俄羅斯核應(yīng)急管理體制和技術(shù)支持體系分析

孫志剛

(國家核應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)支持中心，北京 100080)

俄羅斯是世界上最大的核能生產(chǎn)國之一，1948年就建成了第一臺工業(yè)研究核反應(yīng)堆，1954年在奧布寧斯克(Obninsk)建成第一座核電站，歷經(jīng)70多年的發(fā)展，已經(jīng)形成集鈾礦勘探、開采、核燃料加工制造于一體，核電站設(shè)計建造及運行維護相結(jié)合，乏燃料后處理、核設(shè)施退役和放射性廢物管理一站式服務(wù)的完整核產(chǎn)業(yè)鏈。在經(jīng)歷1986年切爾諾貝利核事故對核能發(fā)展的重創(chuàng)停滯期，隨著俄羅斯核工業(yè)體系的改革和調(diào)整，其核能也迎來了新的、高速發(fā)展時期。截止到2021年底，俄羅斯共有11座核電站，38臺運行機組，在運裝機容量30.3 GWe，年發(fā)電2018億千瓦時，占總發(fā)電量的20.6%[1]。目前，俄羅斯在建3臺機組，核電站的年總發(fā)電量經(jīng)過數(shù)年的增長將達到平穩(wěn)期，按照俄羅斯核能發(fā)展戰(zhàn)略及雙碳目標(biāo)，未來幾年將達到每年2 200～2 220億千瓦時，到2040年應(yīng)把核電在俄羅斯能源平衡中的比重從目前的20%提高到25%，為此將規(guī)劃逐步建設(shè)29臺機組[2]。

歷史上幾次社會影響廣泛核事故的經(jīng)驗和教訓(xùn)證明，應(yīng)急管理是衡量一個國家治理水平以及有效管控各種重大危機能力的重要指標(biāo)。目前國際上主要有三種國家應(yīng)急管理模式：美國模式，總體特征為“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”；日韓及新加坡模式，為“行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實施”；俄羅斯模式，是“以國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應(yīng)部門為主力”，實行依靠國家行政管理體系的垂直管理[3]。每個國家都是在各自的管理體系框架下建立并形成各具特色的應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，學(xué)習(xí)借鑒各個國家核應(yīng)急管理和應(yīng)急響應(yīng)支持技術(shù)的成功經(jīng)驗是非常有意義的。

1 俄羅斯核應(yīng)急管理體制

1.1 俄羅斯國家應(yīng)急管理架構(gòu)

俄羅斯將應(yīng)急法律體系擺在基礎(chǔ)性地位，注重應(yīng)急管理法律體系的系統(tǒng)性，通過完善法律體系提高突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力，圖1給出了俄羅斯應(yīng)急管理法規(guī)結(jié)構(gòu)。俄羅斯以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，通過了一系列旨在保障國家和公民免遭各種自然和突發(fā)性公共災(zāi)害的威脅和侵害的法律法規(guī)和行政條例，構(gòu)成了俄羅斯應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律體系。除了這些法律以外，俄羅斯緊急情況法律體系共包括150多部聯(lián)邦法律和規(guī)章、1 500多個區(qū)域性條例，以及數(shù)百個聯(lián)邦緊急情況管理部門發(fā)布的內(nèi)部命令、規(guī)定等。此外，俄羅斯還于2016年以總統(tǒng)令的形式批準(zhǔn)了《2030年前民防領(lǐng)域國家政策基本原則》，明確規(guī)定了俄羅斯2030年前在該領(lǐng)域國家政策的目標(biāo)、任務(wù)、優(yōu)先事項和落實機制[4]。需要強調(diào)的是，經(jīng)過多年的發(fā)展，俄羅斯已經(jīng)建立了較為完備的應(yīng)急管理法律體系，確保俄羅斯應(yīng)急管理有法可依。

圖1 俄羅斯應(yīng)急法規(guī)結(jié)構(gòu)[4]

圖2給出了俄羅斯核應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)基本框架，其總體上體現(xiàn)與IAEA等相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)相銜接，以此形成包括法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、條例、規(guī)章等一系列核安全與核應(yīng)急監(jiān)管體系，使得核應(yīng)急管理體制與國家應(yīng)急管理體制有機結(jié)合，除需特殊制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等外，總體上核事件應(yīng)急管理的法規(guī)體系與聯(lián)邦應(yīng)急管理相協(xié)調(diào)一致。

