街道人大工委的制度屬性、制度價(jià)值與制度創(chuàng)新路徑選擇

□ 徐振光

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上指出，人民代表大會(huì)制度是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體。街道人大工委是市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在街道設(shè)立的人大工作委員會(huì)，是人大制度體系的“末梢神經(jīng)”。街道人大工委是城區(qū)踐行全過程人民民主的主渠道和重要支點(diǎn)。

根據(jù)新制度主義理論，制度本質(zhì)上就是一種人們社會(huì)交往互動(dòng)的規(guī)則，是對(duì)人們的行為和社會(huì)運(yùn)作的約束與引導(dǎo)。諾思曾指出，制度就是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，它們是一些人為設(shè)計(jì)的以形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束，包括正式的(成文規(guī)則)和非正式的(慣例等非成文規(guī)則)兩個(gè)部分。在作用機(jī)制上正式制度主要依靠法律、權(quán)力等剛性的強(qiáng)制手段來保證，而非正式制度主要依靠傳統(tǒng)、社會(huì)輿論、行為準(zhǔn)則、道德力量和精神追求等柔性手段來推進(jìn)；在實(shí)施機(jī)制上正式制度的實(shí)施通常通過建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、組織和專門人員等來操作，而非正式制度的實(shí)施則沒有這些。由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后所設(shè)立的街道人大工委與其性質(zhì)、職權(quán)迥異，有必要從正式制度的層面即法律規(guī)定入手，充分認(rèn)識(shí)街道人大工委的制度屬性定位，進(jìn)而探討街道人大工委在踐行全過程人民民主中的制度價(jià)值及其制度創(chuàng)新路徑。

一、街道人大工委的制度屬性

街道人大工委不是在全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一要求下設(shè)立的，而是以“自下而上”的方式，先由地方試點(diǎn)探索設(shè)立，而后由全國(guó)人大立法在全國(guó)逐漸推開設(shè)立的。

從中央到基層，我國(guó)人民代表大會(huì)共有五級(jí)，即全國(guó)人民代表大會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)，設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，五級(jí)人民代表大會(huì)構(gòu)成了完整的縱向組織體系。20 世紀(jì)90 年代以來，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市工作重心日漸下移，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)設(shè)立街道越來越多。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后，基層地方政權(quán)生態(tài)發(fā)生了重大變化。街道層面沒有人大工作機(jī)構(gòu)，很多地方只是設(shè)置一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與上一級(jí)人大常委會(huì)溝通聯(lián)絡(luò)，承辦上一級(jí)人大常委會(huì)布置的工作，代表活動(dòng)不正常，代表工作形同虛設(shè)，同群眾聯(lián)系式微，人大工作在街道出現(xiàn)“斷層”。如何“找補(bǔ)”街道人大工作，成為地方人大及其常委會(huì)亟需解決的大問題。在此情形下，依據(jù)原《地方組織法》第五十三條第一款：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，山西省太原市小店區(qū)于1998年最早探索在街道設(shè)立人大工作委員會(huì)。2000 年6 月，山西省在有條件的大中城市推開設(shè)立街道人大工委。山西省設(shè)立街道人大工委的做法受到了全國(guó)的廣泛關(guān)注，各地紛紛取經(jīng)學(xué)習(xí)效仿。

為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范街道人大工委工作，更好地推進(jìn)基層人大工作，在深入調(diào)研各地街道人大工委建設(shè)探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議對(duì)《地方組織法》作出修改，第五十三條增加一款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會(huì)代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。”《地方組織法》的這一規(guī)定成為設(shè)立街道人大工委的唯一法律規(guī)范，推進(jìn)了街道人大工委在全國(guó)層面的全覆蓋設(shè)立。2022年3月，十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議對(duì)《地方組織法》該條規(guī)定進(jìn)一步修改，增加了“縣、自治縣可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。

1.街道人大工委是區(qū)、縣人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)

