行政事業(yè)單位全面預算管理問題研究

劉 簫

（平頂山市教育技術(shù)裝備站，河南 平頂山 467000）

一、行政事業(yè)單位全面預算管理的重要性

行政事業(yè)單位開展全面預算管理工作，主要是根據(jù)政府部門制定的預算管理政策和相關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位未來一定時期內(nèi)的經(jīng)營計劃，由基層預算部門逐步編制預算方案、實施預算審核以及進行后期的預算匯報和預算申報工作。財政部門審核通過各部門提交的財務收支計劃后，并為各部門批復預算資金。

（一）財政收入增幅放緩，預算精細化重要性突出

當前隨著經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，預算管理的優(yōu)化更為重要，對于促進行政事業(yè)單位發(fā)展，提高其經(jīng)濟效率和效益，全面預算管理在其中發(fā)揮了重要作用。對于人員經(jīng)費、公用經(jīng)濟費用、標準等按照定額和輕重緩急來劃分，全面協(xié)調(diào)行為，提升資金效率和資源配置，全面預算管理是最好選擇。

（二）有利于加強預算的編制、執(zhí)行以及績效評價的管理

新出臺的預算法要求對行政事業(yè)單位的預算管理標準進行評價，確定是否符合國情和經(jīng)濟發(fā)展趨勢，各項工作政策是否真實可實施。這就需要項目編制的同時，要對經(jīng)過可行性進行論證、目標是否合理、預算明細是否合理、支出是否符合相應規(guī)定等進行慎重評價，同時還要考察項目是否與國家政策方針和財政支持相符合，體現(xiàn)了收支平衡到職能深化方面拓展。各單位要將內(nèi)部管理、預算編制和執(zhí)行質(zhì)量“三把抓”。

（三）有助于公開財政資金使用明細和去向

要使社會監(jiān)督提升，就要建立健全相關(guān)的管理標準，擴大信息接受范圍。提升政策公開水平，提升各部門職責能力水平，提高透明度、公開性等，對于預算管理改革有深化作用。這有利于促進監(jiān)督，落實主體和監(jiān)督責任，督查和開展相關(guān)工作。

二、行政事業(yè)單位全面預算管理目前存在的問題

（一）對于預算管理工作不夠重視

長期應用傳統(tǒng)財務模式，很多行政事業(yè)單位的財政支出由上級單位劃撥，這導致預算管理不受單位重視，以至于財政資金使用效率不高，由于有些相關(guān)人員缺乏統(tǒng)籌意識，相對于未雨綢繆之前的業(yè)務管理，反而更注重財務預算，造成其粗放管理，財務支出隨意，失去準確性和科學性，預算管理功效甚微，不利于單位的持續(xù)發(fā)展。

（二）預算編制不科學

各個預算單位編制經(jīng)常運用基數(shù)加增長的財政視野模式，借鑒上年度支出結(jié)合下年度的資金進行分配。因此預算會有相應的基數(shù)，提高精簡難度，使得預算與實際支出不相符合。

預算單位在編制時，信息中業(yè)務與財務不匹配，時間緊任務重，缺乏準備工作。預算項目立項草率、忽略細節(jié)，沒有具體的實施方案，這會造成執(zhí)行力的減退。

預算編制粗糙，質(zhì)量低。一是預算編制的過程短、時間緊、準備不充分，預算編制質(zhì)量低；二是部門預算收支的測算依據(jù)不準確；三是部門預算收支的內(nèi)容不全面；四是資料收集如預算編制不全面；五是預算項目不詳細，隨意性大；六是同單位各個部門的溝通協(xié)調(diào)機制不完善。

