我國糧食儲備制度法定化之探

□ 馮 達

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

糧食是人類社會基本的生活資料，是供食用谷物、豆類和薯類的統(tǒng)稱。聯(lián)合國糧農組織提出，保證任何人在任何時候都能獲得為了生存和健康所需的必要糧食。從公共權利讓渡、現(xiàn)代國家職責等多重角度來看，國家有義務為公民供給生存糧食。糧食供給離不開糧食生產，而糧食生產受自然條件影響較大，具有不確定性風險。糧食進口雖可助益糧食供給，但是糧食過度進口會引發(fā)糧食安全風險。因此，糧食儲備之于糧食供給尤為重要。要穩(wěn)住糧食儲備這塊“壓艙石”，離不開完善的糧食儲備制度，而制度完善的理想狀態(tài)就是制度法定化。

一、我國糧食儲備概述

聯(lián)合國糧農組織對糧食儲備概念的界定在我國被普遍認可，即新的作物年度開始時，可以從上一個年度收獲作物中得到的糧食庫存量，也即結轉庫存，具體分為周轉儲備和后備儲備。周轉儲備是保證從產地或進口地平穩(wěn)順利、連續(xù)不斷得到供應并周轉到加工廠，最后到達消費者手中的儲備，主要體現(xiàn)為商業(yè)儲備，即具備儲備資格的市場主體根據(jù)市場供求產生的價格信號在自主經營過程中所形成的糧食儲備；后備儲備是國家除去周轉儲備以外的全部糧食儲備，用于調節(jié)市場、應對突發(fā)事件和保障農戶利益等專項用途，主要體現(xiàn)為政策儲備，即以糧權歸于政府為前提，具備儲備資格并經嚴格審核的相關國有公司或其委托的承儲公司接受政府指令、貫徹政策意圖、獲取財政補助和農發(fā)行貸款所形成的具有專項用途的糧食儲備。

我國的糧食儲備按照儲備主體分類，可分為市場儲備和政府儲備。市場儲備是以消費者、農戶、企業(yè)為儲備主體的糧食儲備，具有周轉儲備的商用流轉屬性。其中，消費者儲備表現(xiàn)為居民口糧儲備，農戶儲備表現(xiàn)為農戶家庭所持有的糧食儲備，企業(yè)儲備表現(xiàn)為糧食儲備企業(yè)、糧食加工企業(yè)、家禽養(yǎng)殖企業(yè)等市場主體所持有的用于商業(yè)經營的糧食儲備。政府儲備則與后備儲備緊密相關，具體體現(xiàn)為政府的供給職責，可細分為中央儲備和地方儲備。中央儲備是中央應對糧食供求失衡、市場波動和突發(fā)事件的糧食儲備，由中央負責統(tǒng)一調配和管理，可再細化為中央專項儲備和托市儲備，在執(zhí)行層面由中國儲備糧管理總公司（以下簡稱“中儲糧”）等國有企業(yè)負責；地方儲備是為滿足區(qū)域性糧食需求，由省級政府統(tǒng)一負責，省、市、縣政府分級實施的糧食儲備，在執(zhí)行層面由地方糧食公司負責。按照儲備年限分類，可分為年度儲備和臨時儲備。年度儲備是有明確儲備年限的糧食儲備，即20世紀90年代建立的政府專項儲備——在中央或地方政府領導下，國有糧食儲備公司接受政府指令，每年根據(jù)市場行情按照市場價，全面敞開收購形成的糧食儲備。臨時儲備是為應對特殊情況的不確定期限的糧食儲備，即2004年之后形成的托市儲備——中央根據(jù)不同地區(qū)不同糧種的收成情況，決定對有關糧種在其糧價低迷時以最低收購價買入、待價格上漲時以順價拋售的糧食儲備。按照糧食形態(tài)分類，可分為原糧儲備和加工糧儲備。原糧由于外部保護組織的存在，其儲備時限較長，是我國糧食儲備的主要形態(tài)。加工糧是經過打磨去殼等環(huán)節(jié)的糧食形態(tài)，其儲備時限較短，多用于緊急事件，目前我國正擴大加工糧儲備。按照糧食品種分類，可分為主食儲備和輔食儲備。主食儲備即稻米和小麥的儲備，其儲備比重較大。輔食儲備即玉米、大豆和食用植物油的儲備，其儲備比重較小。按照消費用途分類，可分為口糧儲備、飼料用糧儲備、工業(yè)用糧儲備和種子用糧儲備。當下，口糧和種子用糧的儲備規(guī)模分別隨著糧食質量的提升及科技發(fā)展逐步降低，而飼料用糧和工業(yè)用糧的儲備規(guī)模則逐步增加。按照國內和國外市場供應分類，可分為國內儲備和國外儲備。國內儲備即本國糧食種植所形成的糧食儲備，目前我國對主要糧食作物有著全方位的國內糧食儲備。國外儲備即通過糧食貿易合約從國外購進的糧食儲備或海外耕地種植形成的糧食儲備，目前大豆的國外儲備份額較大。

