大變局時代全球價值鏈安全治理的路徑選擇*

管傳靖

【內(nèi)容提要】 全球新冠疫情沖擊、大國戰(zhàn)略競爭和地緣政治沖突導(dǎo)致價值鏈安全成為主要經(jīng)濟體關(guān)注的重要議題。全球不確定性的增強促使大國在價值鏈治理中更加關(guān)切抵抗風(fēng)險的能力，進(jìn)而增加了政策投入的力度，但是經(jīng)濟全球化內(nèi)在的市場邏輯也帶來了效率與安全的權(quán)衡難題。全球價值鏈本身具有的連接性與等級性特點，導(dǎo)致大變局時代諸多挑戰(zhàn)不僅影響連接性層面的市場性聯(lián)系和生產(chǎn)性聯(lián)系，還會重塑等級性層面的制度性依托和嵌入性方式。結(jié)合這兩個層面的風(fēng)險，價值鏈安全治理的主要策略可以類型化為多元化、本地化、網(wǎng)絡(luò)化和戰(zhàn)略化，這些策略能夠組合成引導(dǎo)型、調(diào)控型和塑造型治理路徑。從現(xiàn)實政策變化角度看，2020年以來主要經(jīng)濟體依據(jù)價值鏈安全風(fēng)險的變化實現(xiàn)了從引導(dǎo)型到塑造型治理路徑的轉(zhuǎn)變，美國具有強烈進(jìn)攻性風(fēng)格的價值鏈政策更是進(jìn)一步促使全球價值鏈成為大國經(jīng)濟競爭的重要領(lǐng)域。面對大變局時代全球價值鏈的結(jié)構(gòu)性變化帶來的風(fēng)險，新興經(jīng)濟體需要加強政策協(xié)作，以強化全球價值鏈的公共產(chǎn)品屬性，提高維護經(jīng)濟安全能力。

2022年初烏克蘭沖突反映的大國地緣政治對抗揭示了一個殘酷的現(xiàn)實圖景，即美國為了戰(zhàn)略利益而使用高烈度經(jīng)濟權(quán)術(shù)可以達(dá)到如此不計經(jīng)濟成本的程度，美國針對俄羅斯的全方位金融制裁和大規(guī)模的經(jīng)濟脫鉤超出了很多分析者的預(yù)期，這些經(jīng)濟圍堵措施導(dǎo)致跨國資本在短期內(nèi)大量逃離俄羅斯，松動了俄羅斯經(jīng)濟與國際經(jīng)濟的聯(lián)系?；仡櫞笞兙謺r代大國經(jīng)濟競爭，包括中美貿(mào)易摩擦和全球新冠疫情時期國際貿(mào)易秩序的變化，可以清晰地發(fā)現(xiàn)全球價值鏈（GVC）研究所構(gòu)建的跨國企業(yè)為中心的理論路徑正在遭遇現(xiàn)實沖擊，國家權(quán)力成為塑造價值鏈的關(guān)鍵性力量。①Neil M. Coe and Henry Wai-chung Yeung, “Global Production Networks: Mapping Recent Conceptual Developments,” Journal of Economic Geography, Vol.19, No.4, 2019, p.783; Liena Kano, Eric W.K. Tsang and Henry Wai-chung Yeung, “Global Value Chains: A Review of the Multi-disciplinary Literature,”Journal of International Business Studies, Vol.51, No.4, 2020, p.608.這種價值鏈從市場力量主導(dǎo)到國家權(quán)力主導(dǎo)的邏輯轉(zhuǎn)換，正是大變局時代在國際經(jīng)濟關(guān)系的現(xiàn)實映照。

實際上，GVC 作為一種跨國生產(chǎn)模式，是市場力量在主權(quán)國家體系之上逐漸獲得更多主動權(quán)的結(jié)果，同樣也是主要大國推動和塑造的產(chǎn)物，②Neil M. Coe, Peter Dicken and Martin Hess, “Global Production Networks: Realizing the Potential,”Journal of Economic Geography, Vol. 8, No.3, 2008, p.281.GVC 嵌入主權(quán)國家體系的特性并未因跨國企業(yè)的擴張和活躍而改變。以此為基礎(chǔ)，主權(quán)國家在GVC 中發(fā)揮著多重作用，國家權(quán)力介入價值鏈治理的一般方式就包括降低要素跨國流動成本，為跨國生產(chǎn)活動制定國際規(guī)則，以及參與國際利潤分配競爭。③Frederick W. Mayer and Nicola Phillips, “Outsourcing Governance: States and the Politics of a ‘Global Value Chain World’,” New Political Economy, Vol.22, No.2, 2017, p.136; Rory Horner, “Beyond Facilitator? State Roles in Global Value Chains and Global Production Networks,” Geography Compass, Vol.11, No.2, 2017, p.6.但是，隨著GVC 成為大國戰(zhàn)略對抗中一個重要經(jīng)濟權(quán)術(shù)工具，占據(jù)關(guān)鍵價值鏈控制權(quán)的大國利用脆弱性依存關(guān)系對目標(biāo)國家實施經(jīng)濟打擊已經(jīng)成為一種常態(tài)。④任琳、孫振民：《經(jīng)濟安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第6 期，第83—109 頁。從中美貿(mào)易摩擦到美國對俄羅斯的經(jīng)濟制裁，價值鏈導(dǎo)向的經(jīng)濟權(quán)術(shù)使用愈加頻繁，這就需要改變以跨國企業(yè)為中心的GVC 分析視角，重新認(rèn)識全球價值鏈中國家權(quán)力的作用，分析國家在價值鏈安全治理中的目標(biāo)設(shè)定與利益權(quán)衡。

一、大變局時代全球價值鏈安全治理：現(xiàn)實變化與研究進(jìn)展

隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，主要大國圍繞價值鏈治理的思路也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟安全成為更加優(yōu)先的目標(biāo)。同時，GVC 模式本身的特性和慣性也制約著主權(quán)國家價值鏈安全治理政策的效果，生產(chǎn)效率和價值鏈彈性之間的張力成為一個急需回應(yīng)的難題。①蘇慶義：《全球供應(yīng)鏈安全與效率關(guān)系分析》，《國際政治科學(xué)》2021年第6 期，第3 頁。圍繞這一線索，相關(guān)既有研究可以從價值鏈安全治理的目標(biāo)設(shè)定、策略選擇和制約因素的角度進(jìn)行評述。

