我國城鎮(zhèn)住房保障體系發(fā)展脈絡(luò)與政策建議

梁城城

住房保障問題，一端連著社會(huì)民生，一端連著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國政府一直高度重視。新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)住房保障制度逐步完善，形成了租賃型保障性住房和產(chǎn)權(quán)型保障性住房“兩大支柱”的住房保障體系。通過回顧梳理我國城鎮(zhèn)住房保障制度改革歷程及各階段的特點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)取得的成效與存在的問題，研判未來住房保障制度改革發(fā)展趨勢(shì)，提出進(jìn)一步改善的政策建議，從而進(jìn)一步健全完善城鎮(zhèn)住房保障體制改革，更好推動(dòng)社會(huì)公平，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，推動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

一、我國城鎮(zhèn)住房保障制度演變歷程

回顧我國城鎮(zhèn)住房保障的演變歷程可以看到，我國住房保障制度是伴隨住房制度改革一起建立起來的。根據(jù)不同時(shí)期、不同階段住房保障產(chǎn)品和保障側(cè)重點(diǎn)的差別，可以將我國住房保障制度演變歷程大致分為五個(gè)階段。

（一）1998年房改之前：以“解困房”和“安居房”為主要形式的階段

1998年城鎮(zhèn)住房制度改革之前，我國住房市場(chǎng)化程度低，全國住房水平普遍偏低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1978年底，全國城鎮(zhèn)人均住房面積不足4平方米。早期的住房保障覆蓋面較窄，住房保障對(duì)象主要是面向住房條件非常困難的家庭，為其提供保障安全和基本生活條件的幫助。進(jìn)一步，可以將1998年房改之前的住房保障分為兩個(gè)發(fā)展階段：

1.新中國成立以來至1993年，這段時(shí)間主要以“解困房”為主要形式。1983年，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》首次提出，要“把解決無房戶、嚴(yán)重?fù)頂D戶的住房問題放在首位，作出規(guī)劃，分期分批解決”。1986年，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部要求各地要首先解決人均居住面積在2平方米以下居民的住房問題，租房條件較好的城市，要考慮解決2—3平方米住戶的住房問題。以此為標(biāo)志，我國住房保障進(jìn)入了解困時(shí)代。1991年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)用的商品住房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題。

2.1994 —1997年，以安居房為主要形式。1993年，全國房改工作會(huì)議提出，推進(jìn)民用住宅加快建設(shè)，重點(diǎn)解決教師和部分企業(yè)職工住房困難。1994年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，首次提出住房保障的概念，提出要建立經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系，解決中低收入家庭的住房問題，并且要求各地重視經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)，加快解決中低收入家庭的住房問題，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)每年的建房總量中經(jīng)濟(jì)適用住房要占20%以上。1995年《國家安居工程實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）發(fā)布，這標(biāo)志我國住房保障進(jìn)入了以安居房為主要保障形式的保障階段?！斗桨浮酚?jì)劃從1995年起5年內(nèi)，新增1.5億平方米住房，用于解決中低收入家庭的住房困難問題，推動(dòng)具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房供應(yīng)體系逐步建立。從資金來源來看，實(shí)施國家安居工程的城市按國家貸款、城市配套資金4：6的比例提供配套資金。在國家安居工程中的住宅建成后，直接以成本價(jià)出售給中低收入家庭，并優(yōu)先出售給住房危房戶、困難戶，并且在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工教師中的住房危房戶、困難戶。

（二）1998—2002年：以經(jīng)濟(jì)適用房為主的階段

經(jīng)濟(jì)適用住房是由政府提供政策支持，建筑面積通常在60平方米左右，主要的保障對(duì)象是有一定支付能力的城鎮(zhèn)住房困難、低收入家庭。早在1991年國務(wù)院頒布的《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》和1994年國務(wù)院作出的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中，均提出“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房”，但經(jīng)濟(jì)適用住房大規(guī)模發(fā)展是在1998年之后。