圖2 俄羅斯核應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)基本框架

應(yīng)急管理預(yù)案是俄羅斯應(yīng)急管理體系中重要的組成部分，緊急情況部負(fù)責(zé)預(yù)案的編制和實施。俄羅斯應(yīng)急管理體系“緊急事件”涵蓋人為突發(fā)事件、放射性物質(zhì)釋放事故、生化有害物質(zhì)釋放事故、自然災(zāi)害突發(fā)事件、公共安全以及軍事沖突與民防等。該預(yù)案是一系列文件的集合，主要包括對可能發(fā)生情況的評估、詳細(xì)解決方案的編制、民防隊伍行動程序細(xì)則、重要操作任務(wù)制定和執(zhí)行的合理辦法、各部門的互動順序、以及所有跟民防有關(guān)的組織和管理的工作內(nèi)容等[4]。

1994年，俄羅斯聯(lián)邦立法機構(gòu)通過《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》以后建立了“俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一國家緊急情況預(yù)防和響應(yīng)體系”(UEPRSS)[5]。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，根據(jù)2010年頒布的新版聯(lián)邦安全法，確定決策的核心為俄聯(lián)邦總統(tǒng)(如圖3所示)，總統(tǒng)下面有一個專職國家安全的重要機構(gòu)——聯(lián)邦安全會議，由總統(tǒng)直接組建和領(lǐng)導(dǎo)，是國家安全核心決策機構(gòu)。聯(lián)邦安全會議直接指揮一個專門的執(zhí)行機構(gòu)——緊急情況部和由16家單位組成的跨部門機構(gòu)“政府預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會”，包括聯(lián)邦安全局、國防部、外交部、情報局、衛(wèi)生部、俄原子能集團、聯(lián)邦邊防局等，目前共有成員48位。

圖3 俄羅斯應(yīng)急管理體系決策機制架構(gòu)[4]

UEPRSS應(yīng)急管理由區(qū)域和功能兩個子系統(tǒng)組成[6]。區(qū)域子系統(tǒng)位于俄聯(lián)邦各級政府，由行政區(qū)劃范圍對應(yīng)的機構(gòu)組成，分為五個層級，即聯(lián)邦層級、聯(lián)邦主體層級(州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等)、地區(qū)層級、地方層級和設(shè)施層級，每一個層級都有自身相應(yīng)的應(yīng)急職責(zé)和功能，逐級負(fù)責(zé)，垂直管理。功能子系統(tǒng)位于衛(wèi)生部、俄航天集團、俄原子能集團等聯(lián)邦執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)在分管領(lǐng)域為應(yīng)急救災(zāi)工作提供專業(yè)支持。所有UEPRSS的子系統(tǒng)都包括：協(xié)調(diào)機構(gòu)，民防與突發(fā)事件綜合管理機構(gòu)，日常管理機構(gòu)，資源、財政和物質(zhì)儲備系統(tǒng)，通訊、預(yù)警和信息支持系統(tǒng)等[5]。

這樣就形成了以總統(tǒng)為決策核心，從中央到地方，逐步建立了不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能機構(gòu)。由此可見，俄羅斯應(yīng)急管理組織體系突出了決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)的協(xié)同合作，總統(tǒng)和聯(lián)邦安全會議具有決策的強勢，緊急情況部有獨立隊伍的支持，有層級分明的垂直管理模式，保證了應(yīng)急管理的高效、快捷[4]。

1.2 緊急情況部：俄羅斯應(yīng)急行政管理的核心平臺

俄羅斯處置突發(fā)事件的核心執(zhí)行機構(gòu)是緊急情況部。該部門的前身早在蘇聯(lián)時期就已成立，原名為“緊急事務(wù)國家委員會”。1990年成立俄羅斯救援隊，1991年將救援隊納入俄羅斯緊急事務(wù)國家委員會。同年，該委員會與隸屬于國防部的蘇聯(lián)民防司令部合并，成立了俄羅斯聯(lián)邦民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果國家委員會。1994年該委員會更名為緊急情況部，成為俄羅斯聯(lián)邦政府的組成部門。2002年俄羅斯國家消防部門從內(nèi)務(wù)部整體劃出，成為緊急情況部的下屬部門[3]。該部的基本任務(wù)是消除災(zāi)害事故后果，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)事故和災(zāi)難類突發(fā)事件的預(yù)防和救援工作。

緊急情況部內(nèi)設(shè)二十余個職能司和專業(yè)職能管理局，同時設(shè)置國家危機管理中心、指揮控制中心、特殊危險救援中心、空中救援中心等專職機構(gòu)，并設(shè)立了8個區(qū)域中心(其布局如圖4所示)。此外，在俄羅斯85個聯(lián)邦主體設(shè)立辦事機構(gòu)[4]。

圖4 俄羅斯EMERCOM區(qū)域中心、核電站和俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心分布[4]