“工作機(jī)構(gòu)”是街道人大工委的本質(zhì)制度屬性定位。在部分文獻(xiàn)和工作實(shí)踐中，常見有將街道人大工委稱作縣、區(qū)人大常委會(huì)的“派出機(jī)構(gòu)”的習(xí)慣說法。但嚴(yán)格說來，依照法律規(guī)定，“派出”一詞只適用于國(guó)家行政機(jī)關(guān)。所謂派出機(jī)關(guān)“是一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)”。街道辦事處、區(qū)公所、地區(qū)行署都是上一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)。這類行政機(jī)關(guān)并非一級(jí)政府，不是一級(jí)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，它從屬于派出它的機(jī)關(guān)，接受派出它的機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要任務(wù)是代表派出它的行政機(jī)關(guān)或者接受派出它的機(jī)關(guān)的委托，在一定的行政區(qū)域內(nèi)行使著相當(dāng)于一級(jí)政府的行政管理綜合職能，具有部分行政主體資格。而所謂的派出機(jī)構(gòu)是“國(guó)家專門職能機(jī)關(guān)依法在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的分支或代表機(jī)構(gòu)，執(zhí)行某種特定職能或從事某種專門業(yè)務(wù)，行政職能單一，是一種部門或?qū)ｉT權(quán)限機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)在街區(qū)中主要指工商所、公安派出所、稅務(wù)所等機(jī)構(gòu)”。人民代表大會(huì)是以開會(huì)的形式行使職權(quán)，為保證人民代表大會(huì)閉會(huì)期間能有效發(fā)揮作用而設(shè)立了人大常委會(huì)，人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)則是為保證人大常委會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)。

2.街道人大工委是半職能性的服務(wù)工作機(jī)構(gòu)

著名學(xué)者蔡定劍認(rèn)為，代表大會(huì)及其常委會(huì)是行使國(guó)家權(quán)力的職能機(jī)構(gòu)，而常委會(huì)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)可以被認(rèn)為是一種半職能性機(jī)構(gòu)，它可以行使一定的法律職權(quán)，但不可以以獨(dú)立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的。所以它本質(zhì)上又是一種服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，從制度屬性來說，街道人大工委是常委會(huì)設(shè)立的半職能性服務(wù)機(jī)構(gòu)。具體而言，就是為代表大會(huì)、常委會(huì)行使職權(quán)服務(wù)，為專門委員會(huì)工作提供服務(wù)，為人大代表和常委會(huì)組成人員服務(wù)，一切工作是為保證人民代表大會(huì)和常委會(huì)依法履行好職權(quán)。與常委會(huì)內(nèi)設(shè)的其他工作機(jī)構(gòu)，如法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)等性質(zhì)地位相同。

有學(xué)者認(rèn)為，作為一個(gè)組織實(shí)體，街道人大工委不具有對(duì)街道轄區(qū)其他個(gè)體和行政組織行使任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力，只是被它組織起來的人大代表具有對(duì)法律與政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、對(duì)街道辦事處及其他派出部門的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查研究權(quán)、代表選民權(quán)，甚至街道決策參與權(quán)。對(duì)此，筆者并不認(rèn)同。街道人大工委作為區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立在街道的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，是不具有任何實(shí)質(zhì)性權(quán)力的，不能直接作出有約束力的決議、決定，這是毫無異議的。但是，經(jīng)過區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)交辦，是能夠行使部分實(shí)質(zhì)性權(quán)力的，比如，在對(duì)街道辦事處或其他政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督方面，可以作出實(shí)質(zhì)性的審議意見，這方面尚有很大的探索創(chuàng)新空間。

3.街道人大工委是城市基層權(quán)力機(jī)關(guān)體系的一部分

眾所周知，街道辦事處不是一級(jí)政府，街道人大工委同樣不是一級(jí)政權(quán)組織，但它是政權(quán)組織體系的一部分?！罢?quán)”是國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)的政治組織形式，具體指行政、立法、司法、軍隊(duì)等國(guó)家機(jī)構(gòu)的構(gòu)成與組織，如資本主義國(guó)家的總統(tǒng)制、君主立憲制，社會(huì)主義國(guó)家的人民代表大會(huì)制和蘇維埃制等?！罢?quán)”主要涉及政治“機(jī)關(guān)的設(shè)置、權(quán)力配置和相互關(guān)系等”，體現(xiàn)權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)和分配。在我國(guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)政權(quán)的核心標(biāo)志和組織特征?？h、區(qū)人大常委會(huì)是一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，街道人大工委作為它的工作機(jī)構(gòu)，是它在街區(qū)內(nèi)的組織延伸。因此，可以說，街道人大工委雖然不是一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，不屬于地方人大體系的層級(jí)，但也是城市基層權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分，是城市權(quán)力機(jī)關(guān)組織體系的末梢。

