聯(lián)動研判能力有待提升，沒有形成迅速及時的反應(yīng)機(jī)制和統(tǒng)一指揮的工作機(jī)制。三是救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性不強(qiáng)?？偟目矗h級應(yīng)急預(yù)案較為完善規(guī)范，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級應(yīng)急預(yù)案則僅有一個紙面文件，與本地實(shí)際結(jié)合不夠緊密，甚至未經(jīng)宣傳、演練，群眾知曉度不高。此外，部分地區(qū)應(yīng)急演練內(nèi)容單一、實(shí)戰(zhàn)性不強(qiáng)，演練效果不明顯。部分應(yīng)急預(yù)案甚至只為應(yīng)對上級檢查，從未開展過實(shí)質(zhì)性演練。

基層應(yīng)急隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)，人員素質(zhì)有待提高。一是專技人員有缺口。2018年機(jī)構(gòu)改革后，一些地方防汛救災(zāi)指揮部從水務(wù)部門轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部門，但是相應(yīng)的水利工程師、森林草原撲救和防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)人才等沒有劃轉(zhuǎn)過來，從事應(yīng)急管理工作的人員多數(shù)是以前從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的人員，缺少應(yīng)急救援專業(yè)理論知識和實(shí)踐操作能力，應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍還不夠?qū)I(yè)，難以滿足高強(qiáng)度應(yīng)急搶險(xiǎn)需要。二是應(yīng)急力量較薄弱。目前雖然各地已成立森林撲火隊(duì)和專職消防隊(duì)，應(yīng)急救援力量得到初步完善，但這些隊(duì)伍多為“大雜燴”，專業(yè)技能薄弱，戰(zhàn)斗力有待提高。比如，有的專職消防隊(duì)員由當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶇f(xié)警組成，有的依托臨聘城管隊(duì)員組建，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致基層應(yīng)急救援“力不從心”。三是基層救災(zāi)隊(duì)伍缺乏相關(guān)培訓(xùn)。基層防災(zāi)救災(zāi)人員主要以基層黨員干部、民兵和農(nóng)民為主，大部分沒有參加或只參加過很少的相關(guān)知識技能培訓(xùn)，一旦出現(xiàn)極端天氣情況，極易出現(xiàn)人員安全等問題。

基層應(yīng)急保障水平不足，無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。一是基層應(yīng)急減災(zāi)能力不足。部分基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)設(shè)計(jì)等級不高，如市政雨水管網(wǎng)應(yīng)對超標(biāo)洪水防御排澇能力不足，汛期城區(qū)部分低洼區(qū)遇強(qiáng)降雨易發(fā)生短時內(nèi)澇。同時，部分地區(qū)基層應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，目前縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有正規(guī)的應(yīng)急避難場所。二是應(yīng)急裝備不充足。比如，部分地區(qū)基層在應(yīng)急指揮、救援、救災(zāi)、搶險(xiǎn)時往往無專門應(yīng)急車輛使用。又如，缺乏單兵信息化指揮通訊裝備，存在通訊不暢問題。三是應(yīng)急物資儲備不足。各地物資儲備方式主要依賴于政府行為，多數(shù)企事業(yè)單位對其重視不夠，家庭和個人幾乎不予儲備。此外，應(yīng)急物資受市場波動性影響較大，為規(guī)避經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，一些企業(yè)生產(chǎn)應(yīng)急產(chǎn)品的積極性不高。四是應(yīng)急信息化運(yùn)行水平較低。大部分地區(qū)未建立綜合性應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺，各部門建立的應(yīng)急管理平臺基本互不兼容，導(dǎo)致應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)范圍不斷擴(kuò)大、難度不斷增加。加上大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)尚未投入應(yīng)急體系中，信息預(yù)測預(yù)報(bào)工作受到制約，影響了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警能力提升。

干部群眾應(yīng)急意識不高，宣傳教育還需加強(qiáng)。一是基層應(yīng)急管理責(zé)任不實(shí)。一些地方在應(yīng)對突發(fā)事件時存在較大隨意性，應(yīng)急法制建設(shè)有待完善。事故發(fā)生前抱有僥幸心理，主動謀劃作為少，存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“花錢買平安”等行為，“重處置、輕預(yù)防”現(xiàn)象依然存在。二是信息傳遞不通暢。個別基層黨委和政府對突發(fā)事件不敢報(bào)、不會報(bào)，有的因?yàn)閷訉诱埵靖骷夘I(lǐng)導(dǎo)審批而貽誤戰(zhàn)機(jī)，有的則有意遲報(bào)瞞報(bào)、欺騙上級和公眾。三是企業(yè)重視程度不足。有的企業(yè)不能正確認(rèn)識重大生產(chǎn)安全事故的風(fēng)險(xiǎn)，心存僥幸，防范意識和應(yīng)對準(zhǔn)備不足，應(yīng)急能力與響應(yīng)機(jī)制建設(shè)不到位，事前“不聽話”、事后“找救助”的現(xiàn)象嚴(yán)重。四是居委會村委會動員能力弱。目前社區(qū)沒有載體動員居民參與應(yīng)急管理的自治事務(wù)。在一些基層農(nóng)村，村委會成員一般年齡較大、人手不足，應(yīng)急資源設(shè)備匱乏，動員能力較弱。加之農(nóng)村留守老人和婦女兒童居多，一旦發(fā)生災(zāi)害事故，其不僅救災(zāi)能力有限，無法發(fā)揮作用，甚至還成為救援的對象。

