基于可持續(xù)的小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展策略初探
——以郴州市嘉禾縣為例

周 亮，姜佳麗

（湖南工學院，湖南 衡陽 421002）

1 國內(nèi)外相關研究

1.1 小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展

我國中小城鎮(zhèn)可持續(xù)協(xié)同發(fā)展對城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，實施小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，既是提升城鎮(zhèn)高品質(zhì)地需要，也是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略地重點。基于可持續(xù)的小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展涉及經(jīng)濟、社會、文化、技術及自然環(huán)境的綜合提升。它是一種立足于生態(tài)角度提出的關于人類永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略模式。小城鎮(zhèn)可持續(xù)協(xié)同發(fā)展是指：中小城鎮(zhèn)地發(fā)展要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，以小城鎮(zhèn)人口素質(zhì)提升為核心，實現(xiàn)資源利用合理化、集約化、效益化，在實現(xiàn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力總體水平平穩(wěn)高增長的基礎上，實現(xiàn)經(jīng)濟格局質(zhì)的飛躍，同時提升居民生活品質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)村勞力有效轉(zhuǎn)移，打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差異，最終為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

小城鎮(zhèn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展既是一種發(fā)展目標，也是一種發(fā)展模式，是一個動態(tài)過程。它是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的領頭軍，昭示城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進入下一個新階段。反觀當前我們小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀和發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些不合理的生態(tài)亂像，小城鎮(zhèn)發(fā)展正在無序粗獷型發(fā)展，我們提出了小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同可持續(xù)對策。

1.2 小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展

小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展[1]的總體思路是以低碳生態(tài)為主要生產(chǎn)方式，實現(xiàn)多系統(tǒng)循環(huán)協(xié)同發(fā)展，最終達到小城鎮(zhèn)協(xié)同永續(xù)發(fā)展的目標。以小城鎮(zhèn)現(xiàn)有經(jīng)濟基礎為出發(fā)點，整合現(xiàn)有資源，以城鎮(zhèn)低碳、可持續(xù)發(fā)展為目標，實現(xiàn)資源和環(huán)境協(xié)同，達到多系統(tǒng)收益最大化協(xié)調(diào)發(fā)展。

在系統(tǒng)構成方面，可持續(xù)的協(xié)同城鎮(zhèn)發(fā)展的主要內(nèi)容是社會、經(jīng)濟、文化、技術和資源環(huán)境多系統(tǒng)融合。這個綜合系統(tǒng)既包括具象的實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也包括抽象的文化生態(tài)的振興，具體來說就是土地利用、綜合交通、產(chǎn)業(yè)體系和基礎設施的協(xié)同[2]整合。在我國中小城鎮(zhèn)飛速發(fā)展的時代，將協(xié)同發(fā)展運用到鎮(zhèn)域及鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中，有利于小城鎮(zhèn)各系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，更有利于中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的永續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

2 小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀

嘉禾縣是湖南生郴州市的下轄縣，地處郴州市的西南部，南臨粵港，西通永桂。全縣轄區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公路通車里程居全市第一，已形成了由高等級公路、省道、縣道、鄉(xiāng)道構成的四通八達的公路交通體系。區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通便捷，同時生態(tài)和人文旅游資源豐富，經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好。但是嘉禾縣城鎮(zhèn)化水平一直處于較低水平，仍處于以土地、資源和破壞環(huán)境獲取經(jīng)濟增長的粗放型發(fā)展階段?，F(xiàn)在嘉禾縣被列為湖南省四大城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌試點縣之一，進行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，促進各系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