1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出，對(duì)不同收入家庭實(shí)施差異化的住房供給政策，明確重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房（安居工程），加快解決城鎮(zhèn)住房困難居民住房問題，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，并規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房利潤控制在3%以內(nèi)。該通知的出臺(tái)，使得以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系得以完善。同年，全國城鎮(zhèn)住房制度改革和住房建設(shè)工作會(huì)議提出建立新的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，之后國家多部委頒布了一系列行政法規(guī)和管理規(guī)章。如1998年，原建設(shè)部等部門頒布《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見》，同時(shí)支持經(jīng)濟(jì)適用住房用于改善科教文衛(wèi)機(jī)構(gòu)職工的居住條件。

這一階段處于從住房實(shí)物分配向住房市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的過渡階段，也是經(jīng)濟(jì)適用住房大量建設(shè)的階段，以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障性住房建設(shè)不僅在解決居民住房困難問題上發(fā)揮了重要作用，也推動(dòng)了住房市場(chǎng)化改革。但由于處在發(fā)展初期，準(zhǔn)入審核、相關(guān)規(guī)劃建設(shè)、分配使用等制度存在不完善的地方。

（三）2003—2007年：以廉租住房為主的階段

2003年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》明確提出，房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)年租房的補(bǔ)貼方式作出調(diào)整，原則上以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主保障最低收入家庭住房，并輔之以實(shí)物配租和租金核減。2003年，原建設(shè)部等三部門印發(fā)《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》，提出地方政府可以因地制宜建立針對(duì)城鎮(zhèn)最低收入家庭的廉租住房制度。

2006年，原建設(shè)部《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)和實(shí)施情況的通報(bào)》指出，截至2005年底，全國被納入廉租住房保障范圍的僅有32.9萬戶最低收入家庭，廉租住房保障水平低，保障房供應(yīng)仍然不足，保障方式不盡合理，如實(shí)物配租僅占年租住房保障總戶數(shù)的14.3%。同年，《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》提出，2006年年底前，各地都要推進(jìn)一定規(guī)模的廉租住房開工建設(shè)，并且對(duì)地方政府建設(shè)保障性住房有了量化的約束指標(biāo)，該文件要求地方政府將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設(shè)，并通過多種渠道落實(shí)廉租住房資金和土地儲(chǔ)備。國家著手完善廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房制度，禁止和懲罰住房保障中的違規(guī)違法與不公平行為。

2007年，為了應(yīng)對(duì)房價(jià)過快上漲導(dǎo)致的低收入家庭住房困難加劇問題，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，該文件明確以廉租住房制度為重點(diǎn)，通過多種渠道和方式解決城市低收入家庭住房困難，要求改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加大棚戶區(qū)舊住宅區(qū)改造力度。該文件對(duì)住房保障覆蓋范圍進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)濟(jì)適用住房保障范圍由城市“中低收入住房困難家庭”調(diào)整為“低收入住房困難家庭”，并與廉租住房保障對(duì)象銜接，同時(shí)提出加快建立健全城市廉租住房制度，住房保障制度逐步走向規(guī)范化。

此外，限價(jià)房也在這一時(shí)期有所發(fā)展。2006年，原建設(shè)部等九部門印發(fā)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》，提出中低價(jià)位中小套型的商品住房、廉租住房的土地供應(yīng)要優(yōu)先保證，年度供應(yīng)量應(yīng)高于或等于居住用地供應(yīng)總量的70%；建設(shè)中小套型的普通商品住房或限價(jià)房，但是針對(duì)限價(jià)商品房沒有任何優(yōu)惠政策，建設(shè)和銷售主要采取市場(chǎng)化手段。

（四）2008—2020年：保障性安居工程大規(guī)模建設(shè)階段

為了應(yīng)對(duì)2008年國際金融危機(jī)沖擊，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，2008年年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》，提出到2011年年底，基本解決747萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題，基本解決240萬戶現(xiàn)有林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)改造問題。2010年，國務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》出臺(tái)，要求確保完成當(dāng)年建設(shè)保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的工作任務(wù)。此后，“十二五”規(guī)劃提出，“十二五”期間建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造3600萬套（戶），這標(biāo)志著我國進(jìn)入了最大規(guī)模的保障性住房建設(shè)階段。