（三）預算執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)管

年度結(jié)束時資金結(jié)余或者緊張的重要原因是不確定的績效指標，缺乏執(zhí)行力和操作性的預算體系。為了造成業(yè)務支付而無紀律無組織去申請追加資金的預算或者更改資金的用途，大部分在支出金額大于預算金額，這種行為違反規(guī)定，不遵守嚴格的執(zhí)行紀律。此外，即使完成年度預算，但缺乏考核評價，無法把預算考評和負責人的績效評價產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。就目前的情況來看，財政資金撥款減少，這就需要行政事業(yè)單位在預算管理財政資金的過程中根據(jù)實際情況因地制宜，合理規(guī)劃資金的使用，減少單位資金重擔。但實際上行政事業(yè)單位大部分情況下對審批資金的使用沒有完善的財務預算管理，以至于資金違規(guī)使用。這一點體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，部分單位開支控制力度不強，資金使用產(chǎn)生浪費或者透支的現(xiàn)象；其次，在規(guī)劃專項資金使用時忽略經(jīng)濟效益，沒有控制資金的使用，過于注重劃撥資產(chǎn)；最后，部分單位未將項目開支與基本開支分開，未遵循專款專用原則，以至于出現(xiàn)基本開支來填補項目資金漏洞的狀況。

（四）預算考評不科學

預算管理的核心內(nèi)容是考核與獎懲制度。它是保證預算工作效率的重要條件，有利于提升預算管理的有效性。但目前很多單位盲目考核，預算考評機制不能有效發(fā)揮，需要提升對強化預算考評的認識。

雖然每個單位都有自己的管理辦法，但是很多相關(guān)責任人思想未與時俱進，致使管理觀念和技術(shù)，效率低下。部分單位重視業(yè)務、忽視管理，不對財務管理工作進行長期規(guī)劃，使得相關(guān)工作人員工作無法銜接。另外，財務工作人員不能掌握新知識，思想墨守成規(guī)，缺少業(yè)務培訓，無法熟練運用新的管理理念，如預算管理和內(nèi)部控制等新觀念。實際工作中，普遍存在重視申請，忽視執(zhí)行的重要性，效果不能很好的凸顯。

（五）法律法規(guī)與制度體系不健全

由于我國相關(guān)法律法規(guī)不完善，執(zhí)行中暴露出來很多問題。例如，當規(guī)章制度不強、更換負責人時亂賬現(xiàn)象頻出；單位缺乏則會使得資金使用無法達到目的。我國新時代發(fā)展理念，需要建立相關(guān)法律法規(guī)，來適應撥款數(shù)額大、種類多的情況，這還有利于規(guī)范政策體系。行政事業(yè)單位建立相關(guān)內(nèi)部條例也可以提升重視程度，提高預算資金管理工作的效率和順利程度。

三、加強行政事業(yè)單位全面預算管理的優(yōu)化對策

（一）構(gòu)建完善的全面預算體系，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位提升全面預算管理效果的重要基礎，有效全面的預算管理需要較好的內(nèi)控環(huán)境來保障實施。同時，建立切實可行的內(nèi)部控制制度，可以保證預算在編制、執(zhí)行以及監(jiān)督之間的有效協(xié)調(diào)，進而形成行政事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境。具體而言，行政事業(yè)單位通過建立開放式的全面預算績效管理模型，評價全面預算實施的具體情況并且通過該綜合評價結(jié)果監(jiān)督預算管理執(zhí)行實際效果，更好地減少在預算執(zhí)行過程中的管理形式化問題。同時，為了確保全面預算管理實施的各個環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)督，科學合理的預算管理目標顯得尤為必要，以目標為導向，逐步完善預算管理體系。而內(nèi)部控制則通過控制環(huán)境、具體的控制活動、信息溝通以及對控制的監(jiān)督等實現(xiàn)對全面預算實際執(zhí)行的全過程的跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)全面預算執(zhí)行過程中的脫離預算管理行為，并查找原因以及有效的解決措施，保證全面預算管理執(zhí)行具有良好的內(nèi)外部環(huán)境保證。

提高對內(nèi)部人員的培訓和宣傳力度。要高度注意對于內(nèi)部工作人員的培養(yǎng)和宣傳，以從根本上提升預算工作的質(zhì)量，同時需要提升工作人員的思想認識，采取措施讓其習得良好行為習慣。相關(guān)責任人在經(jīng)過合理培訓后利于對預算管理工作意識認識的有效提升，負責人經(jīng)過培訓掌握相關(guān)專業(yè)知識，有利于績效管理工作的規(guī)范化。除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部也可以加強聯(lián)動。宣傳工作可使人員意識到經(jīng)濟建設和內(nèi)控的聯(lián)系，提高參與協(xié)同發(fā)展中的主動性。