我國的糧食儲備誕生于建國初期，強調保證大城市糧食周轉供給，在保障糧食供給安全方面功能顯著。面對三年自然災害及周邊戰(zhàn)略環(huán)境的變化，甲字糧和“506”糧食儲備應運而生，隨之，我國糧食儲備一直以備戰(zhàn)備荒為主要目的，強調糧食儲備安全供給責任。20世紀90年代以后，隨著市場經濟的確立，我國在關注糧食儲備市場調節(jié)作用的同時，堅持以實現(xiàn)本國糧食安全供給為第一要務，實行政府專項儲備。在調節(jié)糧食市場方面，我國實行專項糧食儲備，充分發(fā)揮其保證糧食供需均衡和糧價周期穩(wěn)定的功能，通過周期性吞吐糧食助推市場穩(wěn)定運行。為進一步發(fā)揮市場調節(jié)作用，我國開始加大糧食的市場儲備規(guī)模。近年來，玉米和稻谷去庫存的市場化實踐正是我國主動降低政府儲備、強化市場儲備的結果。在提高農民收益方面，基于2004年以來以最低收購價收購稻谷取得了良好效果，我國開啟了泛化的以最低收購價為特征的托市儲備，以強化糧食儲備提高農民收益的功能。這種泛化主要表現(xiàn)在四個方面：一是托市儲備糧食范圍不斷擴大，在稻谷和小麥基礎上又引入了大豆和玉米；二是納入托市儲備地區(qū)不斷擴大，糧食主銷區(qū)與主產區(qū)都進入托市儲備視野；三是托市儲備啟動條件持續(xù)放寬，不再以糧食價格有明顯低于成本的風險為前提，保證以最低收購價收購；四是托市儲備價格一直攀升，甚至出現(xiàn)國內糧食與國外糧食市場價格的倒掛。

二、我國糧食儲備制度框架梳理與完備性分析

1990年，我國首次建立糧食專項儲備制度，國家糧食儲備局負責儲備糧的行政管理和日常經營。2000年，國家成立“中儲糧”，負責中央儲備糧食經營，將經營職能從糧食部門剝離。2003年，《中央儲備糧管理條例》正式出臺，作為糧食儲備的基礎性制度，其對中央儲備糧的收購、存儲、輪換、動用和監(jiān)督等方面作出了規(guī)定，并于2011年和2016年兩次進行修訂。2004年，《糧食流通管理條例》出臺，對糧食經營、宏觀調控、檢查監(jiān)督、違法責任等事項作出了規(guī)定，并于2013年和2021年兩次進行修訂。上述兩部行政法規(guī)構成了我國糧食儲備制度的主體框架。在地方糧食儲備制度方面，我國于1995年啟動地方糧食儲備工作，并由此形成地方制度規(guī)范體系。在市場儲備制度方面，2011年出臺的《農戶科學儲糧專項管理辦法》以規(guī)范性文件的形式支持農戶儲備。在企業(yè)儲備制度方面，雖未形成規(guī)范性文件，但2014年中央一號文件明確提出鼓勵符合條件的多元市場主體參與農產品政策性收儲。 因地方儲備制度自成一體，故本文對糧食儲備的制度梳理與完備性分析以中央儲備為主。

（一）框架梳理

從儲備流程上看，大致可將糧食儲備分為收購、存儲、出庫三個環(huán)節(jié)。對糧食儲備制度主體框架的梳理亦可圍繞這三個部分展開：一是收購制度。有關收購價格的制度主要有《糧食流通管理條例》（規(guī)定了最低保護價制度）、《省際間糧食收購價格銜接辦法》（規(guī)定了跨省收購價制度）；有關收購主體的制度是《糧食收購資格審核管理辦法》（對收購資格進行了全面規(guī)定），為進一步貫徹落實黨中央、國務院“放管服”改革精神，該辦法已于2021年10月26日廢止；有關糧食市場監(jiān)管的制度主要包括《糧食質量監(jiān)管實施辦法（試行）》（已失效）、《糧食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》《關于執(zhí)行糧油質量國家標準有關問題的規(guī)定》等規(guī)范性文件。二是存儲制度。有關存儲主體的制度主要包括《中央儲備糧管理條例》《中央儲備糧代儲資格認定辦法》《中央儲備糧代儲資格認定辦法實施細則》等，近年來因取消了中央儲備糧代儲許可，《中央儲備糧代儲資格認定辦法》和《中央儲備糧代儲資格認定辦法實施細則》隨之失效；有關倉庫管理的制度包括《糧食倉庫建設標準》和《中央直屬儲備糧庫建設暫行管理辦法》（對倉庫建設進行規(guī)范）、《政府儲備糧食倉儲管理辦法》和《國家糧油倉庫倉儲設施管理試行辦法》（對倉庫日常管理進行規(guī)范）。有關質量監(jiān)管的制度主要包括《政府儲備糧食質量安全管理辦法》（對政府儲備糧食質量作出總體性規(guī)定）、《糧食和物資儲備標準化工作管理辦法》（對儲備質量標準加以規(guī)定）、《糧食庫存檢查暫行辦法》《中央儲備糧油質量檢查扦樣檢驗管理辦法》和《糧食庫存實物檢查辦法》（對質量檢查加以規(guī)定）。三是出庫制度?！秶艺咝约Z食出庫管理暫行辦法》對出庫管理工作作出了一般性規(guī)定。有關輪換的制度是《中央儲備糧油輪換管理辦法（試行）》，該辦法失效后由《中央儲備糧管理條例》對輪換加以規(guī)范；有關動用的制度是《中央儲備糧管理條例》；有關銷售的制度是《國家臨時存儲糧食銷售辦法》和《國家臨時存儲糧食（粳稻）競價銷售（定向方式）交易細則》。