（一）全球不確定性增強與價值鏈安全治理的目標(biāo)設(shè)定

國際權(quán)力格局的變動刺激了美國霸權(quán)護持戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向激進(jìn)化，其直接表現(xiàn)就是特朗普政府采取的侵略性貿(mào)易政策。2018年起美國的非理性關(guān)稅戰(zhàn)直接破壞了多邊貿(mào)易體系的規(guī)則框架，大幅度增加了國際貿(mào)易的成本。②Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes and Victor Ferguson, “Toward a Geoeconomic Order in International Trade and Investment,” Journal of International Economic Law, Vol.22, No.4, 2019, p.672.再加上美國是GVC 網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點，大規(guī)模關(guān)稅戰(zhàn)擾亂了全球生產(chǎn)分工體系，導(dǎo)致跨國企業(yè)開始重新布局以適應(yīng)不確定的國際營商環(huán)境，通過關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)回流、增加供應(yīng)商多元性或者擴大營商環(huán)境相對穩(wěn)定地區(qū)的生產(chǎn)能力等方式增加供應(yīng)鏈彈性。③Gary Gereffi, Hyun-Chin Lim and Joonkoo Lee, “Trade Policies, Firm Strategies, and Adaptive Reconfigurations of Global Value Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.4, No.4, 2021,pp.506-522.面對這些壓力，主要大國也開始反思GVC 模式造就的脆弱性依存風(fēng)險對國家經(jīng)濟安全的影響。這種大國戰(zhàn)略競爭帶來的全球不確定性，再加上美國和歐盟反全球化浪潮，最終導(dǎo)致GVC 的總體參與度不斷降低。④Sébastien Miroudot and Hakan Nordstr?m, “Made in the World? Global Value Chains in the Midst of Rising Protectionism,” Review of Industrial Organization, Vol.57, No.2, 2020, pp.195-222.

2020年全球新冠疫情蔓延更是直接沖擊了以跨國生產(chǎn)協(xié)作為特性的GVC 模式，疫情沖擊和疫情防控導(dǎo)致需求端的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟體面臨關(guān)鍵產(chǎn)品短缺的風(fēng)險，位于供給端的一些發(fā)展中經(jīng)濟體也因為無法獲得需要進(jìn)口的關(guān)鍵零部件而出現(xiàn)生產(chǎn)難題。⑤Dabo Guan, Daoping Wang and Stephane Hallegatte, et al., “Global Supply-chain Effects of COVID-19 Control Measures,” Nature Human Behaviour, Vol.4, No.6, 2020, pp.577-587.價值鏈的脆弱性在新冠疫情加劇的不確定環(huán)境之中被不斷強化，這種沖擊不僅影響正常的生產(chǎn)活動，其外溢效應(yīng)還影響到社會秩序。新冠疫情導(dǎo)致價值鏈治理思路出現(xiàn)了一個重要的轉(zhuǎn)變，即跨國專業(yè)化分工有助于提高效率，但是在面臨外部沖擊之時，如果政府難以在短時期激活或重新配置國內(nèi)產(chǎn)能，那么供應(yīng)鏈斷裂會直接影響經(jīng)濟安全。①Gary Gereffi, “What Does the COVID-19 Pandemic Teach Us about Global Value Chains? The Case of Medical Supplies,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.3, 2020, p.295.因此，主要經(jīng)濟體開始將增強價值鏈彈性作為重要的目標(biāo)，并根據(jù)這一目標(biāo)設(shè)定調(diào)整相關(guān)的政策。

（二）價值鏈安全風(fēng)險加劇與國家介入的策略選擇

面對新冠疫情和地緣政治危機的沖擊，一國可應(yīng)急采取的政策工具主要包括兩個方面，第一是調(diào)整貿(mào)易政策，包括對急需商品減免關(guān)稅，并限制部分稀缺或急缺商品、資源的出口，以優(yōu)先滿足國內(nèi)生產(chǎn)或消費需要。②Louise Curran, Jappe Eckhardt and Jaemin Lee, “The Trade Policy Response to COVID-19 and Its Implications for International Business,” Critical Perspectives on International Business, Vol.17, No.2, 2021,pp.252-320.第二是保證供應(yīng)鏈穩(wěn)定，包括政府扶持國內(nèi)受沖擊的企業(yè)，利用政府采購、定向的財稅支持或優(yōu)惠貸款等方式激活或擴大關(guān)鍵零部件的生產(chǎn)能力。③Igor Linkov, Benjamin D. Trump and Maureen Golan, et al., “Enhancing Resilience in Post-COVID Societies: By Design or By Intervention?” Environmental Science & Technology, Vol.55, No.8, 2021, p.4203;Bernard Hoekman, Anirudh Shingal and Varun Eknath, et al., “COVID-19, Public Procurement Regimes and Trade Policy,” The World Economy, Vol.45, No.2, 2022, pp.409-429.政府的這些干預(yù)政策，在激活國內(nèi)產(chǎn)能以外，一個主要的作用是影響跨國企業(yè)的投資決策，這就關(guān)乎到主權(quán)國家如何調(diào)控跨國企業(yè)所代表的市場力量。

與主權(quán)國家相比，以利潤最大化為目標(biāo)的跨國企業(yè)在應(yīng)對自然沖擊之時，增強供應(yīng)鏈彈性的方式更加靈活多樣，不僅可以通過回流、供應(yīng)商多元化和轉(zhuǎn)移投資目的地等方式調(diào)整跨國生產(chǎn)布局，還可以通過企業(yè)之間的協(xié)作增加抗風(fēng)險能力，包括加強信息共享和政策溝通，或者組建供應(yīng)鏈聯(lián)盟等方式。④Kirstin Scholten and Sanne Schilder, “The Role of Collaboration in Supply Chain Resilience,” Supply Chain Management, Vol.20 No.4, 2015, pp.471-484; Alain Verbeke, “Will the COVID-19 Pandemic Really Change the Governance of Global Value Chains?” British Journal of Management, Vol.31, No.3, 2020, p.445.在調(diào)整生產(chǎn)布局和優(yōu)化供應(yīng)鏈治理兩類政策選項中，調(diào)整生產(chǎn)布局的成本更高。因此，主權(quán)國家基于戰(zhàn)略考慮去塑造跨國企業(yè)的偏好，而跨國企業(yè)的生產(chǎn)布局決策受到市場力量和戰(zhàn)略風(fēng)險預(yù)期的雙重影響，⑤Sébastien Miroudot, “Reshaping the Policy Debate on the Implications of COVID-19 for Global Supply Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.4, 2020, p.438.這就導(dǎo)致主權(quán)國家的價值鏈安全治理會存在一定的限度。