在大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程的同時(shí)，住房保障制度不斷完善。這一階段，各地根據(jù)實(shí)際情況探索出多種類型的保障性住房，包括公租房、安置房等保障方式，同時(shí)住房保障管理制度逐步建立和完善。2010年，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，提出要大力推進(jìn)公共租賃住房發(fā)展。2011年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，提出建立健全分配和運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制，包括規(guī)范準(zhǔn)入審核、嚴(yán)格租售管理、加強(qiáng)使用管理和健全退出機(jī)制，正式提出建立考核問責(zé)機(jī)制。2012年，《公共租賃住房管理辦法》出臺(tái)，提出逐步實(shí)現(xiàn)公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行，從2014年起，各地并軌運(yùn)行后，統(tǒng)稱為公共租賃住房。這一時(shí)期是我國歷史上各類保障性住房建設(shè)規(guī)模最大的階段，對(duì)解決中低收入家庭住房困難發(fā)揮了重要作用。

此外，北京、上海等部分大城市試點(diǎn)利用共有產(chǎn)權(quán)住房的形式解決住房保障。2017年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)文件，支持北京市、上海市深化發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作。其中，2017年北京市出臺(tái)的《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，明確了2017年起五年內(nèi)供應(yīng)25萬套共有產(chǎn)權(quán)住房的目標(biāo)。此后，越來越多的城市因地制宜推出了符合本地發(fā)展要求的共有產(chǎn)權(quán)住房政策。

（五）2021年以來：多層次住房保障體系進(jìn)一步發(fā)展階段

為了解決大城市住房突出問題，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要“完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”“有效增加保障性住房供給，完善住房保障基礎(chǔ)性制度和支持政策。以人口流入多、房價(jià)高的城市為重點(diǎn)，擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決困難群體和新市民住房問題”。2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，指出新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，明確了新發(fā)展階段我國住房保障體系構(gòu)成部分。

總的來看，經(jīng)過二十多年來的探索和實(shí)踐，我國已基本形成了政府保障與市場(chǎng)供給相結(jié)合的住房供給體系，以市場(chǎng)供應(yīng)為主的城鎮(zhèn)住房政策框架，建立完善了住房保障制度。我國住房保障形成了兩種方式，分別是實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼。實(shí)物保障性住房按照供應(yīng)方式，分為租賃型保障性住房和產(chǎn)權(quán)型保障性住房。其中，租賃型保障性住房包括廉租住房、公共租賃住房、保障性租賃住房等；產(chǎn)權(quán)型保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、棚戶區(qū)改造安置房和共有產(chǎn)權(quán)房等，我國住房保障品種更加豐富。

二、我國城鎮(zhèn)住房保障的成效與存在的問題

（一）取得的成效

1.住房保障制度建設(shè)取得的成效顯著。我國住房保障實(shí)踐中，自上而下推動(dòng)住房保障制度建設(shè)，從住房保障的規(guī)劃和建設(shè)、資金來源和使用、保障對(duì)象的準(zhǔn)入退出、后續(xù)的管理和服務(wù)等方面建立了相對(duì)完善的制度，相關(guān)土地規(guī)劃、財(cái)政、金融制度逐步健全。此外，針對(duì)不同住房保障產(chǎn)品，建立了相應(yīng)的管理法規(guī)和制度?？偟膩砜?，我國住房保障制度經(jīng)過多年的發(fā)展，相關(guān)的政策體系逐漸完善，建立了中央與地方聯(lián)動(dòng)、共同推進(jìn)管理的工作機(jī)制，同時(shí)完善了財(cái)政、土地、金融和財(cái)稅等支持政策。

2.住房保障體系層次逐步豐富多元。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了租售并舉、多層次的住房供應(yīng)體系，按照“?；尽⒍鄬哟?、廣覆蓋、可持續(xù)”的原則，推出了針對(duì)不同人群的住房保障產(chǎn)品，形成了包括廉租住房、公共租賃住房、保障性租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和共有產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的多層次住房供應(yīng)體系，保障性住房的類型不斷增多，保障對(duì)象涵蓋的范圍也越來越廣。

