地方高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀與對(duì)策探討

張 婷

（內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)財(cái)務(wù)處，內(nèi)蒙古自治區(qū) 呼和浩特 010110）

地方高校是一個(gè)龐大的群體，肩負(fù)著培育人才、提高科研水平以及傳承中華文化的重任。近年來，隨著國(guó)家綜合治理水平的提升，社會(huì)的不斷進(jìn)步，對(duì)地方高校預(yù)算績(jī)效管理工作也提出了更高的要求，傳統(tǒng)的管理方式已無法滿足學(xué)校的資金需求。新《預(yù)算法》的頒布，強(qiáng)調(diào)各部門的預(yù)算編制要以“講求績(jī)效”為前提，并對(duì)實(shí)施過程和方式作出詳細(xì)的規(guī)定。2018年，國(guó)家下發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，為地方高校預(yù)算績(jī)效管理的全面開展指明了方向，地方高校作為基層組織，預(yù)算績(jī)效管理工作勢(shì)在必行。但是，地方高校作為公益二類組織，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)仍停留在填表、寫報(bào)告階段，尤其在預(yù)算績(jī)效管理工作由財(cái)務(wù)部門牽頭組織的情況下，在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效指標(biāo)衡量，績(jī)效評(píng)價(jià)考核等方面還存在許多不足，特別是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在實(shí)際中的運(yùn)用更是十分有限。因此，地方高校需要針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題進(jìn)行研究分析，找到適合自身的解決對(duì)策，對(duì)全面提升預(yù)算績(jī)效管理水平具有重要意義。

一、預(yù)算績(jī)效管理對(duì)地方高校的重要性

從教育部發(fā)布的中國(guó)高等教育質(zhì)量報(bào)告中可以看出，地方高校是我國(guó)高等教育的重要組成部分，國(guó)家對(duì)地方高校的資金扶持也在逐年遞增，如何充分利用績(jī)效管理，優(yōu)化資金配置，解決辦學(xué)資金不足是地方高校面臨的重要問題之一。預(yù)算績(jī)效管理在學(xué)校綜合財(cái)務(wù)管理中起著重要的指導(dǎo)作用，有利于學(xué)校掌握資金使用情況，加強(qiáng)在資金活動(dòng)中的管控?？茖W(xué)有效的預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，一方面能調(diào)動(dòng)資金使用部門工作的積極性，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，另一方面有利于促進(jìn)地方高校財(cái)務(wù)管理向規(guī)范化、科學(xué)化邁進(jìn)，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為提高地方高?？蒲袑?shí)力和教學(xué)質(zhì)量提供財(cái)務(wù)保障。預(yù)算績(jī)效管理的重要作用是加強(qiáng)預(yù)算的責(zé)任和效率，地方高校應(yīng)該以改革為契機(jī)，改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理模式，重視績(jī)效反饋與結(jié)果運(yùn)用，緩解收支矛盾。

二、地方高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀和存在的問題

地方高校由于發(fā)展的局限性，財(cái)政公共預(yù)算資金是主要的收入來源，其次為學(xué)費(fèi)收入，預(yù)算管理實(shí)行全口徑預(yù)算，按照零基預(yù)算原則，以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向編制部門預(yù)算。目前，地方高校所有部門預(yù)算支出均實(shí)行項(xiàng)目化管理，并且財(cái)政部門逐年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整合精簡(jiǎn)，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。經(jīng)過幾年的探索和實(shí)踐，地方高校已經(jīng)初步樹立資金使用績(jī)效的觀念，學(xué)校資金使用成效得到一定提升。但是，由于地方高校開展預(yù)算績(jī)效管理工作的時(shí)間不長(zhǎng)、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少，因此，當(dāng)前我國(guó)地方高校的預(yù)算績(jī)效管理仍然處于初級(jí)階段，存在的問題也較為突出，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）預(yù)算績(jī)效管理理念薄弱

隨著國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的逐步推進(jìn)，地方高校也開展了一些工作，但是只是在特定人員和小范圍內(nèi)產(chǎn)生了預(yù)算績(jī)效管理的概念，廣泛而統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理理念尚未真正建立。部分地方高校對(duì)預(yù)算管理無論在政策方面還是理論方面均沒有深刻的認(rèn)識(shí)和理解，長(zhǎng)期以來形成的“重籌措、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想還未徹底轉(zhuǎn)變，過程管控和績(jī)效管理有待加強(qiáng)，各部門履行主體責(zé)任不夠，職能部門參與不到位、不深入，績(jī)效工作的積極性和主動(dòng)性不高，導(dǎo)致相關(guān)工作開展不力，績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用發(fā)揮不充分。