（三）經(jīng)濟全球化的重構(gòu)與大國價值鏈安全治理的效果

當(dāng)然，制約主權(quán)國家價值鏈安全治理策略效果的因素存在于多個維度，相關(guān)研究圍繞這一議題形成了兩種分析視角。第一個視角認(rèn)為，GVC 有其內(nèi)在的市場邏輯和韌性，GVC 的生產(chǎn)地理分布遵循市場力量，已經(jīng)在特定地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)。同時，GVC 本身是一個生產(chǎn)技術(shù)的跨國復(fù)合體，一個國家難以囊括所以的技術(shù)環(huán)節(jié)。①Mark P. Dallas, Rory Horner and Lantian Li, “The Mutual Constraints of States and Global Value Chains during COVID-19: The Case of Personal Protective Equipment,” World Development, Vol.139, 2021,p.105324.因此，即便國家采取強力的政策手段來打破價值鏈內(nèi)在的市場和技術(shù)邏輯，也會面臨效率和彈性之間權(quán)衡的難題，國家需要推出有吸引力的投資或稅收等政策以刺激跨國企業(yè)改變生產(chǎn)布局，但是跨國企業(yè)不僅關(guān)注生產(chǎn)成本，還關(guān)注國際市場和技術(shù)生態(tài)，這就導(dǎo)致國家與跨國企業(yè)之間圍繞價值鏈布局會存在一個復(fù)雜的討價還價過程。②Daniel W. Drezner, “The Song Remains the Same: International Relations after COVID-19,”International Organization, Vol.74, S1, 2020, p.29.特別是，如果國家以產(chǎn)業(yè)政策推動的生產(chǎn)回流和本地化，并非基于比較優(yōu)勢原則而是基于經(jīng)濟安全導(dǎo)向，這就導(dǎo)致本地化生產(chǎn)面臨著較高的相對成本，這種成本約束將直接影響國家價值鏈安全治理政策的持續(xù)性。③Christine Arriola, Sophie Guilloux-Nefussi and Seung-Hee Koh, et al., “Efficiency and Risks in Global Value Chains in the Context of COVID-19,” OECD Economics Department Working Papers No.1637, 2020, p.23; Ines Kersan-?kabi?, “The COVID-19 Pandemic and the Internationalization of Production:A Review of the Literature,” Development Policy Review, Vol.40, No.2, 2022, p.12560.

第二種視角認(rèn)為，全球新冠疫情流行和大國戰(zhàn)略競爭已經(jīng)改變了GVC的基礎(chǔ)環(huán)境，民粹主義和保護主義在不斷擴散，主要大國對經(jīng)濟主權(quán)和安全的關(guān)切和相關(guān)政策已經(jīng)在重塑經(jīng)濟全球化的結(jié)構(gòu)。④David Levy, “COVID-19 and Global Governance,” Journal of Management Studies, Vol.58, No.2,2020, pp.562-566.GVC 面臨的主要挑戰(zhàn)并不在于短期的供應(yīng)鏈斷裂，也不在于第四次工業(yè)革命和生產(chǎn)智能化帶來的壓力，而主要在于制度性層面，特別是大國之間的戰(zhàn)略關(guān)系。⑤Pol Antràs, “De-Globalisation? Global Value Chains in the Post-COVID-19 Age,” NBER Working Paper 28115, 2020.在這種環(huán)境之下，“效率—安全”權(quán)衡問題對大國價值鏈安全治理的約束將會降低，為了保障經(jīng)濟安全，大國會將具有脆弱性依存的零部件本土化作為戰(zhàn)略利益，進(jìn)而展開激烈的產(chǎn)業(yè)政策競爭，并利用供應(yīng)鏈優(yōu)勢實施經(jīng)濟強制以推動戰(zhàn)略目標(biāo)。①Linda Weiss, “Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft,” World Trade Review, Vol.20, No.2, 2021, pp.152-168.

二、生產(chǎn)特性與權(quán)力塑造：全球價值鏈安全治理路徑選擇的邏輯

第四次工業(yè)革命、國際權(quán)力格局變動和全球新冠疫情沖擊并塑造著以開放性和協(xié)作性為特點的GVC 分工模式。主權(quán)國家的價值鏈安全治理主要受到GVC 的生產(chǎn)特性和風(fēng)險來源雙重因素的制約，大國基于對風(fēng)險的識別和偏好的設(shè)定，形成了不同的治理路徑。

（一）價值鏈的安全風(fēng)險與國家權(quán)力的作用

作為一種商品跨國協(xié)作生產(chǎn)的專業(yè)化分工模式，生產(chǎn)活動的跨國連接性是GVC的基礎(chǔ)性條件。同時，由于被跨國生產(chǎn)聯(lián)系起來的不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資本和技術(shù)密集度存在梯度，價值鏈上的權(quán)力和利潤分配具有高度的等級性。②Gary Gereffi, John Humphrey and Timothy Sturgeon, “The Governance of Global Value Chains,”Review of International Political Economy, Vol.12, No.1, 2005, p.87.連接性和等級性是價值鏈安全風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是國家權(quán)力介入的切入點。由于GVC 模式嵌入到主權(quán)國家體系，跨國生產(chǎn)協(xié)作不可避免地受到國際政治關(guān)系的塑造，連接性和等級性就成為了大國密切關(guān)注的利益。

其一，從連接性角度看，安全風(fēng)險主要來自于兩個層面，一個層面包括“微笑曲線”的兩側(cè)，生產(chǎn)性聯(lián)系和市場性聯(lián)系，依次包括研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)組裝、分銷和售后服務(wù)等。③Liena Kano, Eric W. K. Tsang and Henry Wai-chung Yeung, “Global Value Chains: A Review of the Multi-Disciplinary Literature,” Journal of International Business Studies, Vol.51, No.4, 2020, p.579.另一個層面是GVC 嵌入主權(quán)國家體系的產(chǎn)物，即跨國生產(chǎn)活動所依托的制度性聯(lián)系，包括多邊、地區(qū)和雙邊的貿(mào)易與投資協(xié)定，這些制度性安排可以通過降低主權(quán)國家體系給跨國生產(chǎn)帶來的制度成本，緩解政策不確定性的影響以及提供爭端解決方案等方式，為GVC 的穩(wěn)定和發(fā)展提供制度保障。④Adrian Smith, “The State, Institutional Frameworks and the Dynamics of Capital in Global Production Networks,” Progress in Human Geography, Vol.39, No.3, 2015, p.293.其二，從等級性角度看，GVC模式本身就是跨國資本按照比較優(yōu)勢跨國布局的產(chǎn)物，自然地存在利潤分配的等級，實際上GVC 模式是“中心—邊緣”不平等交換體系的一種新形態(tài)。①Gary Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development,” in Neil J.Smelser and Richard Swedberg, eds., The Handbook of Economic Sociology, Princeton: Princeton University Press, 2010, p.161.國家之間分工優(yōu)勢競爭也相應(yīng)地表現(xiàn)為壟斷關(guān)鍵技術(shù)或者掌控生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、品牌與市場渠道等方面，其方式則為主權(quán)國家通過國際規(guī)則、產(chǎn)業(yè)政策、保護主義甚至進(jìn)攻性長臂管轄等方式影響跨國企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營。②Dennis Davis, Raphael Kaplinsky and Mike Morris, “Rents, Power and Governance in Global Value Chains,” Journal of World-Systems Research, Vol.24, No.1, 2018, p.54.