2.1 協(xié)同發(fā)展的整體水平不高，發(fā)展不平衡

嘉禾縣地處我國中部地區(qū)，發(fā)展基礎薄弱，人口規(guī)模明顯不足，資金缺乏，交通和公共設施建設相對滯后，服務衛(wèi)生條件出于低起步階段，信息技術發(fā)展相對滯后，旅游及生態(tài)產(chǎn)業(yè)未能協(xié)同快速發(fā)展。小城鎮(zhèn)的各項系統(tǒng)協(xié)同度較低，發(fā)展不充分不平衡。嘉禾縣是全省地域面積較小、人口密度較大、城鎮(zhèn)密度較高的縣之一。嘉禾縣作為一個農(nóng)業(yè)大縣，2020年城鎮(zhèn)化水平僅50.8%，遠低全國63.89%的水平，城鎮(zhèn)化水平還不足，對周邊縣域的輻射帶動作用較弱。

2.2 同質(zhì)化明顯，缺乏特色

我國由于縣域級領導決策缺乏系統(tǒng)的科學的管理模式，中小城鎮(zhèn)發(fā)展模式同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，不同行政轄區(qū)間尚未建立自下而上的協(xié)調(diào)機制，導致小城鎮(zhèn)發(fā)展趨同，缺乏特色，甚至存在惡性競爭，發(fā)展動力明顯不足。從城鎮(zhèn)職能上看，嘉禾縣縣域城鎮(zhèn)體系等級劃分清晰度不夠，城鎮(zhèn)職能分工單一，大多小城鎮(zhèn)主要職能是行政區(qū)劃的中心，內(nèi)聚發(fā)展動力不足，輻射能力較弱。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，經(jīng)濟關聯(lián)度較低，以自我驅(qū)動為主，未能實現(xiàn)協(xié)同互補式發(fā)展模式，處于內(nèi)耗低水平發(fā)展階段。小城鎮(zhèn)各系統(tǒng)間缺乏特色，城鄉(xiāng)二元結構矛盾依然突出，未能實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.3 缺乏規(guī)劃和有效制度體系

我國大多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中，中小城鎮(zhèn)未建立協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和機制，導致管理失衡，發(fā)展動力不足，未能實現(xiàn)合理有序發(fā)展。許多小城鎮(zhèn)尚未制定一體化發(fā)展規(guī)劃，一直以來我們的規(guī)劃管理都在滯后于現(xiàn)實的發(fā)展態(tài)勢。嘉禾縣城鎮(zhèn)發(fā)展特點存在兩方面明顯不足：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏合理協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃、規(guī)劃設計標準較低并缺乏有效地實施，眼前和長遠利益未能達到一致。嘉禾縣小城鎮(zhèn)的發(fā)展明顯存在區(qū)域發(fā)展不平衡，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設還不夠完善，專業(yè)人才欠缺，規(guī)劃管理水平落后。

2.4 缺乏利益分享機制

小城鎮(zhèn)可持續(xù)的協(xié)同發(fā)展中，我們要盡可能地實現(xiàn)各相關主體利益共享機制，更多地保障廣大民眾地利益。大多數(shù)小城鎮(zhèn)建設未能聽取公眾的意見，改變居民原有生活肌理，切斷了居民的利益鏈，未考慮小城鎮(zhèn)未來永續(xù)發(fā)展的需求。在嘉禾縣城的開發(fā)規(guī)劃過程中，對老城區(qū)的改造和新城區(qū)建設中，缺乏對居民原有生活狀態(tài)的保護，有些生活空間被破壞，引起人們一定程度對政府規(guī)劃的不信任。在小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展過程中，為了維護社會穩(wěn)定快速發(fā)展，我們應當把居民的利益放在首位，實現(xiàn)利益共享。

3 小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展模式探索

我國小城鎮(zhèn)要實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)協(xié)同可持續(xù)發(fā)展，應該實施各系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展策略：即運用一個方法，緊繞兩大原則，把握三個基礎，實現(xiàn)四大協(xié)同轉(zhuǎn)變（圖1）。