（二）預(yù)算績(jī)效管理體系不完善

我國(guó)教育行業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理工作尚處于探索階段，未成體系，地方高校在建立預(yù)算績(jī)效管理體系時(shí)，缺少經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，自行摸索過程中，預(yù)算績(jī)效管理體系存在以下方面突出問題：第一，制度體系不健全，尤其是重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度，缺乏針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則和業(yè)務(wù)流程，績(jī)效評(píng)價(jià)工作無章可循；第二，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)送不全面、不準(zhǔn)確，與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系不緊密，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置存在指標(biāo)分類不正確、不完整未細(xì)化，指標(biāo)量化程度不夠、可衡量性不夠，特別是效益指標(biāo)欠缺等，不能充分反映地方高校和項(xiàng)目的特點(diǎn)；第三，專業(yè)人員配備不足，地方高校嚴(yán)重缺乏績(jī)效管理方面的人才，預(yù)算績(jī)效管理工作力量相對(duì)薄弱；第四，部門之間信息溝通不暢，缺乏現(xiàn)代化技術(shù)手段。

（三）預(yù)算績(jī)效結(jié)果反饋與應(yīng)用工作貫徹不到位

地方高校各類項(xiàng)目支出雖然也按照上級(jí)部門的要求編制了績(jī)效目標(biāo)，但在實(shí)際操作和落實(shí)的過程中，績(jī)效跟蹤與應(yīng)用仍停留在表面，績(jī)效評(píng)價(jià)工作往往敷衍了事，評(píng)價(jià)過程簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)人員缺乏專業(yè)性，評(píng)價(jià)報(bào)告不能全面、深入的反映項(xiàng)目資金使用的效果，信息公開、績(jī)效問責(zé)等工作開展不力，評(píng)價(jià)結(jié)果也未能真正落到實(shí)處，資金利用到位，產(chǎn)出高的部門沒有得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，資金利用率低，效果差的部門也沒有受到相應(yīng)的處罰，績(jī)效評(píng)價(jià)無法激勵(lì)部門工作的積極性，也得不到各部門的重視，更無法提升項(xiàng)目實(shí)施單位在資金使用方面的責(zé)任感和使命感。

三、完善地方高校預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）加大宣傳力度強(qiáng)化績(jī)效理念

績(jī)效管理是預(yù)算管理的靈魂，近年來，國(guó)家加大了對(duì)地方高校資金使用情況的重視程度，幾乎每年都要對(duì)地方高校納入預(yù)算管理的財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，并對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)展差的單位予以通報(bào)。因此，地方高校應(yīng)自上而下加強(qiáng)重視、統(tǒng)一思想、樹立“目標(biāo)=預(yù)算=績(jī)效=責(zé)任”創(chuàng)新理念。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：一是充分利用校內(nèi)宣傳媒體發(fā)布預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)內(nèi)容，不斷在全校范圍內(nèi)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)；二是可以印制績(jī)效管理相關(guān)的手冊(cè)發(fā)放到各部門、單位教職工手中，并適時(shí)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行講解；三是通過組織相關(guān)講座、培訓(xùn)、討論等形式，在全校教職工范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳，增加教職工的參與度。良好的文化底蘊(yùn)是增強(qiáng)教職工凝聚力的重要源泉，培育“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視績(jī)效、各個(gè)部門追求績(jī)效、全校師生監(jiān)督績(jī)效”的績(jī)效文化，營(yíng)造良好的思想引領(lǐng)和輿論環(huán)境。把預(yù)算績(jī)效工作變成所有領(lǐng)導(dǎo)的事、所有部門的事、所有教職工的事，充分調(diào)動(dòng)師生的主觀能動(dòng)性，為加快學(xué)校教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展而奮斗。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)

為保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系能充分發(fā)揮導(dǎo)向作用，地方高校在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系之前，要加強(qiáng)準(zhǔn)備工作的關(guān)注和完善。首先，要細(xì)化績(jī)效管理工作流程，明確思路，通過精準(zhǔn)調(diào)研、撰寫方案和具體規(guī)則、宣傳和反饋等各項(xiàng)環(huán)節(jié)層層推動(dòng)；其次，要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行自上而下的梳理，把以往停留在口頭的規(guī)定落到實(shí)處，形成具有約束效率的制度規(guī)范，做好每一環(huán)節(jié)的細(xì)化工作，務(wù)必要依法合規(guī)、切實(shí)可行，在學(xué)校內(nèi)部形成規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)保障，引導(dǎo)績(jī)效管理制度的順利實(shí)施；再次，將校內(nèi)外的專家有機(jī)結(jié)合起來，建立專家?guī)欤侠硪氲谌皆u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，并對(duì)績(jī)效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)；最后，要重視項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)新制度推行的意見反饋，采納可行性意見，進(jìn)行適時(shí)修改，保障各項(xiàng)管理工作合理、扎實(shí)、有序開展。