（二）價值鏈安全治理的主要策略

以上分析表明，價值鏈安全治理存在兩類風(fēng)險，即國際經(jīng)濟層面的市場性聯(lián)系或生產(chǎn)性聯(lián)系波動的風(fēng)險，國際關(guān)系層面的為價值鏈所依托的制度基礎(chǔ)或戰(zhàn)略框架變動所導(dǎo)致的風(fēng)險。在GVC 模式受到?jīng)_擊之時，主權(quán)國家的緊急介入主要關(guān)注連接性維度的問題，而GVC 的嵌入性也決定了等級性維度的問題同樣是國家權(quán)力介入的重要目標(biāo)。那么，結(jié)合GVC 的雙重特性和兩個層面的風(fēng)險，國家GVC 全治理的策略可以類型化為多元化、本地化、網(wǎng)絡(luò)化和戰(zhàn)略化（表1）。

表1 價值鏈安全治理的主要策略

第一，多元化策略主要目的是應(yīng)對市場性聯(lián)系被干擾而出現(xiàn)的價格變化、重要零部件或商品進(jìn)口受阻等風(fēng)險。它一般表現(xiàn)為主權(quán)國家采取市場準(zhǔn)入、稅收或研發(fā)支持等政策，推動本國重要企業(yè)調(diào)整跨國生產(chǎn)的地理布局或者增強供應(yīng)商的多元性，增加關(guān)鍵零部件或資源的來源的多樣性，以應(yīng)對供應(yīng)鏈波動及其外溢效應(yīng)對生產(chǎn)和社會秩序帶來的沖擊。該策略可以緩解本國產(chǎn)業(yè)對國際市場的敏感性依存，從而有助于穩(wěn)定市場預(yù)期和國內(nèi)經(jīng)濟秩序。

第二，本地化主要應(yīng)對生產(chǎn)性聯(lián)系被大國戰(zhàn)略競爭、地緣政治風(fēng)險等沖擊帶來的風(fēng)險，其目的是將需要進(jìn)口的關(guān)鍵零部件轉(zhuǎn)向本地生產(chǎn)以避免外部沖擊造成的供應(yīng)鏈斷裂破壞內(nèi)部正常生產(chǎn)秩序，或者由于關(guān)鍵零部件對外脆弱性依存導(dǎo)致在大國戰(zhàn)略競爭中陷入被動。關(guān)鍵零部件的本地化需要政府采取強有力的產(chǎn)業(yè)政策培育本地產(chǎn)能，縮減外部進(jìn)口并增強技術(shù)研發(fā)能力以促進(jìn)自主生產(chǎn)，或者改變跨國企業(yè)的偏好以將重要生產(chǎn)環(huán)節(jié)從外部轉(zhuǎn)移至內(nèi)部，實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)和生產(chǎn)能力的回流。③Kai Foerstl, Jon F. Kirchoff and Lydia Bals, “Reshoring and Insourcing: Drivers and Future Research Directions,” International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, Vol. 46 No. 5, 2016, pp. 492-515.

第三，網(wǎng)絡(luò)化則是國家權(quán)力直接介入價值鏈治理，通過經(jīng)濟外交手段構(gòu)建國際供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)，強化供應(yīng)鏈聯(lián)系的政治基礎(chǔ)，或者通過貿(mào)易或投資協(xié)定的方式強化制度性聯(lián)系，從而維護生產(chǎn)性和市場性聯(lián)系。①Gianluca Orefice and Nadia Rocha, “Deep Integration and Production Networks: An Empirical Analysis,” The World Economy, Vol.37, No.1, 2014, p.107.這種網(wǎng)絡(luò)化策略本質(zhì)是通過經(jīng)濟外交增強GVC 所依托制度體系的韌性，網(wǎng)絡(luò)化的制度性聯(lián)系不僅有助于維護供應(yīng)鏈安全，更重要的是供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)或貿(mào)易與投資協(xié)定網(wǎng)絡(luò)能夠強化一國對外經(jīng)濟連接渠道，從而塑造一個穩(wěn)定的外部制度環(huán)境，以維護其在GVC 的參與度或網(wǎng)絡(luò)中心度。

第四，戰(zhàn)略化策略意味著價值鏈安全治理由市場邏輯轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略邏輯，它主要用來維護一國嵌入GVC 的方式，包括參與度和中心度，特別是關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)在GVC 中的分工地位或影響力。參與度面臨的風(fēng)險包括市場擠出、斷供或特定供應(yīng)鏈集團與規(guī)則集團的排擠，中心度面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為競爭對手的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)升級帶來的市場競爭和利潤擠壓。應(yīng)對這些風(fēng)險需要主權(quán)國家能夠有效調(diào)控市場力量，并且需要較高的政策成本。

因而，在這種場景之中，價值鏈面臨的風(fēng)險可能會被轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟安全或戰(zhàn)略利益相關(guān)的威脅，甚至被轉(zhuǎn)化為國家安全的威脅，從而借助安全化進(jìn)行政策的論證、動員和實施。②管傳靖：《安全化操作與美國全球供應(yīng)鏈政策的戰(zhàn)略性調(diào)適》，《國際安全研究》2022年第1 期，第82 頁。該策略的主要方式包括對內(nèi)使用精準(zhǔn)和高強度產(chǎn)業(yè)政策以定向扶持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，對外利用關(guān)稅、技術(shù)合作、經(jīng)濟援助甚至安全聯(lián)系等方式開展供應(yīng)鏈外交。在現(xiàn)實中，戰(zhàn)略化可能會演變?yōu)槲淦骰?，即一國將價值鏈帶來優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟武器來對外實施經(jīng)濟強制。①肖河、潘蓉：《大國經(jīng)濟競爭策略的選擇機制》，《國際政治科學(xué)》2021年第6 期，第17 頁。此種場景之中，GVC 安全治理的目標(biāo)已經(jīng)不再是單純的維護參與度或中心度，而是借助已有的分工地位優(yōu)勢制約競爭者或?qū)崿F(xiàn)其他戰(zhàn)略目標(biāo)，這種情景就超越了GVC 安全治理的范疇，而是轉(zhuǎn)化為一種經(jīng)濟權(quán)術(shù)。②Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019, p.77.

