“印太戰(zhàn)略”下拜登政府的東南亞政策*

武香君

【內(nèi)容提要】 拜登就任美國(guó)總統(tǒng)之后，延續(xù)特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”，雖然沒(méi)有從本質(zhì)上提升東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的地位，但仍然對(duì)特朗普時(shí)期的東南亞政策予以一定修正，給予東南亞地區(qū)高于特朗普時(shí)期的關(guān)注，增加了美國(guó)在外交與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的參與，保持其在東南亞地區(qū)的軍事存在，從多個(gè)維度展示美國(guó)重拾對(duì)東南亞地區(qū)關(guān)注的決心。拜登治下的美國(guó)東南亞政策將在“印太戰(zhàn)略”整體框架下逐步展開(kāi)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)的東南亞政策將更有規(guī)劃，美國(guó)會(huì)進(jìn)一步拓寬與東南亞地區(qū)的雙邊、多邊合作領(lǐng)域，包括對(duì)價(jià)值觀外交進(jìn)行強(qiáng)化，激活既有雙邊伙伴關(guān)系，創(chuàng)新性拓展與東南亞地區(qū)合作的維度，致力于全面提升美國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力。然而拜登政府如果不切實(shí)消除對(duì)東南亞政策宣示與實(shí)際執(zhí)行之間的偏差，不能真正提升東南亞地區(qū)在美國(guó)“印太戰(zhàn)略”中的優(yōu)先級(jí)，就無(wú)法消除東南亞國(guó)家對(duì)美國(guó)的地區(qū)承諾和政策連續(xù)性的質(zhì)疑，美國(guó)同東南亞關(guān)系的不確定性將增加。

“東南亞”作為地理術(shù)語(yǔ)直到二戰(zhàn)時(shí)期才出現(xiàn)，比世界上幾乎其他任何區(qū)域出現(xiàn)的都晚，但這并不妨礙東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略重要性，是地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)以及主要大國(guó)開(kāi)展秩序之爭(zhēng)的角力場(chǎng)。①Satu Limaye, “Signs Are Taken for Wonders. ‘We Would See a Sign’: The Trump Administration and Southeast Asia,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol. 39, No. 1,April 2017, p.15.2021年1月拜登就任新一屆美國(guó)總統(tǒng)之后，沿續(xù)特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”，將與中國(guó)展開(kāi)全方位競(jìng)爭(zhēng)的思維進(jìn)一步強(qiáng)化，把東南亞地區(qū)作為同中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略博弈的區(qū)域，在一定程度上改變特朗普時(shí)期對(duì)東南亞地區(qū)的漠視態(tài)度，對(duì)美國(guó)東南亞政策進(jìn)行了調(diào)整。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”逐漸明晰之際，有必要在厘清“印太戰(zhàn)略”中美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)定位的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)東南亞政策的調(diào)整與未來(lái)走向進(jìn)行分析與探討。

一、“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

美國(guó)對(duì)于“印太”概念的使用在奧巴馬時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)，但真正以“印太”一詞替代“亞太”作為美國(guó)亞洲戰(zhàn)略的全新名稱，是特朗普政府的首創(chuàng)。2017年12月特朗普政府首份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（National Security Strategy of the United States of America）發(fā)布，正式以“印太”替代“亞太”作為美國(guó)全新的亞洲地區(qū)概念，②The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.由此，以東南亞地區(qū)作為戰(zhàn)略支點(diǎn)的“再平衡”政策時(shí)代徹底結(jié)束，在全新的“印太戰(zhàn)略”之下，美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)進(jìn)行了再定位。

（一）特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

特朗普就任后不久，美國(guó)政府在官方表述中開(kāi)始以“印太”取代“亞太”，“印太戰(zhàn)略”成為特朗普政府的全新亞洲戰(zhàn)略。在特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”謀劃中，突出強(qiáng)調(diào)日本、韓國(guó)、澳大利亞對(duì)于戰(zhàn)略實(shí)施的重要性，致力于將美印日澳四邊安全框架機(jī)制打造為“最重要的中心”（principal hubs）。③The White House, “U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” January 5, 2021, p.4, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf.2019年9月，美日印澳“四方安全對(duì)話”（QUAD）機(jī)制升級(jí)為外長(zhǎng)級(jí)別，以期將其塑造為美國(guó)實(shí)施“印太戰(zhàn)略”的重要支撐；并提出在“印太戰(zhàn)略”框架下加強(qiáng)美韓日、美日澳、美印日等多組三方伙伴關(guān)系，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019, p.45, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.以小多邊的形式加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家的合作，共同推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”。

東南亞地區(qū)作為“印太”指涉范圍的一部分，具有顯而易見(jiàn)的重要性：該地區(qū)正好位于印度洋和太平洋之間，且“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)海上領(lǐng)域，更突顯東南亞地區(qū)的重要性——該地區(qū)有數(shù)條連接印度洋與太平洋的重要航道，是“印太戰(zhàn)略”強(qiáng)調(diào)的“自由”與“開(kāi)放”的關(guān)鍵試煉場(chǎng)。②Prashanth Parameswaran, “ASEAN’s Role in a U.S. Indo-Pacific Strategy,” Wilson Center, September 2018, p.2, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/2018-09_aseans_role_parameswaran.pdf.但是在特朗普政府初期的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)及東盟的重要性并未被過(guò)多提及，直到2018年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧（Michael Pompeo）才在印太商務(wù)論壇上提出：“東盟實(shí)際上位于印太的中心，在美國(guó)描述的印太圖景中扮演著中心角色?！雹踀S Department of State, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’,” July 30, 2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm.即便如此，特朗普任期內(nèi)的每一份關(guān)于“印太戰(zhàn)略”的官方文件基本都顯示出，在多邊層面美國(guó)更倚重以QUAD 國(guó)家為核心的四邊和三邊伙伴關(guān)系；在雙邊層面，日本、澳大利亞、印度以及韓國(guó)的重要性都更加突出。

在特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”構(gòu)建中，已經(jīng)出現(xiàn)美國(guó)對(duì)其同盟和聯(lián)盟體系的調(diào)整與重新規(guī)劃。在相關(guān)的新型制度安排中，東南亞國(guó)家和東盟都呈現(xiàn)出被邊緣化的態(tài)勢(shì)，不再占據(jù)美國(guó)新版亞洲戰(zhàn)略中的核心支點(diǎn)地位。這種調(diào)整反映到政策層面，就是特朗普任期內(nèi)屢見(jiàn)不鮮的對(duì)東盟和東南亞國(guó)家的漠視行為。加之特朗普政府秉持“美國(guó)優(yōu)先”的核心價(jià)值導(dǎo)向，熱衷“交易”外交模式并排斥多邊主義，所以在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)多以自身關(guān)切議題為導(dǎo)向，以爭(zhēng)取東盟及東南亞國(guó)家支持為目的，有選擇、有限度地開(kāi)展與東南亞地區(qū)的互動(dòng)。④武香君、方長(zhǎng)平：《特朗普政府東南亞政策的調(diào)整》，《國(guó)際論壇》2020年第2 期，第55 頁(yè)。對(duì)比奧巴馬“再平衡”政策時(shí)期，特朗普大幅減少的經(jīng)濟(jì)、外交存在令東南亞地區(qū)對(duì)美國(guó)東南亞政策連續(xù)性之差有了深刻領(lǐng)悟，這種政策調(diào)整影響到美國(guó)在東南亞地區(qū)的可信度，給美國(guó)與東南亞關(guān)系造成較為明顯的負(fù)面影響。