（二）完備性分析

目前，我國已基本形成以《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》兩部行政法規(guī)為基點、相關部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定為框架的制度體系，但實踐中尚存一些問題：一是制度體系效力位階不高。在法律層面，目前只有《中華人民共和國農業(yè)法》（以下簡稱《農業(yè)法》）在少數(shù)條文中涉及糧食儲備制度，糧食儲備一般性內容由兩部行政法規(guī)規(guī)定，糧食儲備具體制度多由部門規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定且以規(guī)范性文件居多，這種效力位階較低的制度規(guī)范形式已無法滿足現(xiàn)有需求，應制定糧食儲備單行法律規(guī)范，對具體的儲備事項由行政法規(guī)細化，對配套的儲備事項由部門規(guī)章細化。二是糧食儲備制度內容過于冗余。當前糧食儲備制度對具體事項的劃分過細，如倉儲管理要按照糧食和糧油分別制定管理辦法；儲備庫要按照建設和管理分別予以規(guī)范；特別是儲備質量的管理，僅質量檢查就包括一般庫存檢查、實物檢查、賬務檢查、扦樣檢查等不同的規(guī)范性文件。三是部分糧食儲備制度存在適用矛盾。如《中央儲備糧油輪換管理辦法（試行）》規(guī)定中央儲備糧油輪空期最長不超過3個月，而《中央儲備糧油財政、財務管理暫行辦法》則規(guī)定最長不超過4個月。再如按照《糧食流通管理條例》規(guī)定糧食監(jiān)管為分級監(jiān)管，地方糧食主管部門在本行政區(qū)域內有監(jiān)管權，而《中央儲備糧食管理條例》以企業(yè)隸屬關系劃分監(jiān)管權限，地方糧食主管部門沒有相關監(jiān)管權。四是糧食儲備制度缺位。一方面，相較于中央儲備制度，地方儲備制度體量較小，一些地方儲備事項缺乏制度規(guī)定；另一方面，各地在糧食儲備上各自為政跡象明顯，特別是在市場儲備制度方面，一直缺少體系化的制度規(guī)范指導和市場儲備激勵。五是部分糧食儲備制度需要更新。目前，一些中央層面的糧食儲備制度已實行十年以上，難以適應當前需要，亟待更新。如更新糧食存儲質量管理制度，滿足因居民生活水平提高而對糧食存儲條件和質量標準提出的更高要求；更新糧食儲備補貼制度，補貼額度應隨著支出成本的增加而適度提高。

三、國外糧食儲備制度模式供給與我國的現(xiàn)實選擇

（一）國外糧食儲備制度模式供給

糧食之所以能夠在市場流通，是因為其具有商品屬性，即排他性和競爭性。同時，糧食作為基本公共需要還表現(xiàn)出公共物品屬性。根據(jù)經濟學經典理論，糧食的商品屬性決定其應當由市場供給，糧食的公共物品屬性決定其應當由政府供給。從國外糧食儲備制度模式供給來看，主要分為市場主導型和政府主導型。

市場主導型國家糧食儲備制度突出市場的糧食儲備主體地位，一般情況下政府不直接參與糧食儲備經營，強調以供求關系和市場價格為表征的市場機制作用于糧食儲備運轉。政府擁有較少的糧食儲備，重點在于提供良好有序的外部環(huán)境，鼓勵市場主體廣泛參與糧食儲備，在糧食儲備市場出現(xiàn)較大波動甚至失靈時通過動用政府儲備平抑市場，以價格干預和財政補貼等手段對其進行調控。如在美國，政府儲備具體表現(xiàn)為聯(lián)邦儲備，由政府控股的農產品信貸公司負責相關事項。聯(lián)邦糧食儲備比重很小，但是其可動用資金龐大，除公司資本金以外，還可借貸數(shù)額龐大的資金作為周轉資金。信貸公司不直接建設儲備倉庫，而是委托代儲公司代為儲備。農場儲備是美國糧食儲備的主導力量，農場每年形成的結余糧食受“營銷援助貸款計劃”調控流轉。美國鼓勵農場主與農產品信貸公司簽訂合同，信貸公司向農場主提供儲備補貼和低息貸款。當市場糧價低于貸款價格時，農場主既可選擇繼續(xù)儲備并由此得到儲備補貼和低息貸款，還可以貸款價格出售糧食。當市場糧價高于貸款價格時，農場主可按市場價出售糧食，繼續(xù)儲備糧食也無法得到補貼。當糧食出現(xiàn)異常高價時，合同明確農民必須及時返還貸款，迫使農民出售糧食，以穩(wěn)定糧食市場。從事糧食加工和儲備的私人儲備公司是相對次之的儲備主體，其根據(jù)市場機制所產生的價格信號來調整糧食儲備規(guī)模，由政府在特殊情況采取干預措施調節(jié)糧食儲備。在法國，政府通過公開招標確定有關儲備企業(yè)或農業(yè)合作社承擔糧食儲備任務，政府以財政補貼和低息貸款保障儲備主體利益。為進一步保障私營儲備主體利益，還會以“干預價格”作為政府采購儲備糧食的保障手段，當糧食儲備嚴重過剩、糧食市場價格低迷時，糧食管理機構會將私營儲備無法賣掉的糧食按照歐盟制定的“干預價格”予以收購，并將收購的糧食以租用倉庫完成臨時儲備。