4.街道人大工委職權(quán)行使具有直接性、間接性、綜合性的鮮明特色

根據(jù)《地方組織法》第五十九條的規(guī)定，街道人大工委直接行使的職權(quán)，包括負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見等三項(xiàng)事務(wù)，主要是服務(wù)和保障代表履職。在間接性職權(quán)行使上，主要是辦理常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作。街道沒有本級(jí)人民代表大會(huì)，街道人大工委不能直接行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有的重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督和人事任免等三項(xiàng)重要的法定權(quán)力，其間接性職權(quán)行使的前提是由區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)交辦，無交辦則不能行使?！敖晦k”一詞也鮮明體現(xiàn)了一種上下級(jí)的工作關(guān)系，街道人大工委要向區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。間接性的特點(diǎn)，同時(shí)帶來了職權(quán)行使的不清晰問題，比如，如何交辦？辦理的尺度又如何把握？這些問題是實(shí)踐中必須要解決的問題。

街道人大工委性質(zhì)與人大常委會(huì)的其他工作機(jī)構(gòu)相同，但是在具體職責(zé)方面，其他工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)具有單一性，只負(fù)責(zé)某一類型的具體工作。而街道人大工委的職責(zé)并不局限于某一類型的具體工作，具有綜合性特點(diǎn)。職權(quán)行使的交辦性特點(diǎn)決定了街道人大工委職責(zé)的綜合性，可以根據(jù)區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)的交辦履行多種職能。

5.街道人大工作具有基層性和地域性特點(diǎn)

街道人大工委是區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立在街道的工作機(jī)構(gòu)，是城市基層人大的“基層”，直接面向城區(qū)居民群眾。工作重心和工作范圍一方面圍繞區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)工作，如，完成上級(jí)人大常委會(huì)交辦的選舉等工作，但更重要的是圍繞街道的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)注街道區(qū)域內(nèi)居民群眾的利益需求。因此，又有著很強(qiáng)的地域性特點(diǎn)?！艾F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)街道工委認(rèn)為應(yīng)當(dāng)圍繞街道黨委的中心工作來開展工作，這反映了街道人大工委的工作重心在制度設(shè)計(jì)時(shí)主要落在街道事務(wù)上，而不是區(qū)（縣、市）其他地方或全局性的事務(wù)。”

二、街道人大工委的制度價(jià)值

街道人大工委是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷而設(shè)立的，街道人大工委創(chuàng)新性的設(shè)立極大地優(yōu)化了街道權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層民主政治生態(tài)，在基層全過程人民民主實(shí)踐中展現(xiàn)出了極大的制度價(jià)值。

1.奠定城區(qū)基層全過程人民民主實(shí)踐制度體系基礎(chǔ)

“人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是全過程人民民主實(shí)踐的主渠道?！毙轮袊?guó)成立后，實(shí)行人民代表大會(huì)政權(quán)組織形式，建立了從全國(guó)人大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的五級(jí)人民代表大會(huì)制度體系，從上到下的五級(jí)人民代表大會(huì)組織體系保障了人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，為全過程人民民主實(shí)踐提供了堅(jiān)實(shí)的根本制度基礎(chǔ)。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大是我國(guó)最基層的人民政權(quán)，它最接近人民群眾，也最便于人民群眾參加政權(quán)的管理?！比嗣袢罕娡ㄟ^選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)管理，反映訴求和意愿，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層民主建設(shè)的重要組成部分，是發(fā)展基層民主的重要支點(diǎn)。而隨著撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府被撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其主席團(tuán)也被撤銷，使得基層人大體系少了一個(gè)層級(jí)，街道層面失去了最便于群眾直接反映訴求和意愿的政治參與制度化通道，人大制度體系停留于區(qū)（縣）一級(jí)，人大制度作用的發(fā)揮失去了最基層的支柱，削弱了基層人大代表制度和基層民主制度。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話中指出：“我們要適應(yīng)擴(kuò)大人民民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展?！痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后，沒有街道人大工委的設(shè)立，人大工作在基層出現(xiàn)了空白區(qū)和斷層，因此不可避免地導(dǎo)致人民民主權(quán)利減少，人民民主不是擴(kuò)大而是縮小，是與不斷擴(kuò)大人民民主的發(fā)展要求相背離的。習(xí)近平總書記說：“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！臂`行全過程人民民主，完整的制度安排和完整的實(shí)踐參與有機(jī)統(tǒng)一，不可分割。街道人大工委的設(shè)立填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后的人大工作空白，全領(lǐng)域完善了人民代表大會(huì)制度體系，成為城區(qū)踐行全過程人民民主的主渠道和重要支點(diǎn)，鞏固了中國(guó)共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的制度基礎(chǔ)。