（二）拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的東南亞地區(qū)

2021年1月拜登執(zhí)政后，在較短時(shí)間內(nèi)就在經(jīng)濟(jì)、氣候與環(huán)境、新冠疫情援助、重返國(guó)際多邊機(jī)制等方面實(shí)施了諸多與特朗普政府區(qū)別顯著的舉措，展現(xiàn)出革除特朗普政治遺產(chǎn)的姿態(tài)，令東南亞國(guó)家對(duì)其寄予較高期待，希望拜登政府的東南亞政策可以比特朗普政府更加穩(wěn)定，希望美國(guó)愿意對(duì)東南亞地區(qū)投入更多的經(jīng)濟(jì)和外交參與。但是拜登政府繼續(xù)選擇特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”作為自己的亞洲戰(zhàn)略，即便在特朗普政府版本的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整，然而在戰(zhàn)略實(shí)施優(yōu)先級(jí)方面，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”依然沒(méi)有從本質(zhì)上提升東南亞地區(qū)的重要性。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”致力于通過(guò)與印太地區(qū)盟友和相關(guān)伙伴國(guó)家的聯(lián)合以及對(duì)美國(guó)同盟和聯(lián)盟體系的進(jìn)一步調(diào)整，形成更有效的對(duì)華遏制戰(zhàn)略陣營(yíng)，削弱中國(guó)在地區(qū)內(nèi)的影響力。所以拜登政府繼續(xù)強(qiáng)化和突出“四方安全對(duì)話”的核心機(jī)制地位，在2021年3月將這一機(jī)制的會(huì)議級(jí)別上升至領(lǐng)導(dǎo)人級(jí)別，并且參與“四方安全對(duì)話”的成員不局限于美日印澳四國(guó)；機(jī)制下探討的議題也持續(xù)豐富，拓展到安全之外的新冠肺炎疫情、疫苗援助、氣候變化等領(lǐng)域，“四方安全對(duì)話”機(jī)制在“印太戰(zhàn)略”中的核心地位進(jìn)一步穩(wěn)固。拜登政府還將特朗普時(shí)期計(jì)劃打造的三邊合作形式加以落實(shí)和推進(jìn)，且將“印太戰(zhàn)略”合作盟友擴(kuò)大到歐洲，聯(lián)合英國(guó)組建了美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS），進(jìn)一步豐富“印太戰(zhàn)略”框架下的機(jī)制布局，以便更加有序和有效地推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”實(shí)施。

2022年2月，拜登政府發(fā)布《美國(guó)印太戰(zhàn)略》報(bào)告（Indo-Pacific Strategy of the United States）。在這份報(bào)告中，拜登政府對(duì)東盟的重要性予以確認(rèn)，在措辭上表現(xiàn)出對(duì)東盟地區(qū)重要性更高程度的認(rèn)可——在2019年的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》（Indo-Pacific Strategy Report）中，美國(guó)表示“支持（support）東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心性”，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” p.46.而在2022年報(bào)告中，則是“認(rèn)可（endorse）東盟中心性并支持東盟在持續(xù)應(yīng)對(duì)地區(qū)最緊迫挑戰(zhàn)中作出的努力”，②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States, ”February 2022, p. 9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.將對(duì)東盟中心性的尊重?cái)U(kuò)大到整個(gè)地區(qū)，而不是僅在地區(qū)安全秩序中。拜登政府明確表達(dá)對(duì)東南亞地區(qū)重要性更高程度的肯定，確定會(huì)給予比特朗普時(shí)期更多的關(guān)注，從這一層面考量，東南亞地區(qū)在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的重要性有所提升。但本質(zhì)上，拜登政府選擇延續(xù)特朗普時(shí)期“印太戰(zhàn)略”的核心布局，繼續(xù)穩(wěn)固“四方安全對(duì)話”機(jī)制的戰(zhàn)略基石地位，并創(chuàng)建AUKUS 機(jī)制，強(qiáng)調(diào)歐盟及歐洲盟友重要性，即在推行“印太戰(zhàn)略”過(guò)程中已經(jīng)開(kāi)始著眼更廣闊的區(qū)域范圍，而這一擴(kuò)大的區(qū)域范圍就使得東南亞地區(qū)在其中顯得更小。所以在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”中，東盟以及東南亞國(guó)家的戰(zhàn)略優(yōu)先級(jí)實(shí)際上排在上述機(jī)制及國(guó)家之后，東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的重要性反而有所下降。這種戰(zhàn)略地位的變化，實(shí)質(zhì)上宣告以東南亞地區(qū)作為支點(diǎn)的美國(guó)亞太戰(zhàn)略時(shí)代在拜登政府時(shí)期難以重現(xiàn)。

二、“印太戰(zhàn)略”下拜登政府東南亞政策的有限調(diào)整

拜登政府“印太戰(zhàn)略”繼續(xù)將與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)及對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制置于突出地位，致力于聯(lián)合歐亞大陸“邊緣地帶”國(guó)家組成“C 型戰(zhàn)略弧”，共同從歐亞大陸的東南來(lái)封堵中國(guó)的崛起空間，①陳宇：《經(jīng)典地緣政治理論視域下的“印太”及其內(nèi)在張力》，《東北亞論壇》2022年第2 期，第72 頁(yè)。并提出自身在印太地區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與盟友、伙伴以及地區(qū)機(jī)制的配合密不可分。②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.7.因而即便拜登政府沒(méi)有對(duì)東南亞地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的重要性作出有別于特朗普時(shí)期的實(shí)質(zhì)性改變，但是東南亞地區(qū)本身具備的地緣政治重要性、東盟在地區(qū)相關(guān)機(jī)制中的引領(lǐng)作用都使得其對(duì)東南亞地區(qū)的重視高于特朗普時(shí)期，致力于消解特朗普政府給美國(guó)—東南亞關(guān)系帶來(lái)的負(fù)面影響，以贏取東南亞國(guó)家和東盟對(duì)“印太戰(zhàn)略”更高的配合度。拜登政府結(jié)合“印太戰(zhàn)略”推進(jìn)需要，對(duì)特朗普時(shí)期美國(guó)在東南亞地區(qū)降低的多領(lǐng)域參與進(jìn)行了有限度并且緩慢的轉(zhuǎn)圜，同時(shí)，繼續(xù)保持在東南亞地區(qū)的軍事存在，尤其在海上領(lǐng)域重點(diǎn)加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的軍事合作。