在政府主導型國家糧食儲備制度模式供給中，儲備主體除私主體和合作社組織外，還包括代表政府的國營組織，其接受政府指令直接收儲，政府儲備具有相當?shù)囊?guī)模和比重。在政府儲備體系中，政府通常以干預價格對糧食收購，以財政補貼對相關主體進行保障。在日本，政府儲備規(guī)模龐大，農林水產省下設的糧食廳負責糧食儲備管理工作，在完備的信息收集體系和收集能力支撐下科學制定當年糧食儲備的輪轉計劃。全國每年生產的大米由民間農業(yè)協(xié)會統(tǒng)一送至政府糧食事務所檢驗，糧食事務所將驗證合格的大米分為自由流通米和政府米，自由流通米由批發(fā)商或農戶直接流向市場并形成市場儲備；農林水產省糧食廳下設的全國大米集團根據(jù)政府指令負責政府米收購和儲備，政府米一部分直接存放于政府直屬糧庫，另一部分由政府委托民間團體或專業(yè)倉儲公司代為存儲，財政提供相應補貼。在印度，政府儲備規(guī)模遠大于市場儲備規(guī)模，中央政府與邦政府職責劃分清晰。政府儲備分為緩沖儲備和經營儲備。緩沖儲備是政策性儲備，主要用于應對糧食歉收減產和突發(fā)事件，由中央政府負責并承擔費用，具體執(zhí)行由其下設的印度糧食公司負責；經營儲備相當于周轉儲備，是為保障糧食在收獲期間能連續(xù)商業(yè)供應所形成的儲備，中央糧食公司和各邦糧食供應部必須具備一個月的經營儲備庫存。盡管中央糧食公司兼具有政策性和商業(yè)性儲備，但其本身不具有盈利目的，不對盈利進行內部分配，只以維持日常運轉和保障貧困群體需求為運營目的。

（二）我國糧食儲備制度模式的現(xiàn)實選擇

我國現(xiàn)行的糧食儲備制度模式為政府主導型，強調中央集中領導，這就要求我國糧食儲備在制度設計中要保證中央領導的絕對權威。

從政治因素來看，以市場主導的糧食儲備制度在發(fā)生市場失靈情況時，市場主體容易基于逐利考慮產生逆向選擇，從而使國家調控失效，引發(fā)糧食安全問題?？梢?，政府主導具有合理性。但是，不能就此得出為了中央集中領導就必然實行政府主導的結論。如法國是典型的單一制國家，也強調中央集中領導，然而在市場失靈的逆向選擇問題上依然實行市場主導，這是因為其憑借市場調控體系和措施足以在儲備市場中實現(xiàn)調控意圖。而我國面臨的情況更加復雜，強調通過國有公司的形式進行市場調控，以實現(xiàn)集中領導。

從經濟因素來看，盡管我國日益強調市場的決定性作用，但客觀上依舊處于向成熟市場經濟體制轉型的階段，急需明確政府的事權邊界，全方位貫徹行政輔助理念，增強市場主體活力，充分發(fā)揮市場機制，打破行政壟斷。對于糧食儲備市場的調節(jié)，不僅需要宏觀調控，更需要國有公司直接參與，因此現(xiàn)階段強調政府主導是合理的。至于糧食儲備市場化應伴隨著市場經濟發(fā)展而逐步深化，未來實現(xiàn)何種形態(tài)的市場化應根據(jù)市場經濟發(fā)展程度而定。但無論市場經濟發(fā)展到何種程度，國有公司的政府儲備都應發(fā)揮重要作用。以日本為例，作為市場經濟較為完善的國家，其儲備制度并沒有實行市場主導模式。究其原因，日本戰(zhàn)后市場經濟并非自然形成，而是以政府指導和政府采購等手段培育而生，即強調政府作用的市場經濟。