（三）價值鏈安全治理的主要路徑

四種策略所對應(yīng)的風(fēng)險和目標(biāo)存在差異，權(quán)力介入的強度也存在梯度，這是GVC安全風(fēng)險多樣性的體現(xiàn)。因此，國家在應(yīng)對GVC 安全沖擊之時，可能會同時采取以上四種策略，也可能從中選擇部分策略進(jìn)行組合使用。那么，對這些主要策略的使用強度以及策略類型的選取，就構(gòu)成了不同的GVC 安全治理路徑。按照目標(biāo)和資源配合狀況，不同策略的使用強度可以分為主導(dǎo)性、配合性和條件性三個等級。其中，主導(dǎo)性策略指政府的核心目標(biāo)和政策工具都圍繞該策略展開，并且政策資源也主要集中在該策略；配合性策略主要與主導(dǎo)性策略組合使用，其目的在于促進(jìn)主導(dǎo)性策略的實現(xiàn)，或者應(yīng)對主導(dǎo)性策略之外的次要風(fēng)險；條件性策略則是依據(jù)主導(dǎo)性策略的效果進(jìn)行有選擇的使用，其并不一定在政策工具的組合選項之中，而是在有特定需要之時使用。因此，這就導(dǎo)致國家的價值鏈安全治理策略并不是簡單地“多元化—本地化”的選擇權(quán)衡問題，而是一個策略組合。按照四種策略組合方式，價值鏈安全治理路徑主要包括引導(dǎo)型、調(diào)控型和塑造型。

第一，引導(dǎo)型路徑主要關(guān)切國際經(jīng)濟層面的風(fēng)險，其主導(dǎo)策略為多元化，并配合以本地化策略進(jìn)行調(diào)節(jié)。其主要表現(xiàn)為國家在面對自然沖擊或地緣政治危機等破壞性因素之時，引導(dǎo)關(guān)鍵供應(yīng)鏈實現(xiàn)多元化，尋找可替代的第三方選擇以避免脆弱性依存可能帶來的風(fēng)險。同時，對于一些難以通過增加供應(yīng)者或來源地的零部件與資源，國家也會采取扶持政策推動本地化。該路徑主要是為了避免供應(yīng)鏈斷裂而采取緊急干預(yù)行動，在外部沖擊減弱或消失之時應(yīng)急措施也會減弱。

第二，調(diào)控型路徑兼顧國際經(jīng)濟層面和國際關(guān)系層面的風(fēng)險，組合使用多元化和本地化策略以增強應(yīng)對敏感性依存或脆弱性依存的能力，著力使用網(wǎng)絡(luò)化策略，利用供應(yīng)鏈合作網(wǎng)絡(luò)、貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定等方式強化對外的制度性聯(lián)系。該路徑的核心目的是增加經(jīng)濟抗風(fēng)險能力，它要求政府需要有足夠的調(diào)控能力以推動多元化和本地化，并且有著比較強的經(jīng)濟外交能力以推動貿(mào)易或投資規(guī)則談判來拓展制度性聯(lián)系，或者以推動國際產(chǎn)能合作的方式引導(dǎo)關(guān)鍵供應(yīng)鏈的國際合作。

第三，塑造型路徑則更進(jìn)一步，國家的目的不僅是應(yīng)對大變局的風(fēng)險，還要求國家力量去介入價值鏈治理以塑造外部經(jīng)濟環(huán)境。該路徑綜合使用四種策略，以多元化和本地化作為基礎(chǔ)，以網(wǎng)絡(luò)化和戰(zhàn)略化為主要塑造手段，即國家通過多元化和本地化提高對關(guān)鍵供應(yīng)鏈斷裂的應(yīng)對能力，通過網(wǎng)絡(luò)化去塑造自己能夠影響或主導(dǎo)的供應(yīng)鏈，以戰(zhàn)略化策略將價值鏈安全作為對為經(jīng)濟政策的優(yōu)先目標(biāo)，并且據(jù)此設(shè)計產(chǎn)業(yè)政策或供應(yīng)鏈外交政策。

因此，塑造型路徑對一個國家的綜合實力、外交能力與國際領(lǐng)導(dǎo)力都有著比較高的要求。一國采用塑造路徑有兩方面原因，其一是該國將GVC 地位視作戰(zhàn)略利益，從而將GVC 地位競爭作為需要應(yīng)對的安全威脅，為此利用在技術(shù)或資源上的優(yōu)勢重構(gòu)已有的基于價值鏈的經(jīng)濟合作關(guān)系，供應(yīng)鏈脫鉤就是這種模式的極端狀態(tài)。其二是該國面臨著其他大國的經(jīng)濟脅迫，為了回?fù)暨@種安全風(fēng)險而選擇重塑價值鏈，目的在于通過改變自身與GVC 的關(guān)系模式以降低脆弱性依存，從而提高反制外部脅迫的能力。從政策的影響看，以構(gòu)建排他性供應(yīng)鏈集團等手段實施經(jīng)濟脅迫會破壞GVC 的發(fā)展環(huán)境，以反制外部脅迫為目標(biāo)的塑造型路徑能打擊經(jīng)濟霸權(quán)主義，對破壞性力量進(jìn)行回?fù)艉椭坪狻?/p>

三、大國戰(zhàn)略競爭、新冠疫情與全球價值鏈安全治理的政策發(fā)展

全球價值鏈形成于全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮，并在冷戰(zhàn)后經(jīng)濟全球化中得以深化，由于全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和跨國企業(yè)的擴張本身就具有地理空間的次序，隨之出現(xiàn)了以西歐、北美和東亞為中心并相互聯(lián)系的地區(qū)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。①Richard Baldwin and Javier Lopez-Gonzalez, “Supply-Chain Trade: A Portrait of Global Patterns and Several Testable Hypotheses,” The World Economy, Vol.38, No.11, 2015, p.1718.中國、歐盟和美國是GVC 的關(guān)鍵節(jié)點，在2020年以來對價值鏈安全的關(guān)注和政策投入力度都不斷增強。