（一）高官頻繁出訪，彰顯對(duì)東南亞地區(qū)的重視

在特朗普任期內(nèi)，美國(guó)退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），較大幅度減少外交參與、漠視東盟主導(dǎo)的多邊合作，造成美國(guó)—東南亞關(guān)系倒退，在一定程度上使得特朗普時(shí)期的“印太戰(zhàn)略”沒(méi)有獲得東南亞國(guó)家積極響應(yīng)，這顯然影響到“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施效果。拜登政府繼續(xù)以“印太戰(zhàn)略”作為與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的核心戰(zhàn)略工具，甚至將其置于美國(guó)整體對(duì)外戰(zhàn)略中的突出位置，所以為了“印太戰(zhàn)略”能夠收獲預(yù)期成效，在必須削弱中國(guó)影響力的東南亞地區(qū)，拜登政府改變特朗普時(shí)期的漠視政策勢(shì)在必行。然而在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略定位并沒(méi)有得到有別于特朗普時(shí)期的本質(zhì)提升，這決定了拜登政府不會(huì)投入過(guò)多精力用于全面改善美國(guó)—東南亞關(guān)系，所以拜登政府選擇了曾在奧巴馬時(shí)期收效良好的“訪問(wèn)外交”（visit diplomacy）作為彰顯美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)重視的主要舉措。

2021年1月20日拜登正式就任后，新任國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）在1月27日分別與東南亞地區(qū)盟友泰國(guó)和菲律賓通電話，重申美泰、美菲盟友關(guān)系對(duì)于“自由與開(kāi)放”的印太地區(qū)至關(guān)重要；強(qiáng)調(diào)與菲律賓之間《共同防務(wù)條約》（Mutual Defense Treaty）的重要性以及條約對(duì)南海海域的適用性，表明美國(guó)在南海問(wèn)題上的態(tài)度。①US Department of State, “Secretary Blinken’s Call with Thai Deputy Prime Minister and Foreign Minister Don Pramudwinai,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-thaideputy-prime-minister-and-foreign-minister-don-pramudwinai/; “Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-withphilippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.這與特朗普就任百天未發(fā)表任何關(guān)于東南亞政策的講話相比，明顯作出了改變。但這種改變?cè)陔S后并沒(méi)有得到有效延續(xù)，在5月下旬舉行的東盟外長(zhǎng)與布林肯首次視頻會(huì)議上，因?yàn)樗^的“技術(shù)問(wèn)題”致使東盟外長(zhǎng)們?cè)陂L(zhǎng)達(dá)45 分鐘的時(shí)間里沒(méi)有見(jiàn)到布林肯，這場(chǎng)會(huì)面就此結(jié)束。部分與會(huì)部長(zhǎng)將這一技術(shù)故障視為美國(guó)的“政治輕視”（political slight），是美國(guó)又一次將其他地區(qū)重要性置于亞洲地區(qū)之前的體現(xiàn)。②Colum Lynch, Jack Detsch and Robbie Gramer, “The Glitch that Ruined Blinken’s ASEAN Debut,”Foreign Policy, May 27, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/05/27/blinken-asean-meeting-pivot-asiamiddle-east/.隨后，拜登政府為消弭此次失誤的負(fù)面影響，派出副國(guó)務(wù)卿謝爾曼（Wendy Sherman）訪問(wèn)印尼、泰國(guó)和柬埔寨，并且在訪問(wèn)印尼期間到訪東盟秘書(shū)處。以此為開(kāi)端，在2021年下半年，拜登政府頻繁派出高官出訪東南亞國(guó)家或舉行視頻會(huì)議：7月國(guó)防部長(zhǎng)奧斯?。↙loyd Austin）到訪新加坡、越南和菲律賓；8月初布林肯再度與東盟外長(zhǎng)舉行視頻會(huì)議，并參加?xùn)|亞峰會(huì)（EAS）、東盟地區(qū)論壇（ARF）、“湄公河—美國(guó)伙伴關(guān)系”以及“湄公河之友”等四個(gè)部長(zhǎng)級(jí)別會(huì)議；③US Department of State, “Secretary Blinken’s Participation in ASEAN-related Ministerial Meetings August 2-6, 2021,” July 31, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-asean-relatedministerial-meetings-august-2-6-2021/.8月底，副總統(tǒng)哈里斯（Kamala Harris）出訪新加坡和越南；11月底至12月初，新任東亞和太平洋事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿康達(dá)（Daniel Kritenbrink）訪問(wèn)了馬來(lái)西亞、印尼、新加坡和泰國(guó)；12月13日，布林肯開(kāi)始了其擔(dān)任國(guó)務(wù)卿以來(lái)的東南亞首訪，到訪印尼和馬來(lái)西亞（原定到訪泰國(guó)，但后因新冠肺炎疫情而取消）。④Derek Grossman, “Biden’s Southeast Asia Policy Still Has Much to Prove,” Rand Corporation,December 17, 2021, https://www.rand.org/blog/2021/12/bidens-southeast-asia-policy-still-has-much-toprove.html.

2021年10月26日，拜登以視頻會(huì)議的方式出席美國(guó)—東盟峰會(huì)（US-ASEAN summit）和東亞峰會(huì)，這是時(shí)隔4年后美國(guó)總統(tǒng)再度出席，沒(méi)有延續(xù)特朗普時(shí)期派低等級(jí)官員與會(huì)令東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人倍感冒犯的做法。

拜登本人親自出席美國(guó)—東盟峰會(huì)和東亞峰會(huì)，在2021年下半年頻繁派出高官出訪東南亞地區(qū)，基本做到了在東南亞地區(qū)保持出現(xiàn)，釋放東南亞地區(qū)曾熟悉的“美國(guó)重視”信號(hào)。但“訪問(wèn)外交”在現(xiàn)階段的效用已大打折扣，東南亞地區(qū)已經(jīng)不是“前2011 時(shí)代”（pre-2011 times）——“再平衡”政策出臺(tái)之前，東南亞地區(qū)很少有美國(guó)高級(jí)官員到訪，所以?shī)W巴馬時(shí)期包括其本人在內(nèi)的高官頻繁到訪令東南亞地區(qū)感受到前所未有的重視。但是特朗普政府的政策轉(zhuǎn)變讓東南亞地區(qū)深刻意識(shí)到，美國(guó)對(duì)本地區(qū)的重視可以“轉(zhuǎn)瞬即逝”，所以面對(duì)拜登政府的“訪問(wèn)外交”，東南亞國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人們沒(méi)有過(guò)于歡欣鼓舞，他們關(guān)注的重點(diǎn)不再是派誰(shuí)來(lái)，而是這些到訪官員的例行講話內(nèi)容是否包含美國(guó)的新承諾和保證。2021年12月，布林肯在印尼的發(fā)言就因?yàn)槿狈τ行乱獾膬?nèi)容被認(rèn)為是廢話連篇。①David Hutt, “Washington Needs to Sort Out Its Ambassadors to Southeast Asia,” The Diplomat,January 10, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/washington-needs-to-sort-out-its-ambassadors-tosoutheast-asia/.重拾奧巴馬時(shí)期的“訪問(wèn)外交”搭配新意不足的地區(qū)承諾正映射出東南亞地區(qū)在美國(guó)“印太戰(zhàn)略”中重要性沒(méi)有本質(zhì)提升的現(xiàn)實(shí)。