提升基層應(yīng)急管理能力的四個維度

從組織的維度：健全組織體系，形成強(qiáng)大合力。一是加快基層應(yīng)急力量整合。在深化中央和省、市、縣級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，持續(xù)推動應(yīng)急管理工作重心下移、力量下沉，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）資源和力量的有效整合，形成基層應(yīng)急管理健全的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)等，完善覆蓋市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社應(yīng)急管理工作網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)自然災(zāi)害、疫情防控、生產(chǎn)安全事故等應(yīng)急救援聯(lián)動，形成以應(yīng)急管理、公安、衛(wèi)生健康等為主、其他相關(guān)部門積極參與的協(xié)作機(jī)制。二是完善基層應(yīng)急政策法規(guī)體系。堅(jiān)持依法依規(guī)做好基層應(yīng)急管理工作，加快推進(jìn)應(yīng)急管理領(lǐng)域法律法規(guī)制定修訂，盡快啟動基層應(yīng)急管理法規(guī)體系建設(shè)，明確分級工作責(zé)任，提高法治化、規(guī)范化水平。三是積極引導(dǎo)社會力量參與。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實(shí)行企事業(yè)單位、居民（村民）、物業(yè)企業(yè)等黨員的“雙報(bào)到”制度，通過黨員帶動基層各方面人員主動參與應(yīng)急處突工作。探索向社會賦權(quán)，吸引多元主體利用自身優(yōu)勢服務(wù)基層應(yīng)急管理，加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件時基層多元應(yīng)急力量的協(xié)同互動。

從人員的維度：突出專群結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急管理隊(duì)

伍建設(shè)。一是提高應(yīng)急人員專業(yè)素質(zhì)。配齊配強(qiáng)村基層專兼職應(yīng)急管理網(wǎng)格員，規(guī)范管理和激勵制度，實(shí)現(xiàn)村、社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等網(wǎng)格員全覆蓋。建好應(yīng)急專家?guī)?，完善專家全過程參與應(yīng)急決策咨詢工作機(jī)制。二是提高群眾防災(zāi)救災(zāi)意識和能力?；鶎討?yīng)急管理工作中，更加注重發(fā)動群眾、依靠群眾。開展全民防災(zāi)、救災(zāi)和安全教育，增強(qiáng)群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識，提高群眾應(yīng)急處理技能，營造全民關(guān)注并參與、安全發(fā)展的良好氛圍。三是強(qiáng)化應(yīng)急演練和培訓(xùn)。結(jié)合基層實(shí)際，科學(xué)編制應(yīng)急管理預(yù)案，并據(jù)此定期開展應(yīng)急演練，提升實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)急水平。把應(yīng)急管理能力培訓(xùn)納入各級干部培訓(xùn)必修內(nèi)容，提升其信息報(bào)告意識和應(yīng)急處突能力，并推動建立基層應(yīng)急管理人員常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制。

從物資的維度：夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，加大應(yīng)急保障力度。一是提升應(yīng)急物資保障能力。加強(qiáng)政府儲備，在合理布局的基礎(chǔ)上，建立功能完備、物資充沛的綜合應(yīng)急物資儲備庫。完善社會儲備，發(fā)揮市場作用，加強(qiáng)資金政策扶持和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，確保生產(chǎn)企業(yè)對重點(diǎn)物資持續(xù)供應(yīng)。動員、引導(dǎo)單位、家庭等根據(jù)特點(diǎn)和需要，儲備適量的必備應(yīng)急物資。二是全面摸清資源底數(shù)。開展應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急救援資源等的調(diào)查摸底工作，摸清現(xiàn)有應(yīng)急救援隊(duì)伍、產(chǎn)業(yè)、物資庫等基礎(chǔ)信息。全面實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查和隱患治理，摸清基層災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，制定更加有效的安全防范和應(yīng)急處置措施。三是完善基層應(yīng)急管理設(shè)施建設(shè)。大力完善基層應(yīng)急救援站建設(shè)，同步配齊裝備、配強(qiáng)隊(duì)伍。結(jié)合減災(zāi)示范創(chuàng)建，探索集中安置點(diǎn)規(guī)范試點(diǎn)，落實(shí)補(bǔ)助資金，開展集中安置點(diǎn)啟用演練，暢通災(zāi)后救助“最后一公里”。

從技術(shù)的維度：加快信息化建設(shè)，依靠科技賦能提效。一是提高基礎(chǔ)技術(shù)水平。加大財(cái)政投入，配備基層信息基礎(chǔ)設(shè)施，提高技術(shù)裝備水平，動態(tài)更新基層應(yīng)急管理的物資、人員、隱患、演練等基本信息，形成更加精準(zhǔn)、即時更新的臺賬，提升基層應(yīng)急管理的信息化、精細(xì)化水平。二是搭建應(yīng)急管理平臺。充分連接應(yīng)急管理期間居民訴求與各類信息產(chǎn)品，滿足居民對于突發(fā)事件進(jìn)展、應(yīng)急保障、應(yīng)急預(yù)案處置等信息的掌握。三是整合基層應(yīng)急管理資源平臺。依托信息工具與平臺實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理資源的全要素整合，包括日常的應(yīng)急空間和設(shè)施設(shè)備維護(hù)、基層環(huán)境建設(shè)，應(yīng)急管理期間的居民狀況、人員路徑等數(shù)據(jù)的收集與分析等，促使基層“網(wǎng)格”向精準(zhǔn)化與智慧化的應(yīng)急管理“網(wǎng)絡(luò)”躍遷。