（一）大變局風(fēng)險與中國穩(wěn)健性價值鏈安全治理的發(fā)展

2018年美國特朗普政府挑起大規(guī)模的對華貿(mào)易沖突，這是大變局時代美國霸權(quán)焦慮和霸權(quán)護持戰(zhàn)略極端化的一個重要表現(xiàn)。②任平：《美國挑起貿(mào)易戰(zhàn)的實質(zhì)是什么》，《人民日報》2018年8月10日，第5 版。特朗普政府不僅用高關(guān)稅壁壘割裂全球供應(yīng)鏈，更不顧國際經(jīng)濟基本現(xiàn)實而頻繁使用“斷供”進(jìn)行經(jīng)濟脅迫，這些都對國際經(jīng)濟秩序造成了巨大的破壞。①國務(wù)院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場》，《人民日報》2018年9月25日，第10 版。面對這種以高性能芯片為代表的關(guān)鍵零部件對外脆弱性依存所帶來的戰(zhàn)略風(fēng)險，中國加大對集成電路等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策支持力度，以突破供應(yīng)鏈上“卡脖子”難題。②《改善科技創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力》，《人民日報》2020年9月14日，第1 版；《強鏈補鏈，做強制造業(yè)》，《人民日報》2021年3月21日，第2 版。

2020年初新冠疫情在短時間內(nèi)對供應(yīng)鏈造成了巨大的沖擊，2020年2月中央統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展的會議上明確提出要保障對外貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈的暢通，并進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境以穩(wěn)定外商投資信心。2020年4月面對疫情防控常態(tài)化的新條件，中央將“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”作為一項重點議題來推動。③倪紅福：《培育新形勢下參與國際合作競爭新優(yōu)勢》，《人民日報》2020年7月14日，第9 版。2020年中央經(jīng)濟工作會議提出要“增強產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力”，針對產(chǎn)業(yè)薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行集中技術(shù)攻關(guān)，以解決一批“卡脖子”難題，并推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程。2021年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要保障產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定，推動制度型開放，吸引更多跨國公司的投資。④許召元：《產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈：堅持自主可控、確保安全穩(wěn)定》，《經(jīng)濟日報》2021年2月18日，第10 版。

可見，中國的價值鏈安全治理政策隨著中美貿(mào)易摩擦和新冠疫情的變化而不斷發(fā)展，采取了多元化和提升關(guān)鍵供應(yīng)鏈本地生產(chǎn)能力的策略組合，兼顧關(guān)鍵零部件的自主可控和優(yōu)化營商環(huán)境以穩(wěn)定外資，從而保證參與GVC 的水平。同時，中國還注重強化對外制度性聯(lián)系，加大地區(qū)貿(mào)易協(xié)定談判的力度。2020年11月《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）簽署，該協(xié)定不僅是一個巨型地區(qū)貿(mào)易協(xié)定，還包含了電子商務(wù)、競爭政策和政府采購等高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則，能夠?qū)Φ貐^(qū)供應(yīng)鏈的發(fā)展形成巨大的推動力，有助于中國穩(wěn)定供應(yīng)鏈，也為中國進(jìn)一步融入地區(qū)經(jīng)濟一體化提供了一個重要的平臺。⑤《RCEP 簽署：自由貿(mào)易之勝，地區(qū)繁榮之機》，《光明日報》2020年11月17日，第12 版。2021年9月，中國申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），表明了中國進(jìn)一步深化改革和擴大開放的決心。⑥胡志勇：《中國加入CPTPP 的時代意義》，《光明日報》2021年10月19日，第16 版。中國通過維護多邊貿(mào)易體系，參與地區(qū)經(jīng)濟合作和構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，在世界貿(mào)易組織（WTO）、地區(qū)經(jīng)濟合作和雙邊層次強化與國際經(jīng)濟的制度性聯(lián)系，①劉彬、陳偉光：《制度型開放：中國參與全球經(jīng)濟治理的制度路徑》，《國際論壇》2022年第1 期，第62—77。這種開放性網(wǎng)絡(luò)化的策略不僅有助于維護GVC 的參與度，還可以借助這些渠道塑造有利的國際經(jīng)濟環(huán)境。

中國不僅增強自身價值鏈安全治理的力度以維護經(jīng)濟安全，還主張國際社會應(yīng)該堅持GVC 的公共產(chǎn)品屬性，將供應(yīng)鏈合作作為后疫情時代全球經(jīng)濟復(fù)蘇的一個關(guān)鍵路徑，抵制將供應(yīng)鏈政治化和武器化。②《確保全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈開放穩(wěn)定安全》，《人民日報》2020年4月1日，第2 版；《為穩(wěn)定全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈作出重要貢獻(xiàn)》，《人民日報》2022年3月5日，第5 版。這種策略組合的變化表明，中國的價值鏈安全治理路徑隨著現(xiàn)實挑戰(zhàn)的變化逐步從引導(dǎo)型轉(zhuǎn)向塑造型，成為維護GVC 開放和穩(wěn)定的重要力量，并形成了一種以合作性、建設(shè)性和彈性為目標(biāo)的穩(wěn)健性價值鏈安全治理風(fēng)格。

（二）多重安全沖擊與歐盟混合性價值鏈安全治理模式

歐盟近些年面臨著多重危機的沖擊，其對外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向務(wù)實，并強調(diào)戰(zhàn)略自主。③王明進(jìn)：《多重危機沖擊下歐盟對外政策的調(diào)整》，《國際論壇》2018年第6 期，第30 頁。這種大戰(zhàn)略的風(fēng)格變化，自然會映射到其價值鏈政策之中。同時，歐盟是GVC 中特殊的力量，其本身的經(jīng)濟一體化模式就構(gòu)造了一個獨特的地區(qū)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。歐盟還在全球范圍內(nèi)推動雙邊貿(mào)易和投資協(xié)定談判，通過這些網(wǎng)絡(luò)化的制度性聯(lián)系，歐盟加強了其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)價值鏈的影響力。為了維系這種影響力，歐盟借助其一體化的市場優(yōu)勢對外輸出規(guī)則，即利用市場性權(quán)力推動規(guī)范性權(quán)力。④Arlo Poletti and Daniela Sicurelli, The Political Economy of Normative Trade Power Europe,Palgrave Macmillan, 2018, pp.15-45.雖然歐盟的貿(mào)易政策決策權(quán)力在現(xiàn)有的歐盟制度框架內(nèi)相對集中，但是歐盟在價值鏈治理中也有薄弱之處，歐盟委員會不僅需要面臨歐盟機構(gòu)之間的制衡難題，還要協(xié)調(diào)成員國政府之間沖突，回應(yīng)跨國公司和各種利益集團的訴求。⑤Andreas Dür and Manfred Elsig, “Principals, Agents, and the European Union’s Foreign Economic Policies,” Journal of European Public Policy, Vol.18, No.3, 2011, pp.323-338.這種復(fù)雜的利益妥協(xié)過程決定了歐盟在價值鏈治理中政策選擇具有混合性特點，這一點在面對新冠疫情和地緣政治沖擊之時表現(xiàn)得就更為突出。