（二）釋放加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與的信號(hào)，減少單邊經(jīng)濟(jì)制裁

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”比特朗普時(shí)期更加重視對(duì)印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)參與，意欲塑造美國(guó)在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，增加美國(guó)在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)存在是重要一環(huán)。特朗普時(shí)期美國(guó)選擇退出TPP 以及對(duì)東南亞地區(qū)的越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印尼、新加坡等采取不同類型的單邊措施，降低了美國(guó)在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。根據(jù)伊西斯—尤索夫伊薩克研究所東盟研究中心的《東南亞現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》，在2019 和2020年只有7.9%的受訪者認(rèn)為美國(guó)是東南亞地區(qū)最有經(jīng)濟(jì)影響力的國(guó)家，到2021年則僅剩7.4%的受訪者持這一觀點(diǎn)。與此形成鮮明對(duì)比的是，從2019 至2021年，均有超過(guò)70%的受訪者認(rèn)為中國(guó)是在東南亞地區(qū)最具經(jīng)濟(jì)影響力的國(guó)家。②The State of Southeast Asia: 2021 Survey Report, ISEAS- Yusof Ishak Institute, ASEAN Studies Centre, February 10, 2021, p.20, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2021/01/The-State-of-SEA-2021-v2. pdf.

為了恢復(fù)美國(guó)在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力，拜登政府的舉措一方面是給予東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)援助和做出增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與的承諾。拜登政府宣稱已經(jīng)為東盟國(guó)家提供2300 萬(wàn)支以上的疫苗和超過(guò)1.58 億美元的援助，幫助這些國(guó)家抗擊新冠肺炎疫情。柬埔寨、印尼、老撾、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)和越南等均收到了來(lái)自美國(guó)的疫苗和資金援助，緬甸也收到2030 萬(wàn)美元的抗疫資金援助。①US Department of State, “US Support to ASEAN in Fighting COVID-19,” August 4, 2021, https://www.state.gov/u-s-support-to-asean-in-fighting-covid-19/.在拜登親自出席的美國(guó)—東盟峰會(huì)中，他宣布美國(guó)將投入1.02 億美元用以擴(kuò)大美國(guó)—東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，聚焦東南亞地區(qū)從新冠肺炎疫情中恢復(fù)、氣候危機(jī)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人力資本的開(kāi)發(fā)。②The White House, “Readout of President Biden’s Participation in the US-ASEAN Summit,” October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/readout-of-presidentbidens-participation-in-the-u-s-asean-summit/.這一資金將被用在上述領(lǐng)域，以新倡議的形式開(kāi)展美國(guó)—東盟之間的合作，反映出拜登政府對(duì)東盟的重視，以及對(duì)東盟在美國(guó)“自由和開(kāi)放”的印太地區(qū)愿景中具有的中心角色。在這一系列未來(lái)倡議中，專門(mén)設(shè)立有“美國(guó)—東盟經(jīng)濟(jì)未來(lái)”（US-ASEAN Economic Futures）倡議，在這一倡議之下，美國(guó)將向東盟提供1 千萬(wàn)美元新貸款和1 千萬(wàn)美元的資助，用以支持美國(guó)—東盟在貿(mào)易和創(chuàng)新領(lǐng)域的合作。③The White House, “Fact Sheet: New Initiatives to Expand the US-ASEAN Strategy Partnership,”O(jiān)ctober 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/fact-sheetnew-initiatives-to-expand-the-u-s-asean-strategic-partnership/.在東亞峰會(huì)中，拜登宣布美國(guó)將會(huì)打造“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。2021年12月，布林肯訪問(wèn)印尼期間再度表示拜登政府正在計(jì)劃IPEF，并承諾拜登政府的東盟中心政策將包括美國(guó)在地區(qū)內(nèi)更多的商業(yè)和資本投入。④Rizal Ramli, “Blinken in Southeast Asia: Is This the Real ‘Pivot’?” The Diplomat, December 21,2021, https://thediplomat.com/2021/12/blinken-in-southeast-asia-is-this-the-real-pivot/.這一拜登政府反復(fù)提及并多次延遲宣布的經(jīng)濟(jì)框架在2022年5月23日拜登首訪日本時(shí)被正式提出，包括“貿(mào)易，供應(yīng)鏈，清潔能源、脫碳與基礎(chǔ)設(shè)施，稅收與反腐敗”四大支柱，首批成員國(guó)為印太地區(qū)的13 個(gè)國(guó)家，分別為QUAD 四國(guó)，韓國(guó)、新西蘭和七個(gè)東盟國(guó)家：文萊、印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)及越南。IPEF 中超過(guò)一半的成員國(guó)為東南亞國(guó)家，在一定程度上體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)于東南亞國(guó)家在地緣經(jīng)濟(jì)層面重要性的肯定。

另一方面，拜登政府有限度地緩和了特朗普時(shí)期對(duì)部分東南亞國(guó)家采取的強(qiáng)硬經(jīng)濟(jì)單邊措施。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中，越南獲得了較高的重視，是“印太戰(zhàn)略”

