區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響分析

高偉

（中國電力建設(shè)集團(tuán)西部區(qū)域總部；中電建西部建設(shè)投資發(fā)展有限公司，四川 成都 610016）

0 引言

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)，是現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展事業(yè)開展過程中需要涉及的重要內(nèi)容，采取適當(dāng)措施改善提升城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中的投資效益，能發(fā)揮重要意義。作為逆周期政策主要工具之一，加快基礎(chǔ)設(shè)施投資逐步成為穩(wěn)增長政策的主要抓手。自改革開放以來，我國大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善區(qū)域間的可達(dá)性，使得區(qū)域間的生產(chǎn)要素有效地進(jìn)行雙向流動(dòng)，資源配置效率得到提高，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，近年來我國加快了基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)程，并增加了投資成本。其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)能夠降低各生產(chǎn)要素流通和交易的成本，促進(jìn)各地區(qū)之間的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)聚集，能夠協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。圖1為城市基礎(chǔ)設(shè)施主要組成。

圖1 城市基礎(chǔ)設(shè)施組成

1 基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)化有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

作為我國財(cái)政政策的主要工具之一，基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅發(fā)揮了逆周期政策調(diào)節(jié)功能維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的多重目標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資有利于促進(jìn)創(chuàng)新和提高生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能轉(zhuǎn)換。作為投資的重要組成部分，研發(fā)活動(dòng)和無形資產(chǎn)投資直接推動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前全球正經(jīng)歷新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革，新一代信息技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)、低碳綠色技術(shù)等通用技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新都離不開國家經(jīng)費(fèi)支持和基礎(chǔ)設(shè)施投資。繼續(xù)發(fā)揮集中力量辦大事制度優(yōu)勢(shì)，加大基礎(chǔ)設(shè)施特別是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將助力我國在全球技術(shù)競爭中取得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)內(nèi)生增長動(dòng)力[1]。

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。有效投資不但從供給側(cè)通過提高生產(chǎn)率推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，而且也會(huì)從需求側(cè)直接促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合。我們研究發(fā)現(xiàn)，全球主要經(jīng)濟(jì)體都呈現(xiàn)了投資服務(wù)業(yè)化趨勢(shì)，即從生產(chǎn)來源看，投資品生產(chǎn)環(huán)節(jié)附加了更多的服務(wù)投入[2]。改革開放以來我國投資中服務(wù)業(yè)增加值所占比重提高了20%以上，主要貢獻(xiàn)來自生產(chǎn)性服務(wù)需求更快提高。事實(shí)上，基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)本身也在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型：新型基礎(chǔ)設(shè)施投資占比提高，在生產(chǎn)來源上更加需要通用技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，以及與之相關(guān)的高技術(shù)制造業(yè)、金融業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)投入；即使是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，也更多融合了數(shù)字技術(shù)和低碳綠色技術(shù)。這些都將從需求側(cè)拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和低碳綠色發(fā)展。

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資有利于改善民生和促進(jìn)共同富裕。環(huán)境、文化、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域公共服務(wù)具有鮮明的公共品屬性，其供給離不開持續(xù)穩(wěn)定的民生基礎(chǔ)設(shè)施投資。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，也需要農(nóng)業(yè)及水利的基礎(chǔ)設(shè)施投資和農(nóng)村生活生產(chǎn)環(huán)境改善。我們研究還發(fā)現(xiàn)，通過產(chǎn)品市場與生產(chǎn)要素市場的聯(lián)動(dòng)，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都會(huì)深刻影響不同生產(chǎn)要素的相對(duì)需求和相對(duì)回報(bào)。最近二十余年我國勞動(dòng)收入份額和技能溢價(jià)的變化中，投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)率超過了30%。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，也會(huì)顯著影響收入分配格局，有望加快促進(jìn)共同富裕[3]。