從歷史因素來看，自古以來，我國始終強調糧食的中央儲備：先秦時期提出“平糶法”，主張國家介入儲備；秦漢時期提出常平倉制度，建立國家儲備，根據(jù)糧市吞吐糧食；魏晉南北朝時期，沿用秦漢制度；隋唐時期，形成多元化儲備體系，正倉體現(xiàn)賦稅，太倉供皇室專用，轉運倉用于周轉，軍倉用于軍事，常平倉用于平抑市場；宋、元、明、清時期基本承襲唐朝的中央儲備體系，只做了部分調整。民間儲備興起于隋朝，統(tǒng)治者提出義倉制度，鼓勵民間自愿儲備，以備災荒使用。唐朝將義倉儲備作為百姓強制納稅義務，此后宋、元、明、清各朝基本沿用義倉制度，明朝更是在義倉基礎上提出民辦官督的預備倉制度，鼓勵富戶納糧免除其部分徭役?？梢钥闯觯谖覈?，中央儲備一直居于主導地位且早于民間儲備，民間儲備作為中央儲備的補充，應用范圍較窄，僅限于突發(fā)應急之用。

從文化因素來看，我國經歷了漫長的封建時代，“官本位”思想影響深遠，“有事找官府”成為民眾的普遍心態(tài)。在政府、社會和個體的三維主體空間中，民眾更相信政府，也更愿意將權利讓渡給政府。

從糧食生產能力因素來看，實行市場主導型糧食儲備模式的國家往往具有較強糧食生產能力。如美國具有強大的糧食生產能力，其在滿足本國需求的同時還可出口外國，是世界第一大糧食出口國；法國、德國、加拿大等國家也都是糧食生產大國，憑借強大的自足能力能夠保障國內糧食供給。相形之下，實行政府主導型糧食儲備模式的國家大多是糧食生產能力不足的國家。如日本除大米外其他糧食多依賴進口，印度糧食生產相對不足曾爆發(fā)多起糧食危機。我國作為世界第一大糧食進口國，為確保糧食供給安全選擇政府主導型糧食儲備模式，有其合理性。

四、我國糧食儲備制度中公權與私權的法律問題分析

（一）糧食儲備公權配置與干預中存在的法律問題

糧食儲備的公權配置涉及到權力的靜態(tài)架構。就政府行政權范圍而言，其涉及到政府與市場的關系，需要明確政府究竟承擔多大的儲備供給責任，也即政府與市場儲備份額問題。因立法對此并未作出明確規(guī)定，故在實際運行中政府儲備一直處于高位運行狀態(tài)，財政負擔較為沉重。就中央決策權配置而言，目前尚存以下幾個方面的問題：一是儲備糧決策權被聯(lián)合行使，難以分清真正行政主體，中央專項儲備糧的收購和銷售由糧食部門、發(fā)改委和財政部門共同決策，輪換決策由糧食部門、財政部門和農發(fā)行共同批準，托市儲備糧決策預案每年由糧食、發(fā)改委和財政部門共同決策，聯(lián)合審核模式使得行政主體難以確定。二是決策權的行使缺少細化的啟動條件和權限內容，中央專項儲備糧的動用、收購和輪轉等決策事項啟動條件基本都是概括性規(guī)定，托市儲備糧更是缺乏嚴謹?shù)念A案啟動條件，儲備糧決策權的行使究竟包含哪些職責內容并不明晰。三是儲備糧決策權僅在行政系統(tǒng)內部進行，如人大以立法撤銷權進行立法監(jiān)督和對財政補貼進行預算監(jiān)督，尚缺少對具體決策行為的外部監(jiān)督，司法監(jiān)督也難以介入。就糧食儲備縱向行政權配置而言，目前僅有《農業(yè)法》對央地儲備事權作出概括性規(guī)定，但未細化央地各自的事權和支出責任，這導致中央與地方權力配置失衡，即事權與支出責任過多由中央負擔。另外，目前地方儲備的地方事權劃分為省、市、縣三級，無論從三級政府職權同構考慮，還是從下級政府財力考慮，都顯得層級過多。

糧食儲備公權干預體現(xiàn)在行政權介入市場的動態(tài)運行上。從糧食儲備的宏觀調控來看，目前政府對糧食儲備的干預表現(xiàn)為直接干預。具體而言：一是直接以具體的行政指令控制國有儲備公司；二是以扭曲的價格支持和財政補貼調控市場，扭曲的價格支持即以最低價收購使國內與國外糧食價格倒掛，扭曲的財政補貼即國有儲備公司不以市場營利為經營目的，只坐收補貼；三是糧食收購價格側重于農戶利益，并非科學測算支出成本和市場價格得出的結果，儲備糧出庫也并非完全出于市場需求，更多考慮的是政策性去庫存。由此，導致糧食儲備市場規(guī)制出現(xiàn)諸多問題：一是多部門共同行使監(jiān)管權，除糧食部門外，財政、稅務、發(fā)改委、農發(fā)行等部門都負有監(jiān)管職責，行政權呈碎片化；二是對“中儲糧”及其直屬企業(yè)的中央專項儲備違法行為過于強調適用于個人的行政處分，疏于追究法人的違法責任；三是對中央專項儲備違法行為的行政處罰只是責令糧食部門限期改正，而責令限期改正并非行政處罰的具體類型；四是對托市儲備承儲企業(yè)的監(jiān)管缺失致使承儲企業(yè)“轉圈糧”和倒賣儲備糧行為頻頻出現(xiàn)。