中關(guān)鍵國(guó)家之一，①Nguyn Khc Giang, “U.S.-Vietnam Partnership Goes beyond Strategic Competition with China,”United States Institute of Peace, April 19, 2022, https://www.usip.org/publications/2022/04/us-vietnampartnership-goes-beyond-strategic-competition-china.拜登政府結(jié)束了特朗普時(shí)期對(duì)越南的一些嚴(yán)苛單邊制裁。在特朗普時(shí)期，即便美越關(guān)系進(jìn)一步密切，但是美國(guó)財(cái)政部提交至國(guó)會(huì)的《美國(guó)主要貿(mào)易伙伴宏觀經(jīng)濟(jì)及外匯政策報(bào)告》（Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States，以下簡(jiǎn)稱“MFEP 報(bào)告”）中，認(rèn)定越南達(dá)到“2015法案”（2015 Act）的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)“1988 法案”（1988 Act），將越南認(rèn)定為“貨幣操縱國(guó)”，②US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2020, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2020-FX-Report-FINAL.pdf.此外還在2020年10月對(duì)其展開(kāi)“301”調(diào)查。在拜登就任之后，美國(guó)雖然并沒(méi)有完全放棄經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些單邊措施，但是對(duì)越南的政策有明顯轉(zhuǎn)變：2021年4月，拜登政府首份財(cái)政部MFEP 半年報(bào)就摘除了越南“貨幣操縱國(guó)”的標(biāo)簽；2021年7月，美國(guó)貿(mào)易代表處正式宣布結(jié)束對(duì)越南的“301”調(diào)查，美國(guó)財(cái)政部和越南國(guó)家銀行（the State Bank of Vietnam，SBV）就調(diào)查達(dá)成滿意決議。③Office of the United States Trade Representative, “USTR Releases Determination on Action and Ongoing Monitoring Following US- Vietnam Agreement on Vietnam’s Currency Practices,” July 23, 2021,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/ustr-releases-determinationaction-and-ongoing-monitoring-following-us-vietnam-agreement-vietnams.在12月新發(fā)布的MFEP 報(bào)告中，越南被認(rèn)定超過(guò)了“2015 法案”的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，但是沒(méi)有被列為“貨幣操縱國(guó)”。④US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2021, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2021-FXR-FINAL.pdf.2022年6月發(fā)布的最新MFEP 報(bào)告認(rèn)為越南已經(jīng)不再超過(guò)“2015法案”的全部3 條標(biāo)準(zhǔn)，并且美國(guó)財(cái)政部通過(guò)與SBV 的密切合作，對(duì)于越南在財(cái)政部關(guān)切領(lǐng)域取得的進(jìn)步非常滿意。⑤US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” June 2022, p.4, https://home.treasury.gov/system/files/136/FINAL_Spring_2022_FXR.pdf.拜登政府弱化特朗普政府時(shí)期對(duì)東南亞部分國(guó)家在經(jīng)濟(jì)議題上的強(qiáng)硬態(tài)度，選擇越南這類在“印太戰(zhàn)略”中重要性被明確強(qiáng)調(diào)的國(guó)家，不僅釋放美國(guó)致力于在未來(lái)對(duì)東南亞地區(qū)進(jìn)行更多經(jīng)濟(jì)參與的信號(hào)，也顯示出拉攏相關(guān)國(guó)家以更好地在印太地區(qū)與中國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的意圖。

（三）繼續(xù)保持美國(guó)在東南亞地區(qū)的軍事存在

“印太戰(zhàn)略”是拜登政府與中國(guó)展開(kāi)全方位競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略工具，在其框架之下，“四方安全對(duì)話”機(jī)制的升級(jí)與戰(zhàn)略核心地位的鞏固、AUKUS 機(jī)制的創(chuàng)建等，展現(xiàn)出“印太戰(zhàn)略”突出安全導(dǎo)向。為了配合“印太戰(zhàn)略”推行，美國(guó)在東南亞地區(qū)繼續(xù)選擇從多個(gè)維度保持自身在該地區(qū)的軍事存在，特別突出在海上領(lǐng)域強(qiáng)化與東南亞國(guó)家和東盟的合作，彰顯所謂“地區(qū)安全承諾”，其本質(zhì)意圖則是在海上領(lǐng)域形成對(duì)中國(guó)的威懾。

首先，拜登政府繼續(xù)以開(kāi)展軍事演習(xí)、與東南亞國(guó)家進(jìn)行軍事合作的方式，保持在該地區(qū)的軍事存在。雙邊層面，2021年4月，美國(guó)與菲律賓恢復(fù)因?yàn)樾鹿诜窝滓咔槎袛嘁荒甑哪甓嚷?lián)合戰(zhàn)斗訓(xùn)練，重點(diǎn)關(guān)注邊防、反恐和人道主義救援項(xiàng)目；6月，美國(guó)批準(zhǔn)向菲律賓出售包括F16 戰(zhàn)斗機(jī)、中程空對(duì)空AIM-120 導(dǎo)彈以及雷達(dá)、GPS 導(dǎo)航在內(nèi)的總價(jià)約24.3 億美元的軍備。①M(fèi)ike Yeo, “Philippines Gets Approval for F-16, Missile Buy Worth over $2 Billion,” Defense News,June 25, 2021, https://www.defensenews.com/global/the-americas/2021/06/25/philippines-gets-approved-forf-16-missile-buy-worth-over-2-billion/.8月，美國(guó)與印尼進(jìn)行了15年以來(lái)規(guī)模最大的聯(lián)合演習(xí)——“哥魯達(dá)之盾”（Garuda Shield），這一持續(xù)兩周之久的聯(lián)合軍演被認(rèn)為穩(wěn)固了美國(guó)與印尼之間的防務(wù)伙伴關(guān)系并深化了維護(hù)“自由和開(kāi)放”印太地區(qū)的合作。②Danielle O’Donnell, “Exercise Garuda Shield 2021 to Build on Enduring Partnership with Indonesian National Army,” US Army, August 6, 2021, https://www.army.mil/article/249135/exercise_garuda_shield_2021_to_build_on_enduring_partnership_with_indonesian_national_army.12月，布林肯訪問(wèn)印尼期間，將美國(guó)與印尼之間現(xiàn)存的海上合作協(xié)議續(xù)簽至2026年。多邊層面，2021年8月，美國(guó)與20 個(gè)國(guó)家舉行了2021年度多邊軍演“東南亞合作與訓(xùn)練演習(xí)”（SEACAT），共有7 個(gè)東南亞國(guó)家——印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南和東帝汶?yún)⑴c，此次演習(xí)目的在于“加強(qiáng)演習(xí)國(guó)應(yīng)對(duì)共同面對(duì)的海上安全議題的互通性，并維護(hù)基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，③“SEACAT 21 Annual Multilateral Exercise Begins in Singapore,” Naval Technology, August 11,2021, https://www.naval-technology.com/news/seacat-21-annual-multilateral-exercise-begins-in-singapore/.同時(shí)，在此次SEACAT 演習(xí)中，首次有國(guó)際組織受邀參與，④這些國(guó)際組織包括：聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪辦公室（United Nations Office of Drugs and Crime），歐盟泛印度洋關(guān)鍵海上航線（EU Critical Maritime Route Wider Indian Ocean）和國(guó)際紅十字委員會(huì)（International Committee of the Red Cross）。以此顯示“對(duì)已有規(guī)則、法律和規(guī)范的理解與遵守”。⑤Diana Stancy Correll, “Navy, Partner Nations Launch SEACAT Exercise in Singapore,” Navy Times,August 11, 2021, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2021/08/10/navy-partner-nations-launchseacat-exercise-in-singapore/.