2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資現(xiàn)存問題

（1）投融資活動(dòng)實(shí)施渠道相對(duì)單一，較難彰顯市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)資源要素配置過程中所發(fā)揮的決定性作用。新中國成立之后較長時(shí)間以來，我國城市建設(shè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)展過程，主要依賴各級(jí)政府財(cái)政職能部門劃撥的經(jīng)濟(jì)資金要素，應(yīng)對(duì)具體的市場需求。在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府財(cái)政職能部門劃撥的資金，以及來源于國內(nèi)和國外金融機(jī)構(gòu)的貸款資金，通常占據(jù)總投資數(shù)額的80.00%以上，但是直接性投資資金所占據(jù)的數(shù)量比例通常少于20.00%。我國有較多地區(qū)在開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)環(huán)節(jié)和運(yùn)營管理環(huán)節(jié)過程中，主要依靠政府財(cái)政職能部門劃撥資金，同時(shí)在資金配套環(huán)節(jié)、貸款擔(dān)保環(huán)節(jié)，以及項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)費(fèi)缺口彌補(bǔ)環(huán)節(jié)，也需要依靠地方政府財(cái)政主管職能部門發(fā)揮的作用。也有部分地方政府利用的城建資金完全依賴財(cái)政職能部門提供，繼而導(dǎo)致地方政府財(cái)政主管職能部門發(fā)生嚴(yán)重財(cái)政赤字問題[4]。部分地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化改革方面認(rèn)識(shí)程度不充足，工作參與積極性水平相對(duì)較低，客觀上導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施市場化建設(shè)事業(yè)推進(jìn)速度緩慢。部分地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)領(lǐng)域施加的干涉行為數(shù)量較多，構(gòu)成針對(duì)民間投資行為或者是外商投資行為的擠壓作用與排斥作用，造成市場機(jī)制活力遭遇顯著抑制，不利于擴(kuò)大內(nèi)需規(guī)模和刺激消費(fèi)行為，最終導(dǎo)致市場機(jī)制的基本作用無法得到充分發(fā)揮。

（2）投融資活動(dòng)參與主體相對(duì)單一，缺乏調(diào)動(dòng)吸引民間資本投資力量，或者是外國資本投資力量的有效手段。指向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資活動(dòng)的主要特點(diǎn)，在于投入資金數(shù)量規(guī)模較為龐大，投入資金回收周期持續(xù)時(shí)間較長，以及投資過程經(jīng)濟(jì)利潤獲取水平相對(duì)較低等，客觀上導(dǎo)致各類企業(yè)組織通常不愿意參與針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資活動(dòng)環(huán)節(jié)，需要長期依賴政府公共財(cái)政投資支持條件。在我國現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域，指向投融資活動(dòng)環(huán)節(jié)參與主體開展的多元化改革環(huán)節(jié)尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，政府財(cái)政主管職能部門依然承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域投資活動(dòng)環(huán)節(jié)的主要責(zé)任和主要義務(wù)，無法誘導(dǎo)和發(fā)揮民間資本投資力量，或者是外國資本投資力量的參與積極性[5]。在政府財(cái)政資金投資支持建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目條件下，實(shí)際建設(shè)形成的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無法獲取到基于資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)限層面的充分貫徹落實(shí)，客觀也導(dǎo)致投資主體作用無法得到全面充分地發(fā)揮彰顯。

（3）在多頭管理結(jié)構(gòu)長期存在條件下，管理環(huán)節(jié)推進(jìn)過程的整體性顯著不足，指向城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營主體設(shè)置相對(duì)模糊，政府職能部門與企業(yè)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系未能得到適當(dāng)劃分。地方政府目前運(yùn)用的投融資體制機(jī)制，需要同時(shí)覆蓋包含多個(gè)具體職能部門，其通常需要借助于行政管理系統(tǒng)針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作過程中涉及的投融資環(huán)節(jié)展開宏觀協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)和管理環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實(shí)化的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中，上述投融資活動(dòng)過程長期處于具備“條塊分割”特征的多頭管理進(jìn)程之中，客觀上不僅破壞了投融資活動(dòng)開展過程中涉及的各個(gè)具體環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在性關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，還不利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控力度加強(qiáng)過程，以及規(guī)模性經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮。有調(diào)查研究結(jié)果顯示，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域長期存在的資金投入規(guī)模持續(xù)膨脹問題、投資結(jié)構(gòu)缺乏合理性問題、投資決策環(huán)節(jié)失誤頻發(fā)問題，以及投資效益較差問題，均與“政企不分”高度相關(guān)。

3 高質(zhì)量開展區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資措施分析

3.1 實(shí)現(xiàn)對(duì)投資行為合理配置

要切實(shí)扭轉(zhuǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)領(lǐng)域僅重視資金投入，不注重資金產(chǎn)出的觀念認(rèn)知狀態(tài)，不再將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)視作純公益事業(yè)，控制規(guī)避投資活動(dòng)參與主體的單一化問題。在具體的財(cái)政融資業(yè)務(wù)運(yùn)作方式推進(jìn)執(zhí)行過程中，要切實(shí)發(fā)揮彰顯財(cái)政資金要素所具備的“先期投資，以一帶十”的投資行為引導(dǎo)功能，切實(shí)調(diào)動(dòng)吸引民間資本投資力量，或者是外國資本投資力量參與介入針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資活動(dòng)環(huán)節(jié)。