（二）糧食儲備私營主體與公民權利保障中存在的法律問題

糧食儲備私營主體包括農戶和私營企業(yè)。就農戶而言，目前僅有《農戶科學儲糧專項管理辦法》對其權利予以強化保障，且實踐中該辦法所規(guī)定的財政補貼制度并未達成提高農戶儲備份額的理想效果。原因在于：一是在人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化背景下，留守農村的青壯年勞動力越來越少，導致從事糧食生產的農戶也越來越少。二是根據(jù)該辦法農戶需負擔40%左右的自籌資金，這對農戶來說是一筆較大的支出。三是糧食流通市場日益完善，農戶可隨時在市場購買糧食，無需儲備。就私營企業(yè)而言，其需要均等的市場競爭機會以保障生存和發(fā)展空間，但目前來看，私營企業(yè)的現(xiàn)狀堪憂：一是私營企業(yè)很難進入政府儲備市場，只能進入托市儲備市場，但托市儲備對私營企業(yè)交通、技術、質量、倉房等方面的能力要求極為嚴格，較高的門檻使得大多數(shù)私營企業(yè)望而興嘆。二是國有儲備公司憑借壟斷了政府儲備市場，私營企業(yè)很難與其爭鋒，只能在非政府儲備體系中獲取市場份額和盈利。三是私營企業(yè)缺少代表群體利益的行業(yè)組織支持，無法通過第三方組織向政府表達群體利益訴求，因而在糧食儲備的政府決策中沒有話語權。

公民權利保障是糧食儲備制度法定化的關鍵。不同的公民群體對糧食有不同的權利訴求，如生活困難需特殊保障的公民其糧食權利表現(xiàn)為對糧食消費的滿足，可稱之為特殊群體糧食保障權；而普通公民的糧食權利已不完全表現(xiàn)為糧食消費，其期待享有知情權、參與權、監(jiān)督權、救濟權等更加高級的權利，可稱之為普通公民糧食保障權。就特殊群體糧食保障權而言，我國的絕對貧困問題雖已得到圓滿解決，但這并不意味著不存在生活困難群體，剛剛脫貧的家庭、五保戶和低保戶還廣泛存在，這部分特殊群體糧食消費的福利保障仍需進一步完善。就普通公民糧食保障權而言，在知情權方面，雖然《國家糧食局機關政務公開暫行辦法》和《國家糧食局關于全面推進政府信息和政務公開工作的實施辦法》要求對糧食儲備的政務信息予以公開，但實際上糧食儲備具體事項并沒有實現(xiàn)全面公開。中央專項儲備基于糧食安全考慮實行信息保密無可厚非，但托市儲備這種旨在調節(jié)市場和保障農民收入的調控措施也很難查閱到具體的儲備信息則不盡合理。在參與權方面，《國家糧食局機關政務公開暫行辦法》規(guī)定重大決策事項可由公民參與，具體采取公開征求公眾意見，專家咨詢論證、聽證會或其他方式。但實際上，無論專家還是公民對糧食儲備的決策和執(zhí)行參與得并不多。中央專項儲備的動用和輪轉等重大決策事項涉及糧食安全的確不宜廣泛參與，但托市儲備本就是為保障公民利益而創(chuàng)建，其決策和執(zhí)行理應有公民廣泛參與，尤其是收購價格和委托儲備主體選擇更應公開征求公眾意見，專家聽證、論證。在監(jiān)督權方面，公民直接行使監(jiān)督權表現(xiàn)為舉報，但舉報作為外部監(jiān)督方式尚存諸多局限，不能從根本上保障公民行使監(jiān)督權。加之公民糧食儲備監(jiān)督權較少見諸政策規(guī)定，只能通過其他立法引申出公民監(jiān)督權的行使。在政府儲備范疇內，無論收購還是存儲都離不開財政補貼支持，人大代表的預算審核可看作是公民監(jiān)督權間接行使的表現(xiàn)。然而，因會期時限較短和預算項目編制較為概括，人大代表很難進行全方位監(jiān)督。在救濟權方面，因糧食儲備決策具有宏觀調控屬性，很難判別決策失誤與公民權益損害的因果關系（即便能夠判別出因果關系，司法也因其宏觀屬性無法對公民進行救濟），故現(xiàn)行糧食儲備法律體系中并沒有關于決策失誤的公民救濟之規(guī)定。 雖然對于不當糧食儲備行為造成公民權益損害的，如不當?shù)膬涔芾碓斐沙鰩焓圪u的糧食危及人身健康，可依照《中華人民共和國民法典》對各類侵權行為的規(guī)定加以救濟，但由于糧食儲備不當行為與糧食變質造成人身損害尚不具有完善的因果關系判定規(guī)則，因此可操作性不強。