在俄羅斯，緊急情況部的日常值守協(xié)調(diào)功能主要由直屬的國家危機管理中心擔(dān)負(fù)，其運作模式分為“日常運作模式”、“高度警備模式”、“緊急情況模式”，表1給出了不同模式狀況下各方力量和管理機構(gòu)開展的主要活動。緊急情況部的統(tǒng)一信息網(wǎng)自動接收來自聯(lián)邦、各地區(qū)的信息，一旦發(fā)生突發(fā)事件，緊急情況部就立即將信息上呈給總統(tǒng)，總統(tǒng)召開聯(lián)邦安全會議，會議根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展情況啟動緊急決策機制，由政府預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會來決定是否將俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一國家預(yù)防和消除緊急情況系統(tǒng)轉(zhuǎn)入“高度警備”模式或“緊急情況”模式(聯(lián)邦級別)。由聯(lián)邦行政當(dāng)局負(fù)責(zé)人決定是否將功能子系統(tǒng)轉(zhuǎn)入“高度警備”模式或“緊急情況”模式。在這一過程中，安全會議秘書直接向總統(tǒng)匯報形勢分析、預(yù)測和行動方案，由總統(tǒng)最終決策后再由安全會議秘書負(fù)責(zé)貫徹落實，應(yīng)急行動部門執(zhí)行決策，投入突發(fā)事件應(yīng)對中。為保證完成相關(guān)任務(wù)，國家危機管理中心下設(shè)有應(yīng)急響應(yīng)、運作與分析、信息通訊等部門，并在全國各區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)，從而形成了條理順暢、結(jié)構(gòu)清晰的指揮應(yīng)對體系，向上對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，中間聯(lián)絡(luò)政府部門，向下統(tǒng)籌各聯(lián)邦主體，具有層級清晰、反應(yīng)靈敏、運作迅速的特點。

表1 UEPRSS體系不同運作模式各方力量和管理機構(gòu)開展的主要活動

1.3 俄原子能集團：俄羅斯核行業(yè)應(yīng)急管理的核心平臺

俄羅斯作為世界核能大國，自1945年建立核工業(yè)體系以來，歷經(jīng)了70余年發(fā)展。鑒于核工業(yè)是國家戰(zhàn)略性行業(yè)的屬性，俄聯(lián)邦政府認(rèn)為核工業(yè)的發(fā)展成就將決定國家的地位。經(jīng)過不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)型、醞釀，2007年俄聯(lián)邦頒布《俄原子能集團法》，撤銷俄聯(lián)邦國家原子能署，其原有職能由新成立的俄原子能集團繼承，具有雙重屬性，既是企業(yè)主體，參與并協(xié)調(diào)下屬企業(yè)的市場經(jīng)營活動，同時又行使核行業(yè)政府主管職能，屬于“政企合一”性質(zhì)的特殊單位。俄原子能集團總經(jīng)理由俄聯(lián)邦總統(tǒng)直接任命，具體業(yè)務(wù)受俄聯(lián)邦政府管轄。俄原子能集團賦予的職能逐步形成涵蓋采礦、核燃料、核電、核設(shè)施退役、乏燃料和放射性廢物處置、核武器、應(yīng)用和基礎(chǔ)科學(xué)、核與輻射安全、核動力破冰船、核醫(yī)學(xué)及復(fù)合成材料等多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

1986年切爾諾貝利核事故雖然重創(chuàng)了蘇聯(lián)時期的核能發(fā)展，但是對核突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中逐步完善應(yīng)急體制、機制和法律體系都起到了推動作用。在推進核工業(yè)發(fā)展的同時，為確保核工業(yè)安全，保護工作人員、公眾和領(lǐng)土免受可能發(fā)生的緊急情況和核事故的影響，2010年11月俄羅斯批準(zhǔn)“關(guān)于俄原子能集團管轄并列入其經(jīng)營范圍內(nèi)的各單位(設(shè)施)預(yù)防和消除緊急情況功能子系統(tǒng)的指令”，實現(xiàn)了核應(yīng)急管理體系與國家應(yīng)急管理體系的有機結(jié)合。俄原子能集團建立并有效運行核行業(yè)預(yù)防和消除緊急情況功能子系統(tǒng)(以下簡稱行業(yè)系統(tǒng))(圖5為行業(yè)系統(tǒng)示例)。