此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具體運(yùn)作過程中，開展規(guī)范合理的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，有助于控制縮減基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的施工工期持續(xù)時(shí)間，加快施工活動(dòng)的總體推進(jìn)速度。要在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工過程中，控制規(guī)避施工方案設(shè)計(jì)不合理問題、施工質(zhì)量缺損問題、施工預(yù)算控制不理想問題，以及施工材料與人力資源要素浪費(fèi)問題。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)開展之前，要做好針對(duì)投資活動(dòng)參與主體和投資資金來源渠道的落實(shí)環(huán)節(jié)，避免因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金未能及時(shí)到位，而給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)的推進(jìn)過程造成不良影響。

3.2 強(qiáng)化提升資金管理工作力度

要堅(jiān)持和執(zhí)行“規(guī)劃先行”的基本指導(dǎo)原則，遵照結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中的總體規(guī)劃方案，以及基本性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)項(xiàng)目，全面充分關(guān)注考慮近期性城市建設(shè)計(jì)劃和遠(yuǎn)期性城市建設(shè)計(jì)劃。要遵照結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展事業(yè)開展過程中涉及的各項(xiàng)需要，以及財(cái)政資金支持情況，基于宏觀性層面恰當(dāng)安排城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，要優(yōu)質(zhì)開展針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的整體規(guī)劃環(huán)節(jié)和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，合理安排地下管道敷設(shè)工程、城市水系建設(shè)工程、綠化工程、道路建設(shè)工程的施工先后順序，確保城市建設(shè)事業(yè)科學(xué)恰當(dāng)組織開展。

3.3 恰當(dāng)把握宏觀政策和發(fā)展機(jī)遇

要結(jié)合適應(yīng)宏觀政策體系所發(fā)生的具體變化，及時(shí)全面調(diào)整正在運(yùn)作的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。要參考結(jié)合宏觀性貨幣管理政策的變化，適當(dāng)控制調(diào)整商業(yè)銀行內(nèi)部資金的投資方向，在合理調(diào)整城市建設(shè)事業(yè)進(jìn)程中涉及的基本思路和重點(diǎn)環(huán)節(jié)條件下，確保城市建設(shè)事業(yè)展示出全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的運(yùn)作發(fā)展?fàn)顟B(tài)。要借由開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)化選擇，獲取到來源于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的充分資金支持。在具體選擇投融資項(xiàng)目過程中，要以改善城市化建設(shè)水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平作為根本考量，做好針對(duì)多樣化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目綜合規(guī)劃環(huán)節(jié)。

3.4 加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)政和信貸支持力度，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性

首先要適度增加財(cái)政預(yù)算的投資支出額度，提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，探索以貼息、轉(zhuǎn)移支付等方式降低新增地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。其次要盤活存量資金，推動(dòng)財(cái)政資金下沉，加快項(xiàng)目審批和開工，重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目和重大項(xiàng)目。最后要?jiǎng)?chuàng)新金融信貸工具，加大抵押補(bǔ)充貸款支持力度，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作。

3.5 優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，提高新型基礎(chǔ)設(shè)施和民生基礎(chǔ)設(shè)施比重

首先，為新型基礎(chǔ)設(shè)施和民生基礎(chǔ)設(shè)施投資明確中長期發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施方案，把國家重大工程項(xiàng)目向新型基礎(chǔ)設(shè)施適度傾斜，促進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字技術(shù)和低碳綠色技術(shù)融合發(fā)展。其次，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與新型基礎(chǔ)設(shè)施和民生基礎(chǔ)設(shè)施投資，引導(dǎo)全行業(yè)應(yīng)用新一代信息技術(shù)、人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、低碳綠色技術(shù)等通用技術(shù)，保障基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。最后，積極推進(jìn)智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興與共同富?；穑攸c(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)地區(qū)保障性住房和租賃住房建設(shè)、以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投入。

3.6 加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，持續(xù)釋放改革紅利提升基礎(chǔ)設(shè)施效率

首先，要深化生產(chǎn)要素市場化改革，降低資本和勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的流動(dòng)壁壘，增加要素流入地區(qū)的建設(shè)用地供給，規(guī)范數(shù)據(jù)和技術(shù)等生產(chǎn)要素市場秩序，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。其次，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相融相長，降低基礎(chǔ)設(shè)施投資成本。最后，加快改善國內(nèi)市場營商環(huán)境，有序擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)外開放程度，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4 結(jié)語

綜上所述，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加能夠帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更多和更高的要求。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具體推進(jìn)過程中，采取適當(dāng)措施做好投資管理工作，提升投資效益獲取水平，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，能發(fā)揮不容忽視的作用。