五、我國糧食儲備制度法定化路徑

我國糧食儲備公權力主要體現(xiàn)為政府權力，而政府權力在理論上發(fā)軔于公共事務、源于公共授權、限于公共需要，因而糧食儲備的政府權力必須在公共視野中檢視。一方面，政府權力需要公共授權，法無授權不可為；另一方面，政府權力應以公共需要為界限，公共需要本身具有抽象性，政府權力亦應由法律具體細化其職責事項。糧食維系著人的生命和健康，生命權和健康權是人權的基本體現(xiàn)，也是其他人權的重要載體。糧食儲備要想實現(xiàn)全民福利，就必須由制度力量推動。從私權保障來看，法律制度比行政制度更具優(yōu)勢。糧食儲備制度旨在維護國家糧食供給安全，維系公共糧食需求安全，保障個體糧食消費安全，契合法律的安全價值理念，可見，將糧食儲備制度法定化具有內在自洽性。在全面依法治國大背景下，糧食儲備制度的法定化是即將要實現(xiàn)的，也是必然會實現(xiàn)的。

第一，糧食儲備政府與市場關系法定化。如前所述，我國實行政府主導型糧食儲備模式，政府儲備在糧食儲備體系中占據(jù)主導地位。近年來，我國糧食儲備正在向市場化轉變，主動降低政府儲備庫存，強化市場儲備。當然，糧食儲備市場化并不是要徹底轉變?yōu)槭袌鲋鲗У氖袌龌?，也不是政府與市場處于均衡地位的市場化，而是強調以政府為主導、市場為補充的市場化，即適度增加市場儲備的市場化。這就需要立法對政府儲備規(guī)模進行明確限控，具體指標可在參考聯(lián)合國糧農組織提出的糧食儲備最低限度為年消費量17%的基礎上，酌情增加政府儲備份額。

第二，糧食儲備中央決策權設置法定化。一是明確糧食部門的決策主體地位，發(fā)改委、財政部門和農發(fā)行只是糧食決策權行使的輔助主體，而非真正的決策主體，也不承擔相應的法律責任。二是明確并細化決策權啟動條件和具體內容，如明晰價格異常波動、重大災害、市場價格明顯低于成本的標準，同時明確哪些事項可以決策以及如何決策。三是強化決策權的人大常委會監(jiān)督功能，如制定糧食儲備重大決策向人大常委會報備制度。

第三，縱向糧食儲備事權劃分法定化。政府糧食儲備事權主要包括市場調節(jié)和災害與突發(fā)事件應對，應以受益范圍和重要程度為標準對中央與地方糧食儲備事權進行劃分。從受益范圍來看，我國糧食市場已基本形成全國性統(tǒng)一市場，局部糧食市場波動必定牽一發(fā)而動全身，因此市場調節(jié)事權應歸屬于中央。而災害與突發(fā)事件的直接利害主體是地方，局部災害并不能傳導至全國范圍，因此災害與突發(fā)事件事權應歸屬于地方。從重要程度來看，調節(jié)糧食市場的儲備事權歸屬于中央，地方災害和突發(fā)事件的糧食儲備事權通常歸屬于地方，但影響程度較大的由中央負責。至于地方間事權的劃分，基于縣級政府財力較弱難以形成充足的地方儲備，應將現(xiàn)有省、市、縣三級儲備主體調整為省、市兩級。

第四，糧食儲備宏觀調控權法定化。宏觀調控的核心在于采取作用于市場的間接干預措施而非簡單直接的行政干預達到調控目的。在政府與國有儲備公司權限方面，雖然市場經濟要求國有公司必須免受或少受政府強制指令干預，但完全不受政府干預是不現(xiàn)實的。對此，應在保障政府向企業(yè)適度放權的前提下明確政府的權限內容，如中央專項儲備糧的輪轉由企業(yè)自主決定，中央專項儲備糧的動用、托市儲備糧的收購和銷售由政府決定。在具體調控措施方面，糧食儲備調控措施應避免扭曲市場干預措施，WTO農業(yè)貿易協(xié)定嚴格限定與產量掛鉤的黃箱干預措施，最低收購價和財政補貼制度真正與產量脫鉤；應廣泛啟動綠箱政策以支持儲備市場發(fā)展，加大財政支持力度，提高儲備技術，完善儲備設施；應通過信貸利息和糧食期貨等措施調節(jié)糧食儲備市場。在調控措施與市場機制銜接方面，應以市場信號確定宏觀調控措施，糧食最低收購價應建立在科學測算成本和市場價格的基礎上，保證農民適度盈利；托市儲備糧的收購與銷售應抓住市場價格波谷與波峰的關鍵時刻，保證托市儲備糧反市場周期運行；中央專項儲備糧規(guī)模應建立在完善的科學測算基礎上，降庫存應充分考慮市場的需求程度和消費能力；中央專項儲備糧輪轉應適度延長，合理確定空轉周期，與糧食價格走位形成順周期走勢。