2020年新冠疫情在歐盟擴散之時一度引起混亂，防疫物資的短缺和抗擊疫情政策的協(xié)調(diào)不足導(dǎo)致歐盟治理能力被質(zhì)疑。2020年3月歐盟委員會發(fā)布了“歐盟新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略主要強調(diào)歐盟產(chǎn)業(yè)已經(jīng)高度融入GVC，單一市場使歐盟企業(yè)在GVC中更有競爭力，歐盟新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)該推動綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而確保其全球競爭力。總體上看，該戰(zhàn)略主要關(guān)注歐盟產(chǎn)業(yè)在價值鏈的等級性問題，對連接性問題關(guān)注不足。①European Commission, “A New Industrial Strategy for Europe,” March 10, 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/communication-eu-industrial-strategy-march-2020_en.pdf.2020年4月歐洲議會要求歐盟機構(gòu)發(fā)揮有效的作用，結(jié)束疫情沖擊帶來的治理混亂，采取行動保障經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。其中，歐洲議會特別強調(diào)成員應(yīng)該支持歐盟委員會推動新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略以增強供應(yīng)鏈彈性，重新整合歐盟內(nèi)部的供應(yīng)鏈，并加強關(guān)鍵產(chǎn)品和零部件的本地化生產(chǎn)能力。②European Parliament, “EU Coordinated Action to Combat the COVID-19 Pandemic and Its Consequences,” April 17, 2020, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_EN.html.

為了應(yīng)對新冠疫情帶來的經(jīng)濟衰退和供應(yīng)鏈危機，2020年5月歐盟委員會發(fā)布了針對疫情的經(jīng)濟修復(fù)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略認(rèn)為，新冠疫情導(dǎo)致的供應(yīng)鏈斷裂已經(jīng)沖擊到歐盟的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提高關(guān)鍵供應(yīng)鏈的自主性已經(jīng)成為一個需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)。為此，歐盟委員會基于“戰(zhàn)略自主”提出了一個新的價值鏈治理方案，要求保障重要原料供應(yīng)的多元化，并通過大規(guī)模投資促進(jìn)關(guān)鍵零部件的本地化生產(chǎn)。同時，利用這些新的產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)歐盟產(chǎn)業(yè)的綠色化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以增強歐盟在重要和新興價值鏈中的影響力。③European Commission, “Europe’s Moment: Repair and Prepare for the Next Generation,” May 27,2020, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0456&from=EN.2020年6月，歐盟委員會進(jìn)一步更新了貿(mào)易政策議程，從供應(yīng)商多元化、關(guān)鍵資源戰(zhàn)略儲備和本地化生產(chǎn)三個具體路徑提高供應(yīng)鏈安全，并且準(zhǔn)備提高貿(mào)易和投資協(xié)定談判，擴大歐盟標(biāo)準(zhǔn)的影響力，以確保歐盟企業(yè)的全球競爭力。④European Commission, “A Renewed Trade Policy for a Stronger Europe,” June 16, 2020, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/june/tradoc_158779.pdf.

受到2021 上半年全球芯片短缺的沖擊，歐盟將芯片的自主生產(chǎn)能力作為一個關(guān)鍵的政策目標(biāo)。2021年9月，歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）提出了“歐盟芯片法案”的計劃，要求強化歐盟成員和伙伴在芯片價值鏈上的協(xié)作，激活歐盟的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)生態(tài)，從而保障芯片供應(yīng)鏈的安全。⑤European Commission, “European Chips Act: Communication, Regulation, Joint Undertaking and Recommendation,” February 8, 2022, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/european-chips-actcommunication-regulation-joint-undertaking-and-recommendation.2022年2月，歐盟委員會提出了“數(shù)字主權(quán)”政策議程，將“芯片法案”作為歐盟增強半導(dǎo)體供應(yīng)鏈彈性和確保全球科技領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵工具，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅要設(shè)立專門的投資基金對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的資金扶持，還要加強成員之間的政策合作，以及成員和歐盟機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，建設(shè)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險評估和應(yīng)對的框架。①European Commission, “Digital Sovereignty: Commission Proposes Chips Act to Confront Semiconductor Shortages and Strengthen Europe’s Technological Leadership,” February 8, 2022, https://ec.europa.eu/commission /presscorner/detail/en/ip_22_729.

可見，多重安全沖擊刺激歐盟的價值鏈安全治理從引導(dǎo)型快速轉(zhuǎn)向塑造型路徑，在多元化和本地化策略之外，歐盟特別注重網(wǎng)絡(luò)化策略，并且利用GVC 治理政策實現(xiàn)一些戰(zhàn)略目標(biāo)，特別是歐盟進(jìn)一步強化了與美國和日本的三邊貿(mào)易政策對話機制，將國有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策議題不斷政治化。②European Commission, “EU-US Relations: Factsheet on Reforming the WTO,” June 15, 2021,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/june/tradoc_159643.pdf.總之，面對內(nèi)部復(fù)雜利益權(quán)衡和外部多重安全沖擊，歐盟的價值鏈治理形成多重目標(biāo)并存的混合性風(fēng)格。