圖5 行業(yè)系統(tǒng)示例

行業(yè)系統(tǒng)涵蓋核燃料循環(huán)、核能、核武器綜合體、核材料運輸、放射性廢物處理等所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域。行業(yè)系統(tǒng)分為兩個層級暨國家層面和設(shè)施層面。國家層面綜合管理由俄原子能集團總經(jīng)理負(fù)責(zé)，副總經(jīng)理負(fù)責(zé)行業(yè)系統(tǒng)的運行協(xié)調(diào)，核和輻射安全司作為常設(shè)指導(dǎo)機構(gòu)，負(fù)責(zé)能力建設(shè)和運行管理，俄原子能集團緊急情況中心作為日常管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)信息保障、實施日常監(jiān)測和快速響應(yīng)。設(shè)施層面綜合管理由設(shè)施營運單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，常設(shè)指導(dǎo)機構(gòu)由設(shè)施單位下設(shè)的授權(quán)部門負(fù)責(zé)，日常管理由俄羅斯核能康采恩公司緊急情況中心、值班調(diào)度部門負(fù)責(zé)。該行業(yè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)是俄原子能集團預(yù)防和消除緊急情況及消防安全委員會[7]。

行業(yè)系統(tǒng)的主要任務(wù)是：策劃活動，組織和開展在其權(quán)限范圍內(nèi)的緊急情況預(yù)防工作，包括消防安全和應(yīng)急響應(yīng)領(lǐng)域的工作；在和平和國防目的利用原子能過程中，完善預(yù)防和消除緊急情況的應(yīng)對措施和技術(shù)體系；制定、監(jiān)管和完善行業(yè)系統(tǒng)運行的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)、組織和方法依據(jù)；確保各組織、管理機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、行業(yè)系統(tǒng)人力和物力具備所需的專業(yè)培訓(xùn)水平及在緊急情況下做好采取行動的準(zhǔn)備；建立財政和物資渠道，改進行業(yè)系統(tǒng)的通信、通知和信息保證系統(tǒng)；收集、處理、分析、統(tǒng)計和交流關(guān)于緊急情況預(yù)防活動狀態(tài)的相關(guān)信息，評估所采取措施的充分性和有效性；完善事故和緊急情況下決策的科學(xué)技術(shù)支持系統(tǒng)；完善應(yīng)急救援部門和應(yīng)急救援編隊的組織機構(gòu)，并根據(jù)最新科技成果為其配備專用的裝備和設(shè)備，其中包括機器人設(shè)備；根據(jù)國際公約就公司職權(quán)范圍內(nèi)的問題履行俄羅斯聯(lián)邦在核與輻射事故(應(yīng)急情況)準(zhǔn)備和響應(yīng)方面的義務(wù)[8]。

1.4 應(yīng)急垂直管理模式的特點

建立了以總統(tǒng)為核心，以聯(lián)邦安全會議為中樞，以緊急情況部為平臺，形成了逐步拓展到聯(lián)邦、聯(lián)邦主體(州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等)、地區(qū)、地方和設(shè)施五個層級應(yīng)急管理體制機構(gòu)，逐級負(fù)責(zé)，垂直管理。這種由國家最高領(lǐng)導(dǎo)高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的垂直應(yīng)急管理模式，能較好地樹立權(quán)威、調(diào)動資源并妥善處置。

應(yīng)急管理的客體主要是突發(fā)事件，往往涉及整個社會的方方面面，是衡量一個國家或政府綜合治理能力的重要指標(biāo)。緊急情況部作為俄羅斯聯(lián)邦政府的強力部門之一，在跨部門綜合協(xié)調(diào)方面具有很大的優(yōu)勢，體現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)聯(lián)動并舉，可以有效地減少跨地區(qū)、跨部門資源的調(diào)動交叉管理和推諉扯皮產(chǎn)生的內(nèi)耗。

海量的應(yīng)急資源由聯(lián)邦層面的緊急情況部掌握，這樣的體制更加有利于全國各地應(yīng)急管理體制和應(yīng)急技術(shù)體系的體系化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，避免因地方政府重視程度不同而產(chǎn)生應(yīng)急管理體制和響應(yīng)能力差異化。

2 俄羅斯核應(yīng)急技術(shù)支持體系分析

2.1 俄原子能集團緊急情況中心與應(yīng)急技術(shù)中心

俄原子能集團緊急情況中心是行業(yè)系統(tǒng)常設(shè)機構(gòu)，履行行業(yè)系統(tǒng)日常管理，保持常備狀態(tài)和緊急情況下應(yīng)急響應(yīng)。圖6描述了俄原子能集團緊急情況中心在行業(yè)系統(tǒng)中的作用和地位。