2.建構(gòu)城區(qū)基層制度化民意表達(dá)通道

“作為間接民主與直接民主的融合形式，全過程人民民主的實(shí)質(zhì)就是要充分發(fā)揮人大代表的作用和民眾廣泛有序參與作用。”建構(gòu)完善的民意表達(dá)通道，實(shí)現(xiàn)有序的民意表達(dá)是全過程人民民主實(shí)踐的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中?！备鶕?jù)《地方組織法》第五十九條第三款的規(guī)定，街道人大工委的首要職責(zé)就是做好代表工作，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見。街道人大工委通過組織代表活動(dòng)，服務(wù)和保障代表履職，既反映代表的建議、批評(píng)和意見，同時(shí)又反映群眾的建議、批評(píng)和意見，發(fā)揮利益表達(dá)的功能，是代表和群眾之間重要的“傳聲筒”和橋梁。

根據(jù)《代表法》的規(guī)定，代表依法執(zhí)行代表職務(wù)包括在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)。但是由于我國(guó)人代會(huì)會(huì)期較短，因此人大代表發(fā)揮作用更多的是在閉會(huì)期間。而人大代表都有本職工作，有的還身兼數(shù)職，工作繁忙，加之有的代表責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，聯(lián)系選民“時(shí)有時(shí)無”，這些情況容易導(dǎo)致在閉會(huì)期間代表聯(lián)系選民的義務(wù)無法履行，群眾利益無從表達(dá)，以致代表制度空轉(zhuǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后，如何發(fā)揮代表作用，密切代表與群眾的聯(lián)系，更是人大代表制度建設(shè)面臨的迫切問題。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。街道人大工委的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了代表活動(dòng)的有組織化，避免了人大代表活動(dòng)的無組織化、群眾利益表達(dá)的散亂化，避免了人大代表在基層無法扎根，脫離群眾的潛在風(fēng)險(xiǎn)。街道人大工委作為完整的區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，是基層人大代表活動(dòng)的組織者，是讓代表更好發(fā)揮作用的服務(wù)者、保障者。街道人大工委以組織化的結(jié)構(gòu)和力量，組織人大代表開展履職培訓(xùn)、參加視察、調(diào)研、聯(lián)系選民等活動(dòng)，把代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)納入到規(guī)范化、制度化、有序化的軌道，能夠增強(qiáng)代表的組織意識(shí)、代表意識(shí)，實(shí)現(xiàn)代表聯(lián)系群眾的常態(tài)化，提升群眾利益表達(dá)的制度化。

近年來，各地街道人大工委以激發(fā)代表活力為目標(biāo)，深入推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極打造代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)系點(diǎn)，地方各級(jí)人大已建成22.8 萬個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站和代表之家，全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道全覆蓋，“家、站、點(diǎn)”成為代表征集民意、群眾參與人大工作的重要制度化渠道。

3.實(shí)現(xiàn)城區(qū)人大監(jiān)督制度體系全覆蓋

一切權(quán)力必須受到監(jiān)督。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！比舜蟊O(jiān)督在我國(guó)權(quán)力體系的構(gòu)成上具有根本性、基礎(chǔ)性、至上性，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家的監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，首先必須從結(jié)構(gòu)上完善人大監(jiān)督制度體系，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督制度體系的全覆蓋。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未撤銷時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報(bào)告工作，接受代表審議和監(jiān)督，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷，政府改為街道辦事處后，鮮有街道辦事處向縣、區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告工作接受監(jiān)督，街道辦事處成為基層人大監(jiān)督的“真空區(qū)”?！半S著改革開放的深化，城市管理重心下移和‘兩級(jí)政府、三級(jí)管理’的街道管理體制的改革，街道承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)事務(wù)日漸增多，權(quán)能逐步擴(kuò)張，街道辦逐漸演變成綜合性、社會(huì)性、區(qū)域性的一級(jí)‘準(zhǔn)政府’?！倍弦患?jí)政府部門也陸續(xù)在街道設(shè)置了派出機(jī)構(gòu)，諸如派出所、城管、市監(jiān)所等。在縣、區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督觸角不向街道延伸，不能有效對(duì)街道辦事處行使監(jiān)督職能的情況下，人大監(jiān)督在街道形成“斷檔”，街道辦事處及其他政府部門派駐街道的機(jī)構(gòu)必然處于缺乏監(jiān)督制約的狀態(tài)，導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗，這種狀態(tài)顯然與人大制度設(shè)計(jì)的基本原則和要求相背離，與發(fā)展全過程人民民主不相應(yīng)。