3.管理體制機(jī)制不斷完善。我國住房保障管理體制機(jī)制從無到有，建立起來。第一，自上而下建立了完善的住房保障管理機(jī)構(gòu)。國家和地方均成立了住房保障管理部門。第二，住房保障建設(shè)規(guī)范相對(duì)完善，包括套型面積和建筑質(zhì)量等規(guī)定。第三，住房保障審核機(jī)制相對(duì)完善。表現(xiàn)在申請(qǐng)程序逐步完善，資格審核逐漸嚴(yán)謹(jǐn)，退出機(jī)制逐步健全。第四，建立了住房保障目標(biāo)責(zé)任制，使住房保障事業(yè)推進(jìn)有了重要抓手。第五，形成了五年建設(shè)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃相結(jié)合的規(guī)劃引導(dǎo)手段，使得住房保障建設(shè)更加有序。

4.極大程度解決了中低收入家庭住房困難問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994—2007年，全國經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房等保障性住房建設(shè)超過1000萬套。2008—2018年，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程開工近7000萬套，各類保障性住房和棚改安置住房累計(jì)建設(shè)超過8000萬套。與此同時(shí)，公租房“兜底”保障低收入住房困難家庭，為社會(huì)穩(wěn)定和安全提供保障。同時(shí)，截至2020年年底，全國共有47萬殘疾人家庭享受公租房保障；截至2021年年底，領(lǐng)取公租房租賃補(bǔ)貼的住房困難群眾累計(jì)超2200萬。經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房等可出售型保障房大規(guī)模建設(shè)，為拉動(dòng)住房消費(fèi)、改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)住房制度改革等發(fā)揮了積極作用。住房保障政策體系的不斷完善，以及有力的政策支撐為住房保障工作順利推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)保障。尤其是黨的十九大以來，住房保障相關(guān)的重大民生舉措快速推進(jìn)，為努力實(shí)現(xiàn)困難群眾住有所居，國家層面出臺(tái)了一系列支持政策，包括財(cái)政補(bǔ)助、土地優(yōu)先供應(yīng)、稅費(fèi)減免、信貸扶持等，支持發(fā)展保障性安居工程和保障性租賃住房，住房保障工作推進(jìn)迅速。

（二）存在的主要問題

1.部分保障性住房定位模糊。住房保障政策在實(shí)踐中混淆了福利和保障的關(guān)系，從層次上看，福利分為保障型福利、發(fā)展型福利和享受型福利，其中保障是最低層次福利，主要解決低收入家庭的住房困難，而在實(shí)際工作中“住房保障是個(gè)筐，什么都能往里裝”，模糊了保障房定位。

2.住房保障種類過多，影響保障政策和管理機(jī)制的延續(xù)性。多元化的住房保障產(chǎn)品，雖然有利于采取多種方式滿足居民居住需求，但也增加了管理難度，影響了保障政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。每種新保障產(chǎn)品的推出，政府部門都要制定相應(yīng)的管理法規(guī)和規(guī)章，從而出現(xiàn)了住房保障管理規(guī)章過多、銜接性和連續(xù)性不強(qiáng)、立法層次低等問題。多數(shù)典型國家和城市的住房保障經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)表明，住房保障類型要相對(duì)穩(wěn)定，可持續(xù)性才會(huì)較強(qiáng)。因此，住房保障政策未來應(yīng)重點(diǎn)考慮住房保障管理機(jī)制創(chuàng)新和制度完善，而非僅僅是住房保障產(chǎn)品類型的創(chuàng)新。

3.部分保障性住房審核的真實(shí)性、透明度難以保障。住房保障準(zhǔn)入問題涉及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入程序兩個(gè)方面，從準(zhǔn)入程序看存在三方面的困難。其一，申請(qǐng)信息的真實(shí)性審核問題。一是各地區(qū)各部門之間的信息未實(shí)現(xiàn)真正的共享，例如房產(chǎn)交易、稅務(wù)、公安、工商管理、銀行等相關(guān)部門沒有實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，部門之間的信息分割影響了審核的真實(shí)性。二是收入和資產(chǎn)的評(píng)估成本過高，資產(chǎn)價(jià)值往往由申請(qǐng)人自行填報(bào)，審核部門沒有委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，審核流于形式。三是審核任務(wù)繁重，加之一些審核人員流動(dòng)頻繁，影響審核工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和延續(xù)性。其二，審核的透明和公開問題。一方面，審核過程缺乏外部監(jiān)督，住房保障審核是一個(gè)相對(duì)封閉的過程，存在審核過程不公開、審核主體信息不對(duì)稱的問題。另一方面，住房保障審核機(jī)關(guān)之間的縱向聯(lián)系和隸屬關(guān)系使其缺乏內(nèi)部監(jiān)督，在缺乏內(nèi)外監(jiān)督的情況下，違規(guī)問題難以避免。其三，住房保障信用體系和監(jiān)管體系不夠完善。我國住房保障工作還普遍面臨社會(huì)信用體系缺失、監(jiān)管體系不健全、基層工作人員業(yè)務(wù)水平不高、專業(yè)素質(zhì)有待提升等問題，因此，住房保障監(jiān)管機(jī)制需進(jìn)一步完善，保證住房保障資源使用合理。