圖6 俄原子能集團緊急情況中心在行業(yè)系統(tǒng)的作用和地位

從應(yīng)急技術(shù)支持角度，行業(yè)系統(tǒng)的應(yīng)急力量包括預(yù)警力量和響應(yīng)力量。預(yù)警力量，主要從事預(yù)警監(jiān)測和核查潛在危險設(shè)施及鄰近區(qū)域的自然環(huán)境狀態(tài)等。應(yīng)急響應(yīng)力量，用于快速響應(yīng)和開展救援和其他緊急工作。俄原子能集團緊急情況中心則是預(yù)警力量的核心，最重要的任務(wù)是監(jiān)測特殊材料安全生產(chǎn)和運輸?shù)妮椛洹h(huán)境、技術(shù)參數(shù)及其他參數(shù)狀態(tài)，以預(yù)防緊急情況并消除核事故的后果。俄原子能集團緊急情況中心對集團設(shè)施的技術(shù)狀況和安全情況進行7×24小時監(jiān)測，其中包括核電站、擁有核研究設(shè)施的企業(yè)、核燃料循環(huán)和核武器綜合體企業(yè)以及Atomflot公司的核動力船舶等。在緊急情況模式下，俄原子能集團緊急情況中心與應(yīng)急救援部門的應(yīng)急救援隊、應(yīng)急技術(shù)中心、技術(shù)支持單位(包括俄羅斯庫爾恰托夫研究院，俄羅斯科學(xué)院核動力安全發(fā)展研究所、Typhoon科學(xué)生產(chǎn)聯(lián)合體、俄羅斯衛(wèi)生部生物醫(yī)學(xué)署緊急醫(yī)療輻射和劑量測定中心等)及俄原子能集團所屬的科研院所等單位合作，聯(lián)合開展數(shù)據(jù)收集、信息分析、組織專家開展技術(shù)研判和提出應(yīng)急救援措施方案等工作。

俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心作為國家級核應(yīng)急響應(yīng)與救援力量，是聯(lián)邦級常備專職專業(yè)應(yīng)急救援單位，負(fù)責(zé)在放射性材料運輸、核能、核燃料循環(huán)等領(lǐng)域突發(fā)事件救援，其總部位于圣彼得堡，下設(shè)4個分部，圖4給出了俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心機構(gòu)分布情況。此外，俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心還建立了特有的EPRON水下救援技術(shù)行動中心(位于莫斯科州塞梁基諾地區(qū))，負(fù)責(zé)水下核事故救援任務(wù)。同時，在總部、分部及EPRON水下救援技術(shù)行動中心中均設(shè)置應(yīng)急救援隊(共6支)。另外，俄原子能集團在薩羅夫市全俄實驗物理研究院和斯涅任斯克市全俄技術(shù)物理研究院建立專業(yè)應(yīng)急技術(shù)中心。

2.2 應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)能力

根據(jù)IAEA Part 7要求2[9]，政府必須在營運組織、地方、地區(qū)和國家一級并酌情在國際一級為進行核或輻射應(yīng)急的預(yù)測、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)作好充分準(zhǔn)備。結(jié)合我國對核應(yīng)急能力建設(shè)與保持、核事故應(yīng)對處置主要措施、科技創(chuàng)新等相關(guān)內(nèi)容闡述[10]，從以下幾個方面梳理俄羅斯核突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)的技術(shù)能力。

(1)信息與分析

俄原子能集團建立了預(yù)警和信息保障系統(tǒng)，其綜合信息系統(tǒng)如圖7[11]所示，包括應(yīng)急相關(guān)基礎(chǔ)信息、核設(shè)施工況和運行分析信息、輻射狀況信息、輿情分析等。

圖7 俄原子能集團緊急情況中心的信息系統(tǒng)

(a)信息支持：收集、處理來自各部門和其他信息源的數(shù)據(jù)，通過GIS(地理信息系統(tǒng))實現(xiàn)可視化信息處理。

(b)分析支持：在俄原子能集團中心已投運最新版的JRODOS決策支持系統(tǒng)，評估緊急情況事發(fā)地的放射性狀況，并預(yù)測其發(fā)展；評估工作區(qū)域大小和限制進入的情況；評估人員撤離工作區(qū)時間；根據(jù)輻射探測和監(jiān)測數(shù)據(jù)進一步評估和預(yù)測情況。

(2)專業(yè)力量

行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)急的專業(yè)化力量重點體現(xiàn)在預(yù)警和響應(yīng)兩個方面。預(yù)警力量，主要從事預(yù)警監(jiān)測和核查潛在危險設(shè)施及鄰近區(qū)域的自然環(huán)境狀態(tài)等。應(yīng)急響應(yīng)力量，用于快速響應(yīng)和開展救援和其他緊急工作。國家級救援力量根據(jù)任務(wù)領(lǐng)域進行專業(yè)化劃分，圣彼得堡俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心及其相關(guān)分部，負(fù)責(zé)放射性材料運輸、核能、核燃料循環(huán)等領(lǐng)域，薩羅夫全俄實驗物理研究院和斯涅任斯克全俄技術(shù)物理的應(yīng)急技術(shù)中心負(fù)責(zé)核武器綜合體領(lǐng)域，克拉斯諾卡緬斯克市的準(zhǔn)軍事化礦山救援隊負(fù)責(zé)采礦企業(yè)事故。同時，在核材料及其產(chǎn)品的運輸過程中各應(yīng)急技術(shù)中心根據(jù)所在地理位置，執(zhí)行區(qū)域應(yīng)急救援職能，例如新沃羅涅日市分部負(fù)責(zé)西南和南部地區(qū)，謝韋爾斯克市分部負(fù)責(zé)西伯利亞地區(qū)等。此外，俄羅斯特有EPRON應(yīng)急救援和水下技術(shù)中心，負(fù)責(zé)水下核事故救援任務(wù)。

俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心救援隊伍調(diào)用的力量有：

1)實時響應(yīng)：總部、摩爾曼斯克分部、新沃洛涅日分部和謝韋爾斯克分部救援行動組；

2)第一梯隊：總部、摩爾曼斯克分部、新沃洛涅日分部和謝韋爾斯克分部的主要力量；

3)第二梯隊：EPRON水下救援技術(shù)行動中心和格拉佐夫分部救援隊伍；

4)后備力量：應(yīng)急技術(shù)中心救援隊的所有后備力量。

俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心必須確保應(yīng)急救援隊的人力和物力、管理機構(gòu)處于常備狀態(tài)，隨時做好核輻射危險設(shè)施及核材料和放射性物質(zhì)運輸期間的事故響應(yīng)及其后果消除工作。此外，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦政府 1997 年 11 月頒布的第 1479 號法令《關(guān)于緊急救援服務(wù)、應(yīng)急救援隊和救援人員的認(rèn)證》以及其他監(jiān)管法律，俄原子能集團在所屬院校及相關(guān)高等院校開展應(yīng)急救援隊伍專業(yè)化培訓(xùn)。應(yīng)急救援隊管理人員、參與應(yīng)急救援和其他緊急情況工作的官員和專家的培訓(xùn)在莫斯科核能高級培訓(xùn)研究院進行，救援人員在圣彼得堡核專業(yè)職業(yè)教育學(xué)院、奧布寧斯克跨行業(yè)特殊培訓(xùn)中心等機構(gòu)接受培訓(xùn)。培訓(xùn)教師主要來自俄原子能集團、聯(lián)邦醫(yī)學(xué)生物中心、俄羅斯科學(xué)院核安全所等專業(yè)機構(gòu)。根據(jù)培訓(xùn)結(jié)果，中央機構(gòu)認(rèn)證委員會和企業(yè)單位認(rèn)證委員會對救援人員的狀態(tài)進行認(rèn)證，并授予相應(yīng)資格。

(3)技術(shù)支持

俄羅斯建立了門類齊全、運轉(zhuǎn)高效的技術(shù)支持體系，包括俄羅斯科學(xué)院、俄羅斯庫爾恰托夫研究院、Typhoon科學(xué)生產(chǎn)聯(lián)合體、衛(wèi)生部生物醫(yī)學(xué)署緊急醫(yī)療輻射和劑量測定中心以及俄原子能集團所屬的水壓設(shè)計局、全俄核電站運行研究所、物理與能源研究院等相關(guān)單位，根據(jù)專業(yè)技術(shù)特長和能力特點，各專業(yè)院所承擔(dān)不同領(lǐng)域救援任務(wù)。例如俄羅斯科學(xué)院所屬核安全研究所重點負(fù)責(zé)分析、預(yù)測緊急情況發(fā)展趨勢和規(guī)模；評估和預(yù)測放射性后果及對社會經(jīng)濟產(chǎn)生的影響；提出對居民、環(huán)境的保護建議；制定消除事故后果的建議；擬定保護居民、環(huán)境的方案等。

(4)救援裝備

俄原子能集團應(yīng)急響應(yīng)與救援單位配備技術(shù)水平先進的系統(tǒng)和裝備，包括輻射和劑量監(jiān)測系統(tǒng)，移動分析綜合設(shè)施，通信和數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)，緊急救援工程設(shè)備，機器人裝備等。輻射監(jiān)測和探測設(shè)備主要包括：移動和便攜式輻射探測系統(tǒng)；放射源遠(yuǎn)距離探測系統(tǒng)；移動式污染場繪制系統(tǒng)；劑量監(jiān)測系統(tǒng)；空氣、土壤和底部沉積物采樣設(shè)備；移動和固定分析實驗室；輻射探測和放射性生態(tài)監(jiān)測船等。

俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心救援隊伍配備：人員洗消和特殊處理設(shè)施；應(yīng)急救援設(shè)備和工具，例如不同用途的機器人綜合體、無人機等；水下技術(shù)工程設(shè)備，包括“WaterMaster”吸泥機、挖泥船、水下遙控裝置、潛水裝置；生活設(shè)備：食宿、衛(wèi)生、休息設(shè)備(集裝箱、帳篷、野外廚房、洗滌和衛(wèi)生站、通用發(fā)電站)等。此外，俄原子能集團還建立了移動式指揮綜合體，可以根據(jù)需要在突發(fā)事件現(xiàn)場建立臨時指揮所構(gòu)，該指揮機構(gòu)包括：指揮部模塊、現(xiàn)場通訊模塊、輻射探測和勘察模塊、物資保障車輛及現(xiàn)場生活模塊。

(5)通訊保障

俄原子能集團緊急情況中心與應(yīng)急技術(shù)中心、核電站、技術(shù)支持中心、救援隊伍以及俄羅斯核能康采恩公司之間建立了統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換。俄原子能集團應(yīng)急技術(shù)中心救援隊伍配備了通信聯(lián)絡(luò)和數(shù)據(jù)傳輸設(shè)備、超短波通信設(shè)備、短波通信設(shè)備、移動通訊設(shè)備、衛(wèi)星通訊設(shè)備、廣播通訊設(shè)備。這為事故應(yīng)急響應(yīng)，提供了充分且有保障的通訊手段，實現(xiàn)各種信息及時可達。

(6)后果消除

俄原子能集團應(yīng)急響應(yīng)力量在消除事故后果方面，重點實施以下工作：為制定決策方案提供初始數(shù)據(jù)，采取緊急措施控制事故范圍，將事故后果盡量最小化，保護公眾和環(huán)境；制定方案并實施消除事故后果惡化的措施；在輻射危險的條件下，在危險設(shè)施的衛(wèi)生防護區(qū)和輻射監(jiān)測區(qū)，參與組織和進行緊急救援工作；為受事故影響的人員提供醫(yī)療急救，并將其從事故現(xiàn)場撤離；研判核與輻射設(shè)施及核材料和放射性物質(zhì)運輸事件和事故情況的發(fā)展趨勢；與清除緊急情況后果的俄原子能國家集團救援單位以及與其他救援力量做好協(xié)調(diào)；監(jiān)測參與事故后果清理的救援人員的累積劑量，并在必要時對其進行醫(yī)療干預(yù)；在工作區(qū)域和事故現(xiàn)場拍攝照片和視頻圖像。

3 對我國應(yīng)急管理和技術(shù)支持體系發(fā)展的若干啟示

(1)開展核應(yīng)急與國家總體應(yīng)急系統(tǒng)銜接模式研究

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，有效地實施應(yīng)急處置是一個國家先進性的具體表現(xiàn)。俄羅斯緊急情況部建立了國家統(tǒng)一的應(yīng)急系統(tǒng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)俄國內(nèi)各類事故處置與救援工作，核事故應(yīng)急是其中的一個功能子系統(tǒng)，在事故具體處置過程中，保持與國家應(yīng)急系統(tǒng)的銜接，有效地促進了常規(guī)應(yīng)急與核應(yīng)急之間的協(xié)作。我國為加強應(yīng)急管理工作，于2018年成立應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)指導(dǎo)國內(nèi)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援等。核應(yīng)急作為國家應(yīng)急系統(tǒng)的組成部分之一，可積極研究和借鑒俄羅斯常規(guī)應(yīng)急與核應(yīng)急協(xié)作的既有做法和成功經(jīng)驗，做好兩者之間的有機銜接和協(xié)同配合。進一步發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，推進我國核應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

(2)加強核與輻射突發(fā)事件預(yù)警與監(jiān)測體系建設(shè)

俄羅斯國家法規(guī)指出突發(fā)事件預(yù)防為一套由俄聯(lián)邦行政機關(guān)、俄羅斯主體行政機關(guān)、地方自治政府和UEPRSS機構(gòu)一起進行的預(yù)防措施，形成了監(jiān)測系統(tǒng)、安全數(shù)據(jù)庫與安全培訓(xùn)體系的突發(fā)事件預(yù)警機制。俄原子能集團緊急情況中心履行國家核行業(yè)預(yù)警與監(jiān)測的職能。為24小時不間斷監(jiān)測各企業(yè)和設(shè)施的現(xiàn)狀，評估其核與輻射安全，以及有效管理應(yīng)對自然和人為性質(zhì)的核輻射危險設(shè)施突發(fā)事件和緊急情況的響應(yīng)措施，在俄原子能集團緊急情況中心專門設(shè)立監(jiān)測和應(yīng)急響應(yīng)部門，并建立了覆蓋全面、運轉(zhuǎn)高效的預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要工作內(nèi)容包括：24小時監(jiān)測核輻射危險設(shè)施及其周邊區(qū)域的輻射環(huán)境狀況；特殊材料、核材料和放射性物質(zhì)運輸安全的監(jiān)督；獲取當(dāng)前在運行業(yè)設(shè)施的運行報告。隨著我國核工業(yè)的快速發(fā)展，核應(yīng)急工作面臨的形勢愈加復(fù)雜，及時準(zhǔn)確掌握各型核設(shè)施運行數(shù)據(jù)，有針對性地做好各種預(yù)案，需要認(rèn)真汲取切爾諾貝利和福島核事故的教訓(xùn)，將核應(yīng)急管理工作關(guān)口進一步前移，建立主動探知型的核應(yīng)急預(yù)警與監(jiān)測體系。