街道人大工委的性質(zhì)和地位是和人大常委會(huì)其他的工作和辦事機(jī)構(gòu)一樣的，不是監(jiān)督權(quán)的主體，因此，并不具有獨(dú)立完整的監(jiān)督權(quán)。但是，如果街道人大工委不能因此行使監(jiān)督職能，那么設(shè)立街道人大工委的意義就會(huì)大打折扣。2015 年《地方組織法》修訂，規(guī)定了街道人大工委可以辦理區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)交辦的監(jiān)督工作，使實(shí)踐中的街道人大工委的監(jiān)督職能有了合法性。在街道人大工委的監(jiān)督實(shí)踐中，一些地方的街道人大工委組織轄區(qū)的市、區(qū)人大代表對(duì)街道的政府職能部門開展評(píng)議，聽取街道辦事處的工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告，對(duì)街道實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，提出意見建議，督促改進(jìn)工作。這些監(jiān)督形式和做法，有效彌補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后縣、區(qū)人大常委會(huì)在街道層面的監(jiān)督空白，體現(xiàn)了全過程人民民主。

4.豐富城區(qū)基層民主協(xié)商形式

協(xié)商民主是貫穿于全過程人民民主各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的重要民主形式。2015 年2 月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，該文件首次將“人大協(xié)商”明確為一種重要的協(xié)商渠道，并提出了“積極開展人大協(xié)商”的重要意見，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用，鼓勵(lì)基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。街道人大協(xié)商作為人大制度體系中人大協(xié)商民主的末端，是基層民主協(xié)商的重要組成部分，最接地氣。

基層人大協(xié)商既是一種民主形式，又是一種有效的治理形式。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立六十五周年大會(huì)上的講話指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！薄斑@樣做起來，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！背鞘谢鶎由鐓^(qū)治理日趨復(fù)雜化、精細(xì)化，而人民群眾不論在物質(zhì)生活、政治生活還是精神生活、社會(huì)生活等各方面，需求日趨多樣化、個(gè)性化，給基層社會(huì)治理帶來挑戰(zhàn)。街道人大工委是代表機(jī)關(guān)，又是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分，擁有獨(dú)特的協(xié)商資源整合優(yōu)勢(shì)，通過搭建協(xié)商平臺(tái)，能夠有效整合人大代表、政府職能部門、社會(huì)組織等街道層面、縣區(qū)級(jí)層面的協(xié)商主體力量，從制度上保障基層社會(huì)治理主體的參與，尤其是弱勢(shì)群體的參與。人大代表既是人民群眾的代言人，群眾對(duì)其有著天然的信任感，同時(shí)也是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，有對(duì)各方面工作提出建議、批評(píng)和意見的權(quán)力。人大代表作為無利害關(guān)系的第三方參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商，有利于提升協(xié)商效能，促進(jìn)群眾訴求解決，化解社會(huì)利益沖突，尋求到各方利益關(guān)系維護(hù)的最佳點(diǎn)。如上海市芷江西路街道人大工委搭建了“代表吹哨、部門報(bào)道”的協(xié)商平臺(tái)，由代表牽頭，整合街道、職能部門、居民代表等多元治理主體，對(duì)社區(qū)治理難點(diǎn)進(jìn)行協(xié)商、討論，既激發(fā)了代表參與社區(qū)治理活力，又提升了社區(qū)治理成效。杭州市各街道人大工委組織了由本街道的村、社區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各界人士代表組成的街道居民議政會(huì)議，作為街道協(xié)商議事平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)居民代表參政議政，實(shí)現(xiàn)居民和政府互動(dòng)溝通發(fā)展。街道人大協(xié)商極大地豐富了基層民主協(xié)商形式。

三、街道人大工委制度創(chuàng)新的路徑選擇

“任何一個(gè)社會(huì)制度，如果能全面發(fā)展，經(jīng)常不斷地回應(yīng)時(shí)代的新要求，那它就是一個(gè)足夠穩(wěn)定的制度。停滯是制度老化、制度毀滅的前兆?！苯值廊舜蠊の脑O(shè)立是創(chuàng)新人大制度、回應(yīng)社會(huì)、擴(kuò)大人民民主的體現(xiàn)。深化人大履職中的全過程人民民主實(shí)踐，是基層人大面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。街道人大工委需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能更好地在實(shí)踐中發(fā)揮與其制度價(jià)值追求相匹配的作用。