（三）霸權(quán)焦慮與美國價值鏈安全治理政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

美國的跨國企業(yè)在GVC 中長期占據(jù)優(yōu)勢，憑借資本、技術(shù)或品牌等資源影響著一些關(guān)鍵商品的生產(chǎn)，美國權(quán)力精英也把這種GVC 上的優(yōu)勢視作霸權(quán)實力的重要組成部分。③管傳靖：《霸權(quán)異化與貿(mào)易政策的選擇》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第2 期，第142—146 頁。隨著新興經(jīng)濟體在一些重要價值鏈上分工地位的升級，美國更加關(guān)注GVC 的等級性議題，特朗普政府時期更是直接借助國家力量干預(yù)新興大國企業(yè)的正?？鐕?jīng)營活動。2021年拜登政府開始重視新冠疫情對供應(yīng)鏈安全的影響，同時也延續(xù)了特朗普政府時期對GVC 等級性的重視，并且隨著美國權(quán)力精英霸權(quán)焦慮的增強，其價值鏈安全治理政策逐漸走向激進(jìn)。拜登政府在多元化和本地化的基礎(chǔ)之上，加強網(wǎng)絡(luò)化策略的力度，不僅延續(xù)了特朗普政府時期的美日歐三邊貿(mào)易政策對話機制，還進(jìn)一步利用七國集團（G7）、“四方安全對話”和“印太經(jīng)濟框架”等網(wǎng)絡(luò)化策略實施供應(yīng)鏈安全政策。并且，拜登政府進(jìn)一步將供應(yīng)鏈問題與霸權(quán)地位和經(jīng)濟安全結(jié)合，利用戰(zhàn)略化策略進(jìn)行政策動員和資源整合，推動刺激半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的芯片法案，并組建半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈集團，從而形成了一種極具進(jìn)攻性的政策風(fēng)格。拜登政府這種價值鏈政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，主要表現(xiàn)在其提出的新供應(yīng)鏈政策和國會進(jìn)行的有關(guān)供應(yīng)鏈和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的立法活動。

拜登在2021年2月發(fā)布的關(guān)于評估美國供應(yīng)鏈安全行政命令提出了兩個關(guān)鍵的政策目標(biāo)，其一是美國應(yīng)該在面對自然沖擊、地緣沖突與經(jīng)濟競爭等風(fēng)險時確保供應(yīng)鏈安全，其二是借助提高供應(yīng)鏈彈性的機會重塑國內(nèi)制造能力，以維護美國在技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，需要采取的主要策略包括供應(yīng)鏈多元化，促進(jìn)關(guān)鍵零部件的國內(nèi)生產(chǎn)，以及與盟友展開供應(yīng)鏈合作。①The White House, “Executive Order 14017 of February 24, 2021, America’s Supply Chains,” Federal Register, Vol.86, No.38, March 1, 2021, p.11853.拜登的這一供應(yīng)鏈安全行政命令搭建了美國價值鏈安全治理的框架，即以多元化策略來應(yīng)對供應(yīng)鏈短期危機，以本地化策略來增強供應(yīng)鏈彈性并重塑國內(nèi)制造業(yè)，以排他性網(wǎng)絡(luò)化策略組建供應(yīng)鏈聯(lián)盟。并且，以戰(zhàn)略化策略動員國內(nèi)資源和兩黨的支持，通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃扶持國內(nèi)制造業(yè)，通過半導(dǎo)體生產(chǎn)能力回流，關(guān)鍵資源的利用效率改進(jìn)，以及新興技術(shù)的產(chǎn)業(yè)政策等方式重新平衡政府和市場的關(guān)系。②The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.這種政府大規(guī)模的投資和干預(yù)，改變著美國經(jīng)濟與GVC 的關(guān)系，而且在美國政府投資和采購的刺激之下，一些關(guān)鍵零部件生產(chǎn)正在加速本地化。③The White House, “Fact Sheet: Securing a Made in America Supply Chain for Critical Minerals,”February 22, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/22/fact-sheetsecuring-a-made-in-america-supply-chain-for-critical-minerals.

隨著拜登政府推動全面重構(gòu)GVC，美國國會把價值鏈議題進(jìn)一步戰(zhàn)略化。2021年6月美國參議院通過了“2021年美國創(chuàng)新與競爭法案”，該法案綜合了“無盡邊疆法案”和“2021年戰(zhàn)略競爭法案”等內(nèi)容，以半導(dǎo)體、5G和數(shù)字技術(shù)等新興和關(guān)鍵技術(shù)為重點，要求美國政府全方面加強對新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持以增強美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的彈性和競爭力。作為其重要組成部分的“無盡邊疆法案”認(rèn)為半導(dǎo)體供應(yīng)鏈可以直接影響著美國的國家安全，政府的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)支持計劃不僅要激活國內(nèi)產(chǎn)能，更要增強美國在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的全球技術(shù)優(yōu)勢。④The US Congress, “S.1260 - United States Innovation and Competition Act of 2021,” https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260.2022年2月美國眾議院通過了“2022 美國競爭法案”，該法案更加關(guān)注美國在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)價值鏈上的技術(shù)優(yōu)勢，為芯片制造業(yè)撥款520 億美元，為增強制造業(yè)和供應(yīng)鏈彈性而撥款450 億美元，要求加強關(guān)鍵零部件的本土生產(chǎn)能力，并加大對關(guān)鍵資源的儲備。該法案以美國技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢的衰退和大國戰(zhàn)略競爭作為論證依據(jù)，體現(xiàn)出美國權(quán)力精英高度的霸權(quán)焦慮?；谶@種霸權(quán)焦慮做設(shè)計的價值鏈安全治理方案，雖然關(guān)注連接性風(fēng)險，但是更關(guān)注等級性問題，并且為了維護分工地位優(yōu)勢而不斷把價值鏈安全治理與國家安全相聯(lián)系，促成了美國價值鏈政策的進(jìn)攻性風(fēng)格。①The US Congress, “H.R.4521 - America Competes Act of 2022,” https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4521.

大變局時代的諸多挑戰(zhàn)本就放大了全球價值鏈模式的脆弱性，歐盟和美國的價值鏈安全政策不僅刺激了關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)價值鏈趨向重構(gòu)，更直接沖擊著新興經(jīng)濟體特別是發(fā)展中國家的外部經(jīng)濟環(huán)境。隨著大國競爭的沖擊溢出到價值鏈領(lǐng)域，冷戰(zhàn)后長期以市場導(dǎo)向為主的全球價值鏈模式被不確定的國際戰(zhàn)略環(huán)境所擾動，其協(xié)作性被相對收益思維所沖擊，其開放性則受到美國排他性供應(yīng)鏈集團的侵蝕，經(jīng)濟全球化被割裂的風(fēng)險在顯現(xiàn)。面對這一大變局，新興經(jīng)濟體需要轉(zhuǎn)變參與全球價值鏈的政策思維，從市場性聯(lián)系、生產(chǎn)性聯(lián)系、制度性依托和嵌入性方式等角度制定價值鏈安全治理戰(zhàn)略，積極開展供應(yīng)鏈外交，實現(xiàn)從嵌入到塑造的轉(zhuǎn)變，以增強維護經(jīng)濟安全能力。