(3)積極促進和實現(xiàn)信息與資源共享

俄原子能集團注重核應(yīng)急相關(guān)信息收集，強化對信息處理與統(tǒng)籌，突出對信息的分析和應(yīng)用，形成了信息監(jiān)控全面、單位間協(xié)同有力、共享應(yīng)用高效的新型數(shù)字化平臺。核應(yīng)急管理、應(yīng)急響應(yīng)與決策的核心是信息。核應(yīng)急信息是一種跨部門、跨地域、綜合復(fù)雜的信息，存在著海量的監(jiān)測與監(jiān)控信息、部門間交互信息、時空地理信息，同時也具有突發(fā)性、動態(tài)性、及時性、不全面性的大數(shù)據(jù)典型特征。目前，我國存在著信息孤島、重復(fù)建設(shè)、各自為政等問題，難以適應(yīng)核應(yīng)急管理跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享、系統(tǒng)集成和業(yè)務(wù)協(xié)同的需求。需要建立高效的協(xié)同機制，打破固有的部門界限、行業(yè)壁壘，促進和實現(xiàn)信息和資源共享。

(4)加強技術(shù)體系能力建設(shè)及隊伍保持與聯(lián)動機制建設(shè)

俄羅斯在切爾諾貝利核事故救援經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步研制和配備了陸地、水上和空中輻射監(jiān)測和救援裝備。具有移動式指揮方艙、去污洗消車、應(yīng)急通訊車、生活保障車等系列化現(xiàn)場指揮裝備，可依據(jù)需要設(shè)置臨時指揮所。同時研制了各型履帶式機器人及小型無人機，實施輻射探測，以及裝備了適應(yīng)俄羅斯極端雪災(zāi)天氣的專用除雪機械車和特型鏟車。特別是，裝配了完善的水上核應(yīng)急救援設(shè)備，具有潛水裝置、抽水除泥機械、各型輻射監(jiān)測船只及水下救援訓(xùn)練裝備等系統(tǒng)化救援裝備。

俄羅斯的核應(yīng)急管理與響應(yīng)建立了有層次的常設(shè)機構(gòu)體系，形成并保持了專業(yè)性強、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急響應(yīng)和救援隊伍，其日常工作做到隨時待命狀態(tài)，從而盡可能做到應(yīng)急響應(yīng)時間縮短、各項工作得到全面協(xié)調(diào)執(zhí)行、各部門間既有分工又相互協(xié)調(diào)、救援隊伍行動和操作熟練。我國已經(jīng)成為核能應(yīng)用大國，核應(yīng)急技術(shù)支持體系建設(shè)與隊伍能力保持，是核工業(yè)健康、安全、穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，“十四五”期間應(yīng)重點強化該方面的建設(shè)，形成符合核工業(yè)發(fā)展需要核應(yīng)急能力體系。

4 結(jié)語

無需置疑世界各國都會把如何不斷強化、完善和提升應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制、機制作為政府的重要工作之一，各國由于其社會經(jīng)濟發(fā)展水平和政治體制的不同也都形成各自特色的應(yīng)急管理體系。俄羅斯作為核技術(shù)應(yīng)用強國，70余年來在核應(yīng)急法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)編制、新型核設(shè)施應(yīng)急能力建設(shè)、核應(yīng)急救援隊伍專業(yè)化等方面積累了較好的經(jīng)驗且成果豐富。同時，俄羅斯的這種垂直應(yīng)急管理模式有其鮮明特點，其中以俄原子能集團為代表的行業(yè)系統(tǒng)，即建立了體系完備、功能完整、運轉(zhuǎn)高效的國家核應(yīng)急系統(tǒng)，又與國家應(yīng)急管理體制能夠有機結(jié)合，其應(yīng)急管理法制體系、管理體制與響應(yīng)機制安排以及在具體實施方面的做法都值得我們深入研究和借鑒，特別是針對我國的薄弱領(lǐng)域，如對空間堆、浮動堆等新堆型的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急響應(yīng)和救援技術(shù)等。