圖1 小城鎮(zhèn)協(xié)同可持續(xù)發(fā)展策略框架

3.1 一個協(xié)同發(fā)展方法

協(xié)同發(fā)展是未來實現(xiàn)中小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基本路徑，要實現(xiàn)嘉禾縣永續(xù)發(fā)展就必須著力推進“四個協(xié)同”：以土地利用規(guī)劃為立足點，推進多層次綜合交通建設，加快產(chǎn)業(yè)布局體系構建，加大基礎設施投入；以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為指導，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)同；以中心鎮(zhèn)—珠泉鎮(zhèn)發(fā)展為先導，帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長極發(fā)展，促進縣域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)同；工作重心是經(jīng)濟，同時注重文化、社會、技術和資源環(huán)境的協(xié)同發(fā)展；以“立足縣域經(jīng)濟，提升經(jīng)濟增長點”為基點，推進整個嘉禾縣的快速發(fā)展，促進與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及郴州市發(fā)展的協(xié)同。

3.2 兩大協(xié)同發(fā)展原則

作為小城鎮(zhèn)發(fā)展必須堅持可持續(xù)和協(xié)同發(fā)展兩大原則。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展無論在哪個階段，都應該注重協(xié)同和永續(xù)發(fā)展。以可持續(xù)和協(xié)同發(fā)展為原則的城鎮(zhèn)規(guī)劃是將“低碳[3]”與“可持續(xù)發(fā)展”滲透到城鎮(zhèn)發(fā)展各系統(tǒng)中，城鎮(zhèn)規(guī)劃體系各因子的相互滲透，體現(xiàn)在小城鎮(zhèn)規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)。

3.3 三大協(xié)同發(fā)展基礎

（1）低碳城鎮(zhèn)[4]發(fā)展的內(nèi)在動力。嘉禾縣不僅具有明顯的低碳發(fā)區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)資源，而且空間區(qū)域背景良好，即湖南省兩型社會轉(zhuǎn)型、“3+5”城市群快速建設積聚發(fā)展的巨大區(qū)位背景。另外，嘉禾縣利用自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢正迅猛發(fā)展，綜合競爭力不斷增強。

（2）強有力的政策支撐。嘉禾縣作為湖南省城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展試驗核心區(qū)，具有先行先試的政策扶持優(yōu)勢，能夠得到政府及廣大人民的支持，具有良好的城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。

（3）實現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)在需求。嘉禾縣經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，具有悠久的文化底蘊，但發(fā)展模式仍屬于高能耗、低產(chǎn)出、低效率的粗放型，城鎮(zhèn)化發(fā)展還是效率不高。這種慣性化的發(fā)展模式，正驅(qū)動我們探尋更加高效率、高品質(zhì)、生態(tài)優(yōu)先的協(xié)同發(fā)展新模式。

3.4 四大協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變

（1）土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，加快縣域、村域國土空間規(guī)劃：實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、加快人口增長、優(yōu)化空間布局。完善城鎮(zhèn)體系的功能結構，培育高度管理系統(tǒng)化的城鎮(zhèn)群。著力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向集約型增長，擴大中心城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，實現(xiàn)中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、和一般鎮(zhèn)協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。

（2）綜合交通由單一低效向多元高效轉(zhuǎn)變：嘉禾縣應探索新的交通模式，倡導綠色出行，加快構建以“公交+慢行”為主導、小汽車適度發(fā)展的多元交通體系。加大生態(tài)交通系統(tǒng)地投入建設，完善交通基礎設施。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)能耗型向集約生態(tài)型轉(zhuǎn)變：嘉禾縣應重點培育壯大高精尖新興產(chǎn)業(yè)，積極推進工業(yè)孵化基地的生態(tài)建設，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興相結合，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（4）公共基礎體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變：嘉禾縣按照可持續(xù)、協(xié)同發(fā)展的兩大原則，牢牢把握鄉(xiāng)村振興發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，加快能源、水利、信息、交通基礎設施建設，推進縣域基礎設施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升發(fā)展保障水平。在“協(xié)同”與“可持續(xù)發(fā)展”兩原則的指導下，實現(xiàn)公共基礎體系各系統(tǒng)地現(xiàn)代化技術轉(zhuǎn)變，提升運行效率。