1.完善國(guó)家立法，提升街道人大工委的法律地位

全過程人民民主是人民群眾全體參與、全程參與的民主，但當(dāng)前城市街道居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民在民主參與權(quán)利、參與形式上相比，呈現(xiàn)出了“城市弱、農(nóng)村強(qiáng)”的現(xiàn)象。原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這種正式高度制度化載體參政議政，行使民主權(quán)利，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事務(wù)決策，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和重要事務(wù)，而城市街道居民在與其自身利益和生活關(guān)系密切的基層空間，缺少在街道層面進(jìn)行制度化的利益表達(dá)、訴求實(shí)現(xiàn)與政治影響的機(jī)會(huì)，其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)相對(duì)于鄉(xiāng)村居民，不是增強(qiáng)而是弱化了。雖然，在2015 年《地方組織法》修訂后，街道人大工委已普遍設(shè)立，建立了街道層面人大系統(tǒng)內(nèi)的制度化參與渠道，但從法律定位及職能而言，街道人大工委的地位總體上仍呈現(xiàn)弱化狀態(tài)。

當(dāng)前，對(duì)街道人大工委的設(shè)立及運(yùn)作，上位法支撐嚴(yán)重不足。2015年《地方組織法》修改，規(guī)定市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。2022 年3 月，《地方組織法》再次修改，增加了“縣、自治縣人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”的條款。兩次修改，法律規(guī)定中一直用的都是“可以”一詞。在法律術(shù)語中，“可以”可理解為可為或可不為，是選擇性或者授權(quán)性規(guī)范。而“應(yīng)當(dāng)”屬于強(qiáng)制性規(guī)范，是指必須依照法律適用、不能以個(gè)人意志予以變更和排除適用的規(guī)范?！翱梢栽诮值涝O(shè)立工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，也即是說，在街道可以設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)也可以不設(shè)立，皆是正當(dāng)合法的行為。很顯然，“可以”一詞與“應(yīng)當(dāng)”一詞相比，街道人大工委的重要性、地位是極大降低的。

2022年3月，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在關(guān)于《地方組織法（修正草案）》的說明中，指出了縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大對(duì)發(fā)展全過程人民民主的重要性。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大撤銷后填補(bǔ)空缺的街道人大工委，其重要性對(duì)于發(fā)展全過程人民民主而言是不言而喻的。2022年3月《地方組織法》修改增加“縣、自治縣人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”條款，同樣說明了街道人大工作機(jī)構(gòu)不可或缺的重要性。因此，鑒于街道人大工委的重要地位及作用，有必要再次修訂《地方組織法》，將“可以”一詞改為“應(yīng)當(dāng)”，進(jìn)而在立法上強(qiáng)調(diào)街道人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)立的意義和地位，從法律地位上根本解決街道人大工委弱化、邊緣化的問題。

在20世紀(jì)50年代，國(guó)務(wù)院即制定了《街道辦事處條例》，街道辦事處的設(shè)立、職責(zé)有了法律依據(jù)。同樣作為國(guó)家基層政權(quán)組織體系的一部分，關(guān)于街道人大機(jī)構(gòu)的設(shè)立及職責(zé)目前僅有《地方組織法》寥寥數(shù)語的規(guī)定，顯然與街道人大工委的制度價(jià)值不相稱。當(dāng)前，越來越多的省市制定了《街道人大工作條例》，街道人大工作也積累了豐富的實(shí)踐運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。因此，從全國(guó)層面而言，制定《人大街道工作機(jī)構(gòu)條例》的立法條件業(yè)已成熟，應(yīng)以法律的形式推進(jìn)城區(qū)街道人大工作的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)街道人大工作的法治化。

2.加強(qiáng)地方立法，具體明確交辦授權(quán)的方式、程序

如前所述，街道人大工委的職責(zé)具有交辦性的特點(diǎn)，即要辦理常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作。人大履職是集體履職，必須遵循一定的法定程序。因此，街道人大工委辦理常委會(huì)交辦的工作，必須遵循交辦程序，在交辦之后，街道人大工委的辦理工作才具有合法性和有效性。