其次，美國(guó)保持在東南亞地區(qū)軍事存在除了直接開(kāi)展雙邊、多邊軍事合作與演習(xí)之外，還有在南海地區(qū)不間斷的海空軍事偵查、航行等“間接”方式。在特朗普時(shí)期，因?yàn)榘讓m對(duì)南海自由航行的審批方式改變，而使得美軍在南海開(kāi)展自由航行變得更加容易，美國(guó)也以這種方式向東南亞地區(qū)的南海聲索國(guó)傳遞對(duì)南海爭(zhēng)議的關(guān)切，并始終以此作為挑唆中國(guó)與相關(guān)國(guó)家關(guān)系的手段，在一定程度上實(shí)現(xiàn)制約中國(guó)在東南亞地區(qū)影響力的目的。拜登政府依然熱衷于以這種方式保持美國(guó)在東南亞地區(qū)的軍事存在，作為履行所謂“地區(qū)安全承諾”、維護(hù)“自由與開(kāi)放”印太地區(qū)秩序的方式。在拜登執(zhí)政的第一年，美國(guó)的航母打擊大隊(duì)進(jìn)入南海海域10 次，對(duì)比2020年的6 次和2019年的5 次有了明顯增加，并且航行線路更加復(fù)雜和不可預(yù)測(cè)。過(guò)去美國(guó)航母編隊(duì)經(jīng)常通過(guò)巴士海峽進(jìn)入南海，近期則開(kāi)始通過(guò)菲律賓巴拉望省最南端的巴拉巴卡海峽（Balabac Strait）這個(gè)更加狹窄的水道進(jìn)入南海區(qū)域。①M(fèi)innie Chan, “South China Sea: US Navy Moves Suggest New Approach in Likely Taiwan Flashpoint,” South China Morning Post, January 18, 2022, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3163854/south-china-sea-us-navy-moves-suggest-new-approach-likely?module=perpetual_scroll_0&p gtype=article&campaign=3163854.除了航母群的巡航，拜登政府還提升在南海海域開(kāi)展海上軍事偵查活動(dòng)的強(qiáng)度。僅在2021年上半年的181 天中，至少有161 天美軍都在南海部署了海洋監(jiān)視船，出動(dòng)率達(dá)到89%，基本沒(méi)有空窗期。②《美軍海洋監(jiān)視船對(duì)華海上抵近偵察概況|2021年1月—6月》，南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃，2021年7月15日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626163888。

再次，拜登政府宣稱支持《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）中“海上支柱”（Maritime Pillar）建設(shè)，宣布投入6 千萬(wàn)美元，用以創(chuàng)設(shè)印太地區(qū)海上新倡議，進(jìn)一步加大對(duì)東南亞國(guó)家海上安全能力建設(shè)的支持，順勢(shì)強(qiáng)化美國(guó)在東南亞地區(qū)軍事存在，在海上領(lǐng)域給中國(guó)施加更多壓力。新的海上合作倡議主要由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)（US Coast Guard，USCG）主導(dǎo)，這些倡議涉及海上訓(xùn)練、能力建設(shè)、國(guó)防用品轉(zhuǎn)讓、海上執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域（見(jiàn)表1）。其中有一項(xiàng)倡議是用于“幫助”東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)“非法的、未報(bào)告的以及未經(jīng)管制的捕撈”，該項(xiàng)倡議被認(rèn)為是專門(mén)針對(duì)中國(guó)在區(qū)域內(nèi)的“非法捕撈”。③Trevor Hunnicutt, “With China in Focus, Biden Makes $150 Million Commitment to ASEAN Leaders,” Reuters, May 13, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/with-china-focus-biden-plans-150-million-commitment-asean-leaders-2022-05-12/.

表1 美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)主導(dǎo)的美國(guó)—東南亞海上新倡議

三、拜登政府東南亞政策展望

拜登政府目前的東南亞政策基本延續(xù)特朗普時(shí)期的政策基調(diào)，將東南亞地區(qū)作為“印太戰(zhàn)略”中的次要核心部分，主要通過(guò)增加地區(qū)外交存在、重返東盟主導(dǎo)的多邊機(jī)制、宣布新的援助計(jì)劃、緩和單邊經(jīng)濟(jì)制裁等舉措體現(xiàn)美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)的重視，對(duì)特朗普時(shí)期東南亞政策進(jìn)行有限的調(diào)整。然而這些調(diào)整措施多以彌補(bǔ)特朗普時(shí)期明顯的政策失誤為主，鮮有創(chuàng)新性政策出臺(tái)；并且在政策實(shí)施過(guò)程中，間或伴隨拜登政府對(duì)東盟或東南亞國(guó)家的敷衍行徑，使得這些彰顯對(duì)東南亞地區(qū)關(guān)注的政策實(shí)效欠佳，并沒(méi)有從根本上改變美國(guó)在東南亞地區(qū)可信度下降的現(xiàn)實(shí)。

拜登政府東南亞政策在現(xiàn)階段之所以展現(xiàn)出調(diào)整有限、創(chuàng)新不足，與其執(zhí)政時(shí)間不過(guò)一年有余有關(guān)，更多的政策調(diào)整需要更長(zhǎng)時(shí)間才能逐步展開(kāi)；但是也與拜登政府沿用“印太戰(zhàn)略”并且沒(méi)有切實(shí)提升東南亞地區(qū)在戰(zhàn)略中的重要性密切相關(guān)，從“印太戰(zhàn)略”推出之初，東南亞地區(qū)的重要性就不復(fù)“再平衡”政策之時(shí)。在拜登政府“印太戰(zhàn)略”的持續(xù)推進(jìn)中，美國(guó)東南亞政策將可能出現(xiàn)以下變化：

第一，拜登政府在“印太戰(zhàn)略”框架下將拓寬與東南亞地區(qū)的多邊和雙邊合作。拜登政府最新的《美國(guó)印太戰(zhàn)略》報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）中，提出美國(guó)將在健康、氣候與環(huán)境、能源、交通運(yùn)輸、性別平等與公正等領(lǐng)域開(kāi)展新的高級(jí)別參與。在報(bào)告的“印太行動(dòng)計(jì)劃”部分，專門(mén)有針對(duì)東盟的內(nèi)容，高調(diào)提出將歷史性的首次在華盛頓舉辦美國(guó)—東盟特別峰會(huì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇的參與，尋求與東盟開(kāi)展新的部長(zhǎng)級(jí)別合作，落實(shí)超過(guò)1 億美元的美國(guó)—東盟新倡議；在雙邊領(lǐng)域，美國(guó)表示要在整個(gè)東南亞地區(qū)設(shè)立更多的大使館和領(lǐng)事館，重點(diǎn)在加強(qiáng)健康安全、應(yīng)對(duì)海上挑戰(zhàn)、增強(qiáng)連通性和深化民眾交流等領(lǐng)域開(kāi)展雙邊合作。①The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” pp. 15-16.所以，在接下來(lái)的一至兩年中，②《美國(guó)印太戰(zhàn)略》報(bào)告的“印太行動(dòng)計(jì)劃”明確表明是在接下來(lái)的12 到24 個(gè)月中重點(diǎn)實(shí)施這些核心條目（core lines），詳見(jiàn)“Indo-Pacific Strategy of the United States”第15 頁(yè)。美國(guó)計(jì)劃從多邊和雙邊維度強(qiáng)化與東盟及東南亞國(guó)家的多領(lǐng)域合作。