第五，糧食儲備市場監(jiān)管權法定化。明確糧食儲備各相關部門的監(jiān)管職責，財政部門負責對補貼資金的使用進行監(jiān)管，發(fā)改委負責對投資項目的運行進行監(jiān)管，稅務部門負責對經營項目的征稅進行監(jiān)管，農發(fā)行負責對信貸資金的使用進行監(jiān)管，以發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為作為監(jiān)管權啟動條件。日常監(jiān)管應由各相關部門聯(lián)合進行，同時明確相應期限。在中央專項儲備糧監(jiān)管方面，要避免以個人責任替代法人責任現(xiàn)象，單位違法行為可以對單位和個人采取雙罰制，但絕不能忽略對法人責任的追究，且法人責任追究不應局限于責令限期整改。在《中華人民共和國行政處罰法》重新修訂并增加處罰種類的情況下，對法人責任追究一是增加警告和通報批評處罰，其中警告亦應采取通報形式對外披露；二是加大罰款力度，且罰款與財政補貼相掛鉤，即將每年罰款總額換算成財政補貼額度的削減。需要注意的是，基于中央專項儲備糧在保障糧食安全中的重要地位，不宜適用責令停產停業(yè)等行為罰和暫扣吊銷許可等資格罰。在托市儲備糧監(jiān)管方面，鑒于托市承儲主體多為地方政府下屬糧食企業(yè)或本地私營企業(yè)，應由地方糧食部門進行監(jiān)管。地方糧食部門應與市場監(jiān)督部門形成監(jiān)管合力，對“轉圈糧”等違法行為加大處罰力度，必要時可適用行為罰和資格罰。

第六，糧食儲備私營主體地位法定化。就農戶而言，一方面，對有儲糧意愿的農戶應減免儲備設施改造的自籌資金份額，以調動其儲備積極性；另一方面，隨著我國農業(yè)經營主體的轉型，儲備補貼應向產糧大戶和家庭農場傾斜。未來農村集約化生產，少數(shù)農戶勢必擁有更多的糧食資源，對其重點支持可促進農戶儲備規(guī)模，保障其主體地位。就私營企業(yè)而言，應降低私營企業(yè)托市儲備糧準入門檻，以打破現(xiàn)有托市儲備糧由隸屬于地方政府的糧食公司占據(jù)主導地位的儲備市場格局；“中儲糧” 地方分公司、糧食部門與農業(yè)發(fā)展銀行對代儲庫的確定應當設置統(tǒng)一標準；應在政府指導下建立私營公司行業(yè)組織，用于保障行業(yè)多數(shù)群體利益，銜接政府政策。在行業(yè)組織內部應定期或臨時派駐政府工作人員，在不干涉行業(yè)組織內部營運情況下引導私營企業(yè)科學把握政府政策，合理設定經營項目。

第七，糧食儲備公民權利保障法定化。就特殊群體糧食消費權保障而言，“中儲糧”的性質決定了其必須對全民糧食消費承擔起公共責任，因此應適度提高“中儲糧”向政府上交的公司利潤，并將其直接用于保障特殊群體糧食消費權。就普通公民糧食保障權而言，公民糧食儲備知情權的保障應側重于托市糧的收儲過程。除托市收購預案對外公布外，在托市收購結束后，“中儲糧”還應分糧種、分地區(qū)將托市收購規(guī)模等信息予以公開；將承儲公司的儲備品種、儲備規(guī)模、儲備條件、營運狀況和地點位置等托市儲備糧信息予以公開；將銷售規(guī)模、銷售對象、銷售程序等托市糧銷售信息予以公開。在“中儲糧”主動公開的同時，應規(guī)定各相關部門在不涉密情況下依公民申請公開相應糧食儲備信息。公民糧食儲備參與權的保障應側重于在托市糧收儲中實現(xiàn)專家咨詢和公民聽證。在此過程中，托市收購價格的確定是重點，應以專家組的形式經內部充分論證提出不同的價格主張并經辯論后，以少數(shù)服從多數(shù)的投票原則表決得出專家組的主要意見上報批準，具有一定代表意義的意見亦應附于報告最后，以作參考；托市糧承儲主體的選取應采取聽證會形式，擬申請承儲的儲備單位在聽證會上充分展現(xiàn)其經營和儲備能力，參與聽證的公民有權質疑或提出問題，由“中儲糧”地方分公司、省級糧食部門和省級農發(fā)行組成的聽證主體則根據(jù)聽證表現(xiàn)確定承儲主體。公民糧食儲備監(jiān)督權的保障應側重于人大代表對糧食儲備預算項目的審核監(jiān)督。一是延長會期，保證人大代表有充足時間對糧食儲備預算進行審核。二是對糧食儲備預算項目應至少編制到三級目，使人大代表能夠清晰看到財政補貼的去向與規(guī)模。三是充分保障人大代表的預算項目質詢權。四是賦予人大代表對儲備預算事項的部分否決權，對于不合理的儲備支出可行使部分否決權予以否定。至于對公民直接行使糧食儲備監(jiān)督權的保障，可以考慮制定承儲企業(yè)定期開放制度，由糧食部門定期組織一定數(shù)量的公民對承儲企業(yè)進行訪問、探查。公民糧食儲備救濟權的保障應側重于不當糧食儲備行為造成公民權利損害時的救濟。在司法救濟方面，應明確糧食儲備不當行為與糧食變質損害因果關系的判定規(guī)則，確立有利于公民的舉證責任，完善專家鑒定報告制度；在行政救濟方面，應制定儲備糧食召回制度，即出庫的儲備糧一旦發(fā)現(xiàn)存在質量問題時，由糧食部門責令召回或由“中儲糧”主動召回。