街道人大工委設(shè)立以來，在實(shí)際運(yùn)作績(jī)效方面，街道人大工委在聯(lián)系代表、組織代表學(xué)習(xí)方面效果很好，組織代表聯(lián)系選民、服務(wù)選民進(jìn)展明顯，但是組織代表對(duì)街道行政工作監(jiān)督效果有限，在推動(dòng)街道決策民主化方面缺乏實(shí)質(zhì)性突破。其中重要的原因在于組織代表聯(lián)系選民，為代表服務(wù)是《地方組織法》明確直接規(guī)定的街道人大工委職責(zé)，而監(jiān)督等其他職權(quán)的行使則是須由區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)交辦才可。而在實(shí)踐運(yùn)作中，由于區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)沒有交辦或者交辦事項(xiàng)、交辦方式、交辦程序、交辦后果等不明確，致使街道人大工委對(duì)街道辦事處的監(jiān)督等工作陷入要么越權(quán)要么缺位的兩難境地。

“人大是通過會(huì)議方式和集體決定開展工作的，職權(quán)的制度化設(shè)定及其職權(quán)行使的程序性規(guī)定對(duì)深化人大履職中的全過程人民民主實(shí)踐具有基礎(chǔ)性影響?！苯陙恚恍┙值廊舜蠊のM織代表評(píng)議街道政府部門，對(duì)政府部門實(shí)施有效的監(jiān)督，受到了代表和群眾的歡迎。但是，在評(píng)議工作中，如果不滿意率比較高，那么后續(xù)將如何處理？由于交辦不明確，束縛了街道人大工委監(jiān)督職能的行使，監(jiān)督效能減弱。因此，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以地方立法的方式，對(duì)由區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)對(duì)街道人大工委的交辦事項(xiàng)、交辦方式、交辦事項(xiàng)處理、交辦事項(xiàng)的落實(shí)反饋等作出具體規(guī)定。如，為加大對(duì)街道辦事處的剛性監(jiān)督，區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)可授權(quán)街道人大工委組織轄區(qū)人大代表對(duì)街道辦事處工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告等進(jìn)行審議，提出審議意見。如果認(rèn)為街道辦事處作出的重大事項(xiàng)不適當(dāng)，可授予街道人大工委有提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議以法定方式要求政府責(zé)令街道辦事處予以糾正的權(quán)力。

為解決街道人大工委對(duì)街道辦事處的監(jiān)督困境，2019年東莞市人大常委會(huì)對(duì)街道人大工委的監(jiān)督事項(xiàng)以整體打包方式進(jìn)行一次性“一攬子”授權(quán)，授權(quán)街道人大工委獨(dú)立開展監(jiān)督，打通了人大監(jiān)督街道層面“最后一公里”。關(guān)于區(qū)（縣、市）級(jí)人大常委會(huì)的交辦授權(quán)方式可以借鑒東莞市人大常委會(huì)的做法，形成以一次性打包授權(quán)為主，個(gè)別事項(xiàng)一次一授權(quán)為輔的交辦授權(quán)方式，不僅可以降低授權(quán)成本，并能夠最大限度鼓勵(lì)街道人大工作創(chuàng)新。

3.夯實(shí)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的民意表達(dá)功能

“從政治主體的角度講，所謂全過程人民民主無非是強(qiáng)調(diào)民眾和他們的代表對(duì)現(xiàn)實(shí)政治過程充分發(fā)揮作用的政治形式。因此，形成民眾與他們的代表之間制度性的聯(lián)系對(duì)全過程人民民主實(shí)踐具有基礎(chǔ)性意義?！秉h的十八大后，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，以組織化的方式促進(jìn)代表加強(qiáng)同群眾的制度化聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告提出：“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！笔藢萌腥珪?huì)指出：“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系?！笔艑盟闹腥珪?huì)要求：“密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，更好發(fā)揮代表作用?！绷?xí)總書記在中央人大工作會(huì)議上指出，要完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制。