（三）構(gòu)建全面預(yù)算績(jī)效管理體系

全面預(yù)算績(jī)效管理體系的關(guān)鍵在于“全面”。地方高校應(yīng)建立以實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)為指引，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為基礎(chǔ)，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有地方高校特色的預(yù)算績(jī)效管理體系，并要求績(jī)效指標(biāo)細(xì)化到數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面。

1.完善組織架構(gòu)

地方高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利開展需要領(lǐng)導(dǎo)層面以及各部門的通力配合。管理層人員的重視是關(guān)鍵前提，學(xué)校可以成立預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，對(duì)績(jī)效管理工作的推行給予支持，并對(duì)其中產(chǎn)生的分歧、矛盾或問題進(jìn)行協(xié)調(diào)、調(diào)解和仲裁。為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理工作，預(yù)算管理委員會(huì)可以下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)部門或負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的部門，負(fù)責(zé)制定學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)制度和辦法，對(duì)工作過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)提出解決對(duì)策。有條件的情況下可以成立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專家小組，由不同學(xué)科、不同層次的專家和人員參加，具體負(fù)責(zé)績(jī)效目標(biāo)的評(píng)價(jià)、檢查等工作。

2.科學(xué)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)體系

科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是開展預(yù)算績(jī)效管理工作的指引。但是，目前教育行業(yè)尚未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，地方高校缺乏借鑒的標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議地方高校吸取其他科研和教育領(lǐng)域在預(yù)算績(jī)效管理中的工作成果基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置，同時(shí)要適當(dāng)提高重點(diǎn)指標(biāo)的權(quán)重。

指標(biāo)體系的構(gòu)建要特別注意以下幾點(diǎn)：第一，融合性，指標(biāo)體系要與學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)制定、財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)流程相結(jié)合；第二，全面性，指標(biāo)體系要覆蓋財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的各個(gè)方面；第三，客觀性，指標(biāo)選取上要特別注意用數(shù)字說話，少選定性指標(biāo)，實(shí)在無法用定量指標(biāo)衡量的，可以采用優(yōu)良中差等分級(jí)形式表述。第四，實(shí)用性，考核指標(biāo)要具有可操作性，結(jié)合地方高校的實(shí)際情況，考慮所選指標(biāo)的數(shù)據(jù)收集要真實(shí)可靠，數(shù)據(jù)要容易獲??；第五，重要性，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定要有代表性、針對(duì)性，根據(jù)不同項(xiàng)目側(cè)重點(diǎn)的不同，適時(shí)調(diào)整重點(diǎn)指標(biāo)的權(quán)重。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)手段多樣化

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的關(guān)鍵，是決定結(jié)果最終應(yīng)用程度的重要基礎(chǔ)，績(jī)效評(píng)價(jià)方法也比較多，地方高?？梢圆捎脙?nèi)外結(jié)合評(píng)價(jià)、定量定性結(jié)合評(píng)價(jià)法等，充分利用高校自身優(yōu)勢(shì)，聘請(qǐng)各類專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行逐一評(píng)價(jià)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)欤€可以利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行指導(dǎo)。

4.績(jī)效考核要體現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行差異

預(yù)算分配完成之后有必要建立考核機(jī)制，以此來體現(xiàn)不同部門在資金產(chǎn)出效果方面的差異，提高資金使用單位的主觀能動(dòng)性。首先，邀請(qǐng)績(jī)效考核研究領(lǐng)域的專家、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)專業(yè)人員等憑借績(jī)效考核經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)教育行業(yè)的了解，選取財(cái)務(wù)指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象指標(biāo)、完成質(zhì)量、內(nèi)控管理、成長(zhǎng)學(xué)習(xí)五個(gè)維度作為考核標(biāo)準(zhǔn)。為了更科學(xué)的設(shè)置各維度所占權(quán)重，可以運(yùn)用層次分析法進(jìn)行計(jì)算，建立判斷矩陣，并按照T.L.Saaty提出的“1-9”標(biāo)度法進(jìn)行打分，求得要素i比要素j的量化值。通過兩兩比較建立判斷矩陣后帶入相應(yīng)公式，計(jì)算各要素的權(quán)重，根據(jù)公式便可得各要素的權(quán)重集Wi，運(yùn)用層次法進(jìn)行測(cè)算，得出各項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，對(duì)照各項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，結(jié)合地方高校項(xiàng)目執(zhí)行的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)分，計(jì)分規(guī)則采用百分制，由學(xué)校管理人員組織項(xiàng)目歸口部門、財(cái)務(wù)部門等臨時(shí)組成考核小組對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)的完成率進(jìn)行評(píng)定。績(jī)效考核可以更加直觀的了解項(xiàng)目資金的使用情況，為后續(xù)工作的開展奠定基礎(chǔ)。