4.缺乏有效的退出機(jī)制造成住房保障固化。保障房退出機(jī)制是各國面臨的普遍性難題，由于缺乏有效的動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制，住房保障容易形成福利固化。按照我國保障房管理規(guī)定，保障對(duì)象只要在一定時(shí)期內(nèi)達(dá)到了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就可以購買或租賃，盡管部分地方要求禁止將保障房違規(guī)轉(zhuǎn)租并將空置保障房進(jìn)行回收，但由于政府部門參與管理人員數(shù)量不足，制度化常態(tài)化的住戶跟蹤機(jī)制和退出機(jī)制缺乏，違規(guī)行為認(rèn)定存在困難等，使得保障房的違規(guī)處置現(xiàn)象未能得到有效遏制。

5.社區(qū)治理滯后，影響社區(qū)和諧。保障房社區(qū)后續(xù)管理存在較大隱患。當(dāng)前，多數(shù)保障房社區(qū)的管理模式仍采取類似普通商品房小區(qū)方式，在物業(yè)管理費(fèi)用方面考慮到住房保障對(duì)象的負(fù)擔(dān)能力，保障房社區(qū)按最低標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)管理費(fèi)，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)內(nèi)容有限，服務(wù)水平不高，優(yōu)質(zhì)管理團(tuán)隊(duì)不愿入駐管理，服務(wù)不佳的物業(yè)得不到住戶認(rèn)可，保障房社區(qū)治理和管理水平較低。

三、城鎮(zhèn)住房保障體系優(yōu)化的政策和建議

住房保障的持續(xù)發(fā)展要求建立完善的住房保障供應(yīng)和管理體系，住房保障供應(yīng)體系應(yīng)在考慮成本與效益機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)住房保障需求進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，推動(dòng)住房保障類型更加合理化。住房保障管理體系要建立系統(tǒng)完善的建設(shè)、審核、分配和管理體系，包括長期持續(xù)的財(cái)政投入機(jī)制和土地供應(yīng)機(jī)制，以及平穩(wěn)有序的產(chǎn)權(quán)歸屬與流轉(zhuǎn)機(jī)制。建議根據(jù)住房保障發(fā)展階段和各地實(shí)際，區(qū)分輕重緩急持續(xù)推進(jìn)住房保障建設(shè)與管理體系構(gòu)建。

（一）完善城鎮(zhèn)保障性住房供應(yīng)體系

1.對(duì)住房保障對(duì)象、產(chǎn)品類型進(jìn)行明確定位。城鎮(zhèn)住房保障應(yīng)有明確保障對(duì)象，即城鎮(zhèn)低收入家庭及青年人、新市民等群體，進(jìn)一步明確青年人和新市民的具體標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，城鎮(zhèn)住房保障應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結(jié)合，除超大型城市外，可將基于戶籍身份的住房保障向基于工作身份的住房保障轉(zhuǎn)變。在明確住房保障對(duì)象基礎(chǔ)上，明確住房保障產(chǎn)品定位為保障性福利品，單位自建房、高端人才公寓、人才引進(jìn)商品房不建議納入住房保障，或者在納入時(shí)要特別注明為人才公寓，從而避免社會(huì)產(chǎn)生誤解。