《代表法》規(guī)定，代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式。以立法的形式強(qiáng)調(diào)了代表履職活動(dòng)的集體性和組織性，這是人大代表與西方議員履職活動(dòng)特征的重要不同。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)是代表有組織化履職、公民有序參與政治的基層全過程人民民主實(shí)踐重要陣地，是暢通民意訴求的重要渠道。因此，建設(shè)好、使用好、管理好代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，夯實(shí)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的民意表達(dá)功能是街道人大工委發(fā)揮制度作用的重要組織化平臺(tái)與抓手。首先，要完善代表履職約束機(jī)制。在當(dāng)前部分人大代表參與熱情不高、活動(dòng)缺席、內(nèi)心履職動(dòng)力不足的情況下，需要強(qiáng)化代表履職的外在壓力，并將外在壓力制度化。推行代表履職量化統(tǒng)計(jì)，接受選民監(jiān)督，并將此與代表選舉責(zé)任機(jī)制相結(jié)合，推進(jìn)代表與自己的選區(qū)在利益與關(guān)切上的一致性。善于借力互聯(lián)網(wǎng)吸納民意，豐富代表聯(lián)系群眾的形式和內(nèi)容，增強(qiáng)代表聯(lián)系群眾的頻度和廣度。其次，要提升代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的民意回應(yīng)能力。增強(qiáng)代表履職培訓(xùn)的針對(duì)性，有效提升代表的履職表達(dá)能力。完善全鏈條式代表意見建議辦理機(jī)制。加強(qiáng)政府部門與代表的面對(duì)面溝通，對(duì)代表意見辦成率落實(shí)考核責(zé)任，切實(shí)提升辦理質(zhì)量。如上海市大寧路街道人大工委建立了“民生事務(wù)顧問”制度，聘請(qǐng)區(qū)內(nèi)與民生事務(wù)息息相關(guān)的部門業(yè)務(wù)骨干，作為代表履職的“民生事務(wù)顧問”，為代表提供專業(yè)的政策咨詢，成為代表回應(yīng)居民訴求的強(qiáng)有力支撐。居民提出的問題，則通過人大代表、民生事務(wù)顧問直達(dá)相關(guān)職責(zé)部門，這種直接而有針對(duì)性的方式，使居民的訴求得到迅速的回應(yīng)或解決。提升代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的民意回應(yīng)能力，有利于增進(jìn)群眾的認(rèn)同度，形成良性循環(huán)。

[1][17][19][32]習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，載《求是》2022年第5期。

[2][25]袁則文：《論街道辦事處的制度屬性》，載《探索》2017年第1期。

[3]道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，航行譯，格致出版社2008年版，第3-5頁。

[4]吉嘉伍：《新制度政治學(xué)中的正式制度與非正式制度》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第5期。

[5]張國(guó)慶：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2000年版，第164頁。

[6]王愛國(guó)：《街區(qū)制：我國(guó)城市發(fā)展困境的新探索》，載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2016年第8期。

[7][13]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2014年版，第476頁。

[8][11][26]趙永紅：《城市基層治理中的街道人大工委：組織設(shè)立、運(yùn)作現(xiàn)狀與地位重塑》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2016年第2期。

[9]朱光磊：《政治學(xué)概要》，天津人民出版社2008年版，第127－128頁。

[10]王惠巖：《政治學(xué)原理》，高等教育出版社1999 年版，第104頁。

[12][16][27][29]程竹汝：《全過程人民民主——基于人大履職實(shí)踐的研究》，上海人民出版社2021年版，第3頁。

[14]中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第89頁。

[15][21]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。

[18]【美】塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版，第12頁。

[20]何艷玲：《都市街區(qū)中的國(guó)家與社會(huì):樂街調(diào)查》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第54頁。

[22]顧嬋嬋：《靜安區(qū)芷江西路街道：持續(xù)激發(fā)代表參與社區(qū)治理活力》，載《上海人大月刊》2020年第5期。

[23]龔潔、汪潔滌：《街道居民議政會(huì)激活基層人大的“神經(jīng)末梢”》，http://www.xiaoshan.gov.cn/art/2019/6/10/art_1302907_34539181.html。

[24]【俄】尼古拉·伊萬諾維奇·雷日科夫：《大國(guó)悲劇——蘇聯(lián)解體的前因后果》，徐昌翰等譯，新華出版社2010年版，第3頁。

[28]莫曉東：《東莞首創(chuàng)全省新模式！“一攬子”授權(quán)街道人大工作，獲省人大認(rèn)可》，載《南方都市報(bào)》2019年6月29日。

[30]本書編寫組：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）》，人民出版社2013年版，第29頁。

[31]本書編寫組：《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）》，人民出版社2019年版,第11頁。

[33]王彥琰：《有效回應(yīng)居民訴求，大寧路街道首創(chuàng)“民生事務(wù)顧問”助力提升人大代表履職能效》，載《新民晚報(bào)》2021年2月2日。