5.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)性較強(qiáng)，開展起來不僅要收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要進(jìn)行調(diào)查研究及測(cè)算、分析，工作人員需要掌握經(jīng)濟(jì)、管理、統(tǒng)計(jì)等各有關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。地方高?？梢云刚?qǐng)預(yù)算績(jī)效管理方面的專業(yè)講師定期進(jìn)行授課及實(shí)操，提升預(yù)算績(jī)效管理人員整體的技能水平。培訓(xùn)結(jié)束后，對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行考核，提高培訓(xùn)的效果，將培訓(xùn)的意義落到實(shí)處。同時(shí)，組織開展調(diào)研交流活動(dòng)或增加相關(guān)人員外出學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，拓展眼界，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)教育領(lǐng)域預(yù)算績(jī)效管理方面的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)。

6.加強(qiáng)績(jī)效內(nèi)控一體化并推動(dòng)信息化建設(shè)

地方高校要通過正規(guī)渠道選擇具有資質(zhì)的軟件開發(fā)公司，依托大數(shù)據(jù)和新信息技術(shù)，引入與地方高校預(yù)算管理系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算管理系統(tǒng)、財(cái)政一體化系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等有效融合的績(jī)效管理信息系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代化手段對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的流程化、精細(xì)化，完善績(jī)效評(píng)價(jià)信息化建設(shè)，提高績(jī)效管理的效率與水平。通過信息化手段，以績(jī)效管理為導(dǎo)向、以科學(xué)預(yù)算為核心、以項(xiàng)目管理為抓手，建設(shè)貫穿項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督、結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的績(jī)效預(yù)算管理信息系統(tǒng)，為更好地開展項(xiàng)目管理、決策支持提供服務(wù)。

（三）強(qiáng)化績(jī)效反饋與結(jié)果運(yùn)用

有效的績(jī)效評(píng)價(jià)可以為預(yù)算績(jī)效管理提供決策依據(jù)，從而改善組織的反饋機(jī)能，提高各執(zhí)行單位的工作積極性。項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是預(yù)算合理分配的重要依據(jù)，評(píng)價(jià)結(jié)束后，要及時(shí)在全校范圍內(nèi)將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)決算草案同步公開，并將結(jié)果與預(yù)算安排緊密結(jié)合起來。地方高校應(yīng)將支持重點(diǎn)放在資金使用成效顯著的項(xiàng)目上，引導(dǎo)并敦促實(shí)施緩慢、進(jìn)展一般的項(xiàng)目，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的項(xiàng)目予以調(diào)整，對(duì)于多次整改后仍無效的項(xiàng)目要終止或削減分配資金。

強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效約束，明確主體責(zé)任，落實(shí)“誰使用，誰負(fù)責(zé)”的管理要求，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，硬化預(yù)算和績(jī)效“雙約束”，把預(yù)算績(jī)效管理納入部門的考核范圍，并與部門預(yù)算資金安排、工作目標(biāo)考核等掛鉤，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備條件和重要的參考依據(jù)，進(jìn)一步提高各部門的資金使用效果和加強(qiáng)績(jī)效管理工作的自覺性。

四、結(jié)束語

全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)高校，尤其是對(duì)財(cái)政性資金依存度較高的地方高校有著非常重要的意義。地方高校應(yīng)以制度改革為契機(jī)，以科學(xué)預(yù)算為核心、以預(yù)算績(jī)效為抓手，凝聚共識(shí)，建立一套涵蓋事前評(píng)估審核、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的由上及下、由始及終的全方位、全過程績(jī)效管理體系，提高資金的使用效果，加快推進(jìn)“省部共建”“雙一流”建設(shè)步伐，提升學(xué)校綜合實(shí)力。