（二）強化預算績效考核工作，實施全面內(nèi)控管理

有效的預算執(zhí)行監(jiān)督確保預算管理效果的提升，所以，全面預算管理的實現(xiàn)必須以有效的績效考核監(jiān)督評價體系作為保障。有關(guān)的監(jiān)管機構(gòu)可以以實現(xiàn)全面預算管理目標為績效考核指標的價值導向，在對行政事業(yè)單位具體業(yè)務以及環(huán)境了解的基礎上，制定明確的考核標準以及評價指標，并形成對全面預算進行有效監(jiān)管的一個長期評價機制，確保每個行政事業(yè)單位都可以通過監(jiān)督這一逆向反饋形式，實現(xiàn)全面預算管理作用的切實發(fā)揮以及有效提升。行政事業(yè)單位應逐步優(yōu)化績效管理體系，將工作職責落實到各項活動中，保證行政事業(yè)單位的資金使用效率達到最大化。將行政事業(yè)單位員工的實際利益將與預算資金的使用以及預算績效的實現(xiàn)有效掛鉤，嚴格按照全面預算管理目標，實現(xiàn)績效管理提升。因為完善的全面預算績效考核評價機制可以利用預算執(zhí)行過程中的重要數(shù)據(jù)，根據(jù)預算實際執(zhí)行效果，對全面預算執(zhí)行過程中的具體行為進行激勵或者是懲罰。通過切實的利益激勵為行政事業(yè)單位全面預算得到切實有效的實施奠定長遠實施奠定堅實的基礎。

細化評價體系。預算績效工作的評價體系可以分析相關(guān)工作的作用，可以促進后續(xù)的優(yōu)化處理。保證工作流程的合理性和規(guī)范性是行政事業(yè)單位開展工作的必要條件，并且需要隨著工作的具體情況做出調(diào)節(jié)。但是預算績效工作需要主觀因素和客觀因素的共同作用，這就要求相關(guān)單位要對意外和風險因素提前預防，采取措施減少風險損害。同時行政事業(yè)單位也要明確工作的重心，優(yōu)化調(diào)整評價體系促使其完善化、規(guī)范化。

（三）強化預算執(zhí)行力，落實審計監(jiān)督工作

行政事業(yè)單位是保障我國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要支持部門與管理部門。在新的政治經(jīng)濟發(fā)展形式下，積極利用監(jiān)督管理機制，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度可能存在的設計或者執(zhí)行漏洞，督促及時整改內(nèi)部控制缺陷，發(fā)揮內(nèi)部審計、內(nèi)部控制合力，構(gòu)筑行政事業(yè)單位全面預算管理執(zhí)行的有效屏障，全面監(jiān)督預算全流程，做到及時發(fā)現(xiàn)預算問題，及時整改預算問題，以完善的全面預算管理推進行政事業(yè)單位業(yè)務以及財務績效的逐步提升。

建立風險評估體系，強化資金活動控制風險對預算執(zhí)行的效果。在實施全面預算管理的過程中，行政事業(yè)單位的各個部門都要充分識別本單位可能面臨的風險以及風險可能產(chǎn)生的危害，并采取有效的風險應對措施，確保全面預算管理的有效性。具體而言，可以從以下幾個方面入手進行風險管控：首先，與全面預算管理最為密切的是行政事業(yè)單位的財務部門，對于財務部門而言，有效的財務風險控制評估模型有利于評估行政事業(yè)單位提前識別風險并做好風險防范工作，以保證項目風險在行政事業(yè)單位的可承受范圍內(nèi)。其次，構(gòu)建行政事業(yè)單位財務分析系統(tǒng)，利用定性與定量數(shù)據(jù)，查找實際預算執(zhí)行與預算標準存在差異的風險點，及時查找原因，避免本單位可能遭受的財務損失。再次，涉及到行政事業(yè)單位的投資項目，相關(guān)部門應踴躍參與評估項目的投資價值，并做好項目投資預算與預算管理工作，盡量保證投資與預算的一致性。各部門不得擅自做出項目投資決策，而且行政事業(yè)單位應當進一步加強經(jīng)費管控，在整體預算基礎上編制各項目經(jīng)費預算。最后，項目經(jīng)費的使用狀況也是全面預算管理的重點內(nèi)容，可以有效發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，進行財政項目預算資金審計，一方面避免財政預算資金的準確使用，另一方面可以提升財政資金的使用效益，更好地促進行政事業(yè)單位的全面發(fā)展。