2.制定住房保障中長期建設(shè)規(guī)劃或方案。以往保障房建設(shè)任務(wù)由中央到地方逐級(jí)下達(dá)，各地政府再根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值對(duì)所轄區(qū)域住房保障任務(wù)進(jìn)行再分配，這種并非基于居民住房需求的任務(wù)分配方式，容易造成住房供給的區(qū)域錯(cuò)配。住房保障規(guī)劃應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，結(jié)合城市人口遷移和增長趨勢(shì)、住房保障需求和政府財(cái)政實(shí)力等因素綜合決定。

3.選擇適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展階段的住房保障方式。各國解決中低收入居民住房問題的通行做法，主要是通過住房補(bǔ)貼的形式幫助低收入家庭獲得與其支付能力相適應(yīng)的、相對(duì)體面的住房。住房保障有兩種形式：一是提供租賃補(bǔ)貼給低收入家庭，即“補(bǔ)人頭”；二是向住房建設(shè)者或非營利機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，促進(jìn)保障房的建設(shè)和供給，即“補(bǔ)磚頭”?！把a(bǔ)磚頭”與“補(bǔ)人頭”政策各有利弊，應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段和政府財(cái)政能力綜合運(yùn)用兩種政策。租賃補(bǔ)貼比實(shí)物補(bǔ)貼更加公平和透明，也更有針對(duì)性和靈活性，但存在管理工作復(fù)雜、不能有效增加出租住房供應(yīng)，以及可能給住房租金帶來上升壓力等問題。2013年，我國城鎮(zhèn)戶均住房套數(shù)已超過1套，基本解決了城鎮(zhèn)住房總量不足的矛盾?！笆晃濉薄笆濉睍r(shí)期，我國新開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程分別有1630萬套、4013萬套，“十三五”時(shí)期，隨著保障性安居工程建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，住房保障總量不足現(xiàn)狀大大緩解，進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我國推進(jìn)以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，我國保障性住房供給將進(jìn)一步增加。隨著人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩，住房市場(chǎng)將逐步轉(zhuǎn)向“供過于求”。因此，建議住房保障方式從“補(bǔ)磚頭”為主逐步向“補(bǔ)人頭”為主轉(zhuǎn)變，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地實(shí)際確定具體的保障方式和不同保障方式的比例。

（二）健全住房保障財(cái)政投入機(jī)制

各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、缺乏持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入是住房保障水平不均衡的重要原因。英國等西方國家住房保障經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府持續(xù)資助地方政府，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量興建住宅是成功解決中低收入家庭住房問題的重要因素。美國和英國政府住房開支占各級(jí)政府住房支出的83%和79%。政府財(cái)政投入是不同階段住房保障建設(shè)的重要資金來源。以英國政府為例，1944—1953年，將住房補(bǔ)貼配額與建設(shè)完成量情況掛鉤，加大財(cái)政補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府建設(shè)保障住房的積極性；1954年以后，政府財(cái)政補(bǔ)貼從保障住房建設(shè)轉(zhuǎn)移到貧民窟拆除；1974年后，對(duì)住房協(xié)會(huì)進(jìn)行資助，推動(dòng)其成為社會(huì)住房建設(shè)主體。為此，建議繼續(xù)加大中央財(cái)政向住房保障需求大但供給力度不足的地方傾斜，進(jìn)一步發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)資金的撬動(dòng)作用與平衡作用。

（三）優(yōu)化住房保障準(zhǔn)入審核和輪候機(jī)制

1.優(yōu)化住房保障準(zhǔn)入機(jī)制與審核流程。第一，制定嚴(yán)格的住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)者擁有住房狀況、財(cái)產(chǎn)狀況和其他資產(chǎn)狀況等指標(biāo)進(jìn)行量化，在保護(hù)申請(qǐng)人隱私的情況下定期公布轄區(qū)住房保障申請(qǐng)和審核情況。第二，建立嚴(yán)格的資產(chǎn)和收入審核制度，成立跨部門的收入審查機(jī)構(gòu)，利用跨部門信息對(duì)申請(qǐng)人的資產(chǎn)和收入情況進(jìn)行核對(duì)，確保審核資料的真實(shí)性。建立針對(duì)申請(qǐng)人和審核工作人員的內(nèi)外部監(jiān)督制度，使審核過程的重要環(huán)節(jié)受到有效監(jiān)督。第三，規(guī)范審核程序并提升審核流程透明度，嚴(yán)格規(guī)定具體程序，包括從受理、初審、再審到配屋整個(gè)輪候程序，推動(dòng)住房保障申請(qǐng)和資格動(dòng)態(tài)化審核。