然而，舉辦時(shí)間幾經(jīng)調(diào)整、最后在2022年5月終于召開(kāi)的“美國(guó)—東盟特別峰會(huì)”除了宣布空缺已久的駐東盟大使、決定在2022年11月的美國(guó)—東盟峰會(huì)上升級(jí)雙方關(guān)系為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”等象征性成果之外，承諾給出的1.5 億美元援助著實(shí)無(wú)法令東盟國(guó)家印象深刻，并且拜登也沒(méi)有在此次會(huì)面中與東盟國(guó)家就美國(guó)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)參與的具體計(jì)劃進(jìn)行充分討論，使東盟國(guó)家倍感失望。③Jeff Mason, David Brunnstrom and Michael Martina, “US Hails ‘New Era’with ASEAN as Summit Commits to Raise Level of Ties,” Reuters, May 14, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-tellssoutheast-asian-leaders-it-will-be-region-generations-2022-05-13/.受新冠肺炎疫情影響，東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，較低的疫苗接種率更是進(jìn)一步影響了這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在疫情影響持續(xù)存在的情況下，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇將一直是這些國(guó)家的核心關(guān)切，與域外國(guó)家深化經(jīng)濟(jì)合作的重要性更加突顯。在美國(guó)缺席亞太經(jīng)濟(jì)多邊合作的5年多時(shí)間里，“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）和東盟提出并主力推進(jìn)的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）紛紛生效，尤其RCEP 的簽署和生效，對(duì)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域內(nèi)貿(mào)易投資便利化等都帶來(lái)重要影響。游離于上述經(jīng)貿(mào)協(xié)定之外，使得美國(guó)在東南亞地區(qū)的參與顯得更加捉襟見(jiàn)肘。雖然拜登政府致力于將IPEF 作為美國(guó)重塑印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的工具，但是拜登政府反復(fù)表示IPEF 不是自由貿(mào)易協(xié)定，不包含且未來(lái)也不會(huì)增加對(duì)亞洲國(guó)家擴(kuò)大美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入及關(guān)稅減免等內(nèi)容，所以即便IPEF正式推出、包括7 個(gè)東盟國(guó)家，看似補(bǔ)齊拜登政府對(duì)東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)參與缺失的政策短板，也并不完全符合東南亞國(guó)家的預(yù)期。加之IPEF 與“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃（Blue Dot Network）、“重建更美好世界”（Build Back Better World）兩個(gè)倡議存在重合領(lǐng)域，而這兩項(xiàng)倡議至今沒(méi)有產(chǎn)生值得稱道的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，①M(fèi)ohammadbagher Forough, “America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo -Pacific Economic Framework,”The Diplomat, May 26, 2022, https://thediplomat.com/2022/05/americas-pivot-to-asia-2-0-the-indo-pacificeconomic-framework/.未來(lái)若無(wú)切實(shí)推進(jìn)，IPEF 也可能和上述兩個(gè)倡議一樣淪為“清談館”。②Premesha Saha, “The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF): An ASEAN Perspective,”O(jiān)RFonline, June 25, 2022, https://www.orfonline.org/research/the-indo-pacific-economic-framework/.所以，美國(guó)雖然尋求在“印太戰(zhàn)略”下擴(kuò)大與東南亞地區(qū)的各類、各層級(jí)合作，但與東南亞國(guó)家的核心關(guān)切仍存在一定偏差，后續(xù)各項(xiàng)計(jì)劃與倡議究竟能否順利實(shí)施以及實(shí)施的實(shí)際效果難以預(yù)測(cè)。

第二，拜登政府對(duì)東南亞地區(qū)擴(kuò)大的參與將會(huì)涉及東南亞地區(qū)不歡迎的領(lǐng)域。拜登政府在報(bào)告中開(kāi)宗明義，明確“美國(guó)是印太國(guó)家”，“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、安全倡議的謀劃和推行，不僅意在增加美國(guó)在印太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、安全存在，更本質(zhì)的意義在于憑借美國(guó)主導(dǎo)的規(guī)則、機(jī)制等塑造美國(guó)在印太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。意欲重塑地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的拜登政府對(duì)印太地區(qū)的關(guān)注領(lǐng)域比特朗普政府更加廣闊，將“增強(qiáng)國(guó)家內(nèi)部韌性建設(shè)”置于“促進(jìn)自由與開(kāi)放印太地區(qū)”的第一部分，與特朗普時(shí)期“自由與開(kāi)放印太地區(qū)”構(gòu)想中對(duì)于這類內(nèi)容模糊的說(shuō)明大為不同。拜登政府所謂的“增強(qiáng)國(guó)家內(nèi)部韌性建設(shè)”包括：在印太地區(qū)內(nèi)，美國(guó)要通過(guò)投資民主機(jī)構(gòu)、自由媒體和具有活力的“公民社會(huì)”實(shí)現(xiàn)對(duì)開(kāi)放社會(huì)的支持，確保印太地區(qū)政府能夠免受脅迫獨(dú)立作出政治決策；與美國(guó)首個(gè)反腐敗戰(zhàn)略一致，在印太地區(qū)，美國(guó)尋求推進(jìn)財(cái)政透明以曝光腐敗并推動(dòng)改革；通過(guò)外交參與、對(duì)外援助以及協(xié)同地區(qū)組織，美國(guó)將是強(qiáng)化民主機(jī)構(gòu)、推動(dòng)法治、加強(qiáng)民主治理進(jìn)程的伙伴。③The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.8.由此可見(jiàn)，拜登政府在“印太戰(zhàn)略”中增加了價(jià)值觀外交比重，加強(qiáng)對(duì)印太地區(qū)民主、人權(quán)等議題的關(guān)注。這與拜登自就任以來(lái)反復(fù)強(qiáng)調(diào)美國(guó)政策中民主要素的重要性、高調(diào)舉行民主峰會(huì)等舉措相契合。雖然拜登政府沒(méi)有明確指出將在哪些國(guó)家實(shí)施上述措施，但是東南亞部分國(guó)家向來(lái)在民主建設(shè)、人權(quán)保護(hù)等議題領(lǐng)域遭到國(guó)際社會(huì)的批評(píng)，美國(guó)也一直對(duì)東南亞地區(qū)進(jìn)行民主與人權(quán)狀況的審查。美國(guó)將在這類議題領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)東南亞國(guó)家的關(guān)注、施加比特朗普時(shí)期更多的壓力，而這些措施很難受到東南亞國(guó)家的歡迎。