（四）構(gòu)建信息化監(jiān)督平臺，完善內(nèi)控機制

信息技術(shù)背景下的行政事業(yè)單位全面預算發(fā)展，可以有效利用信息技術(shù)先進手段支持內(nèi)控制度的完善。信息系統(tǒng)幫助實現(xiàn)內(nèi)控流程再造優(yōu)化以及根本上改變傳統(tǒng)內(nèi)部控制監(jiān)督模式，行政事業(yè)單位人員可以借助信息系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)整合與分析優(yōu)勢，促進行政單位決策更加合理科學所以，信息技術(shù)平臺的構(gòu)建成為了信息化時代有效監(jiān)督財政預算資金合法合規(guī)有效利用的必要條件，通過對系統(tǒng)資金流向監(jiān)控財政資金使用。并且，信息系統(tǒng)也實現(xiàn)了審計技術(shù)手段的進步，內(nèi)部審計利用信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)對內(nèi)部控制更為高效的監(jiān)督，也可以借助信息系統(tǒng)實現(xiàn)對預算管理過程中的問題通過快速的信息傳遞，極大降低了信息傳遞的時滯，迅速解決發(fā)現(xiàn)的各環(huán)節(jié)風險點，保證內(nèi)部控制監(jiān)督的及時性。

（五）進一步優(yōu)化預算控制的潛在問題

始終堅持全過程管理、落實、監(jiān)督的原則，以使得績效管理工作覆蓋全環(huán)節(jié)。事業(yè)單位的管理政策要與時俱進，因情況因地制宜。因此，行政事業(yè)單位需要做到以下三點。

一是對預算管理進行追查。需要對于各個預算執(zhí)行和實際情況進行管理，參照預算大小進行評估風險周期，這樣可以將項目始終保持開展在事業(yè)單位管理范圍內(nèi)，同時又能使管控力度更加合理。二是需要加強內(nèi)部信息交流。信息的流通對業(yè)務潛在問題有很大的影響。加強內(nèi)部信息交流可以提升信息的流通效率。經(jīng)實踐，良好的信息流通效率是能夠發(fā)現(xiàn)潛在風險并及時處理的基礎。三是建立對于事件的緊急處理機制，這樣可以在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏離航線的情況時，可以保證達到最低風險。

（六）制定詳細的預算編制流程

預算績效工作的具體執(zhí)行與預算編制流程息息相關(guān)，其主要影響因素是編制方法的合理性。針對此類問題，行政事業(yè)單位必須按本單位的實際情況因地制宜，實時跟蹤工作的開展，同時提供資金、政策幫助，促進預算編制工作提升效率。需要注意的是，人為因素對預算編制也有重要影響，所以要減少相關(guān)影響。為了保證預算工作的有效開展，編制預算要與現(xiàn)階段的預算管理工作相吻合。負責人要加強對其他部門人員的溝通，從而保證預算編制合理性。

四、結(jié)束語

隨著全面預算的應用，行政事業(yè)單位逐漸進行了機制轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，構(gòu)建了預算管理體系，完善了預算控制制度，建立了考核機制，以此引起單位各職工的重視。單位業(yè)務人員應結(jié)合運營狀況，根據(jù)上級單位制定的預算政策編制年度預算方案，制定預算計劃。同時，相關(guān)單位要重視單位內(nèi)各類預算暴露出來的問題，構(gòu)建全面的預算控制體系。對預算人員開展培訓，制定年度培訓方案，重點考核預算人員培訓效果。在單位內(nèi)部制定預算執(zhí)行的獎勵機制和處罰制度，物質(zhì)獎勵貫徹落實預算方案的人員或單位、晉升獎勵和薪酬獎勵。重視內(nèi)部存在的各類問題，構(gòu)建科學完善的預算獎懲機制，引導全體員工參與預算執(zhí)行，提高職工預算執(zhí)行的積極性。