2.建立住房保障信息公開與共享機(jī)制。一方面，政府部門可利用微信、微博、電視等多種自媒體對(duì)保障房輪候信息、配屋信息等進(jìn)行公告或公示，使保障房輪候接受社會(huì)監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)部門間住房保障信息共享，防止出現(xiàn)重復(fù)申請(qǐng)等現(xiàn)象?？梢越梃b新加坡等國家做法，在申請(qǐng)保障性住房材料初審階段，申請(qǐng)人在提交申請(qǐng)表時(shí)，要對(duì)申請(qǐng)家庭資產(chǎn)等基本情況進(jìn)行聲明；在再審階段，申請(qǐng)人須授權(quán)住房保障審核部門向掌握申請(qǐng)人信息的政府機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)獲取信息并進(jìn)行核對(duì)，并授權(quán)將相關(guān)信息提供給住房保障部門。在信息共享方面，建立并利用基礎(chǔ)綜合服務(wù)管理平臺(tái)，對(duì)住房保障社會(huì)信用體系進(jìn)行完善，整合利用各系統(tǒng)的信息和資源。建立多部門聯(lián)審機(jī)制，使家庭收入、住房等分屬不同部門的信息實(shí)現(xiàn)互通共享，提高審核的準(zhǔn)確性和有效性，實(shí)現(xiàn)依據(jù)中低收入家庭住房困難的不同程度有序納入保障。

（四）完善住房保障退出機(jī)制

1.完善住房保障有序退出機(jī)制?？蓮娜矫嫒胧郑旱谝?，減少產(chǎn)權(quán)性保障房建設(shè)，逐步建立以貨幣補(bǔ)貼和租賃房為主的住房保障體系，在保障產(chǎn)品的設(shè)計(jì)上以滿足基本居住需求為標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立資格審核的回溯和跟蹤制度。在保障房分配入住一段時(shí)間內(nèi)（譬如2年）跟蹤家庭收入情況，如果短時(shí)間內(nèi)家庭收入劇增就應(yīng)該對(duì)其資格重新進(jìn)行審核，以確定是否繼續(xù)提供住房保障。第三，在收入審核基礎(chǔ)上，建立租賃保障房住戶的資產(chǎn)審核機(jī)制。此外，保障房租住權(quán)不能自動(dòng)繼承，當(dāng)租房主人及其配偶去世后，其成年家庭成員接受全面的經(jīng)濟(jì)狀況審查，符合有關(guān)要求后方可獲批新租約。

2.加強(qiáng)和完善違規(guī)懲罰機(jī)制。要建立違規(guī)行為的常態(tài)受理機(jī)制，定期對(duì)申請(qǐng)審核中的違法違規(guī)行為進(jìn)行公示，嚴(yán)厲處罰違法違規(guī)行為。

（五）健全住房保障后續(xù)管理和服務(wù)機(jī)制

1.提升保障性住房社區(qū)服務(wù)、增強(qiáng)社區(qū)融入感。建議加強(qiáng)保障性住房社區(qū)管理，健全政府主導(dǎo)、居民參與、物業(yè)提供服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)治理制度。有效引導(dǎo)保障房居民參與社區(qū)治理，支持保障房社區(qū)成立社區(qū)慈善組織，吸引社會(huì)組織提供相關(guān)服務(wù)。

2.健全保障房產(chǎn)權(quán)歸屬與流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立“保障房—共有產(chǎn)權(quán)房—商品房”轉(zhuǎn)換通道，合理確定保障對(duì)象和政府的權(quán)益，促進(jìn)統(tǒng)一住房市場(chǎng)體系的形成。政府建設(shè)大量保障房會(huì)形成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，建立保障房與商品房市場(chǎng)相融相通的住房供應(yīng)體系，推動(dòng)形成成本型與營利型租賃住房有序競(jìng)爭的市場(chǎng)，將其作為未來的發(fā)展方向。