4 小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展可持續(xù)策略初探

4.1 自上而下統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)分片聯(lián)合協(xié)同

嘉禾縣要加快編制落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展總體規(guī)劃，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能，打破地區(qū)行政邊界，自上而下統(tǒng)一管理，以共同利益為戰(zhàn)略目標，整合縣域各城鎮(zhèn)資源，分區(qū)分片聯(lián)合協(xié)同，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補、利益共享。分片分區(qū)聯(lián)合管控中，明確各區(qū)域職能分工，加強區(qū)域內(nèi)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)展互動和交流，促進縣域內(nèi)小城鎮(zhèn)可持續(xù)協(xié)同發(fā)展[5]。

4.2 構建利益共享機制，提升發(fā)展動力與積極性

嘉禾縣各級政府職能部門應編制中長期城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和實施政策，明確利益劃分，制定利益共享機制?；诘赜蛭拿}特色，小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃應號召各利益主體積極參與，編制科學合理的發(fā)展步驟及計劃，以及概念性規(guī)劃。吸收和借鑒國內(nèi)外中小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的經(jīng)驗教訓，吸收專業(yè)人員對該區(qū)域進行規(guī)劃指導，鼓勵利益相關者的積極參與，切實解決廣大群眾關心的民生問題，增強民眾參與的積極性，實現(xiàn)整個社會系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展。

4.3 突出小城鎮(zhèn)特色，打造品牌

我們應當滲入挖掘嘉禾縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身發(fā)展特點，積極開發(fā)小城鎮(zhèn)自身的特色產(chǎn)業(yè)，傳承文化名片，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能進行劃分，發(fā)揮各自優(yōu)勢，打造品牌優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。同時，深入分析各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展存在的劣勢和挑戰(zhàn)，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)見加強交流與合作，優(yōu)勢互補，迎接我省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)整個縣域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。

4.4 完善信息化建設，提升信息化水平

在全球大數(shù)據(jù)背景下，為小城鎮(zhèn)開放科學發(fā)展，我們應該加快數(shù)字化信息技術建設，提升信息化水平。建議以政府為主導，利用網(wǎng)頁、公眾號、直播平臺等宣傳推廣小城鎮(zhèn)優(yōu)勢產(chǎn)品，快速占領市場，獲取消費群體，拉動城鎮(zhèn)經(jīng)濟新的增長點。同時將自身的發(fā)展現(xiàn)狀、政策、需求傳遞到網(wǎng)絡空間，實現(xiàn)公共資源的相互利用與民眾的廣泛參與。同時加強信息基礎設施建設，為小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟、社會、文化協(xié)同發(fā)展提供信息服務平臺。

4.5 創(chuàng)造宜人住區(qū)，實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同

農(nóng)村建設可以自然環(huán)境和傳統(tǒng)建筑環(huán)境承載能力為基礎，創(chuàng)造宜人住區(qū)，實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同。讓我們城鎮(zhèn)建設與自然環(huán)境、社會環(huán)境、人文環(huán)境保持可持續(xù)發(fā)展，避免無序開發(fā)。政府還應加大對旅游基礎設施的投入，完善交通設施，建設污水、垃圾處理系統(tǒng)，增強監(jiān)督與服務，重視生態(tài)環(huán)境保護，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的住區(qū)環(huán)境，最終達到整體協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的目標。

5 結語

為落實國土空間規(guī)劃要求的生態(tài)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理，小城鎮(zhèn)的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展意義重大。我國小城鎮(zhèn)化處于飛速發(fā)展階段，正面臨能耗增長、資源不足、環(huán)境惡化等巨大挑戰(zhàn)。因此，基于可持續(xù)的發(fā)展理論，以湖南省嘉禾縣為例，從土地利用、綜合交通、產(chǎn)業(yè)體系和基礎設施四大系統(tǒng)為切入點，研究小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展這一主題，對引領中國新一輪小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的現(xiàn)實指導意義。