第三，拜登政府東南亞政策將會(huì)尋求以更多樣的方式維持美國(guó)在東南亞地區(qū)的存在。不論是從塑造美國(guó)在印太地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位還是從制衡中國(guó)方面進(jìn)行考量，東南亞地區(qū)對(duì)于美國(guó)的重要性都不言而喻，特朗普時(shí)期對(duì)東南亞地區(qū)的漠視并不是正確選擇，招致美國(guó)國(guó)內(nèi)較多批評(píng)，其治下美國(guó)在東南亞地區(qū)參與度的降低被認(rèn)為給中國(guó)—東南亞關(guān)系深化留出較大空間。為了更加有效地將中國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力“推回去”（push back），在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，拜登政府會(huì)圍繞“印太戰(zhàn)略”，尋求以更多樣方式維持美國(guó)在東南亞地區(qū)的存在，比如強(qiáng)化美國(guó)與東南亞國(guó)家的雙邊伙伴關(guān)系，因?yàn)椴糠蛛p邊伙伴關(guān)系一直缺乏實(shí)際互動(dòng)。這類雙邊關(guān)系深化，會(huì)優(yōu)先選擇“印太戰(zhàn)略”中確定的伙伴國(guó)。在2021年8月，美國(guó)就與“印太戰(zhàn)略”伙伴國(guó)印尼開(kāi)展了此類互動(dòng)。借助布林肯出訪印尼，美國(guó)和印尼舉行了雙方伙伴關(guān)系下的第一次戰(zhàn)略對(duì)話，激活雙方在2015年就已經(jīng)建立的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。①US Embassy & Consulates in Indonesia, “Secretary Blinken’s Meeting with Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi,” August 3, 2021, https://id.usembassy.gov/secretary-blinkens-meeting-withindonesian-foreign-minister-retno-marsudi/.鑒于目前拜登政府與東南亞國(guó)家進(jìn)行的雙邊接觸較少，未來(lái)激活、升級(jí)美國(guó)與東南亞國(guó)家雙邊伙伴關(guān)系的舉措可能會(huì)增加。另外，美國(guó)未來(lái)可能會(huì)在州層面加強(qiáng)與東南亞地區(qū)的合作，推動(dòng)這類合作的是在美國(guó)影響力持續(xù)增長(zhǎng)的東南亞裔美國(guó)人團(tuán)體和活躍在華盛頓特區(qū)的東盟大使館以及“紐約東南亞網(wǎng)絡(luò)”（New York Southeast Asia Network）等關(guān)注東南亞地區(qū)及美國(guó)—東南亞關(guān)系的組織。②Prashanth Parameswaran, “Sustaining Its Commitment to the Region Requires the US to Maintain a Series of Elusive Balance,” The Diplomat, January 28, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/us-southeastasia-strategy-a-balance-of-commitment-approach-under-biden-and-beyond/.因而拜登政府時(shí)期的美國(guó)東南亞政策將會(huì)出現(xiàn)一些新動(dòng)向，對(duì)美國(guó)—東南亞關(guān)系產(chǎn)生顯性影響的因素會(huì)更加多元。

四、結(jié)語(yǔ)

特朗普時(shí)期美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)的持續(xù)忽視，造成美國(guó)在東南亞地區(qū)參與減少、可信度下降，給美國(guó)—東南亞關(guān)系造成消極影響，對(duì)其“印太戰(zhàn)略”推行造成一定的阻礙，但是也為中國(guó)—東南亞關(guān)系深化帶來(lái)了空間。拜登政府延續(xù)“印太戰(zhàn)略”，并繼續(xù)強(qiáng)調(diào)與中國(guó)的全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，所以在其執(zhí)政的第一年中，為了壓制中國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力，美國(guó)主要以外交領(lǐng)域的高官出訪、總統(tǒng)本人出席東盟系列峰會(huì)等曾在奧巴馬時(shí)期收效良好的方式，展現(xiàn)對(duì)東南亞地區(qū)的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)東南亞地區(qū)之于美國(guó)的重要性，以期更好地將東南亞地區(qū)納入對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略框架中。但是這些聲勢(shì)浩大的舉措無(wú)法掩蓋拜登政府的東南亞政策既沒(méi)有徹底解決特朗普時(shí)期遺留問(wèn)題，也缺乏創(chuàng)新和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)，特別是拜登政府間或出現(xiàn)的對(duì)東南亞地區(qū)和東盟的敷衍行為，也令東南亞地區(qū)國(guó)家對(duì)這種重視和關(guān)注能持續(xù)多久保有疑慮。2022年2月發(fā)布的拜登政府版本的“印太戰(zhàn)略”報(bào)告中，給予東盟在地區(qū)內(nèi)重要性更高的肯定，提出意欲豐富與東南亞地區(qū)的雙邊、多邊合作。但是即便在拜登政府的“印太戰(zhàn)略”團(tuán)隊(duì)中有科特·坎貝爾（Kurt Campbell）等“再平衡”政策主要設(shè)計(jì)者，東南亞地區(qū)在拜登政府“印太戰(zhàn)略”中的優(yōu)先級(jí)也依然沒(méi)有提升到“再平衡”政策時(shí)期的支點(diǎn)地位。

在拜登接下來(lái)的任期里，美國(guó)的東南亞政策會(huì)在“印太戰(zhàn)略”整體框架下逐步展開(kāi)，但是對(duì)于民主、人權(quán)等議題的高調(diào)態(tài)度、對(duì)價(jià)值觀外交的重視，可能會(huì)給拜登政府在東南亞地區(qū)的參與帶來(lái)一些阻礙。然而最能給美國(guó)—東南亞關(guān)系帶來(lái)阻礙的，是美國(guó)平衡不好東南亞地區(qū)對(duì)于其“印太戰(zhàn)略”有效推進(jìn)具有的客觀價(jià)值和拜登政府對(duì)東南亞地區(qū)戰(zhàn)略重要性本質(zhì)上的降級(jí)，這二者之間的張力導(dǎo)致了拜登執(zhí)政一年多來(lái)，美國(guó)東南亞政策實(shí)施中出現(xiàn)不能有效履行對(duì)東南亞地區(qū)各種政策宣示的狀況。如果看起來(lái)多領(lǐng)域、多層面的地區(qū)參與和承諾經(jīng)常得不到切實(shí)兌現(xiàn)，加之缺乏政策領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新，長(zhǎng)此以往，美國(guó)在東南亞地區(qū)的可信度將繼續(xù)下降。

在美國(guó)更加強(qiáng)調(diào)在印太地區(qū)對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制并賦予美國(guó)東南亞政策更加濃厚的制衡中國(guó)“底色”之時(shí)，中國(guó)更要堅(jiān)定與鄰為善、以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰，突出親、誠(chéng)、惠、容理念的周邊外交方針，保持中國(guó)東南亞政策的連續(xù)性，持續(xù)不斷推動(dòng)中國(guó)與東盟及東南亞國(guó)家關(guān)系走深走實(shí)，即使面對(duì)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”下的多重挑戰(zhàn)，也能維護(hù)中國(guó)與東南亞關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展不偏航。