央地政府推動(dòng)全過程工程咨詢發(fā)展的政策研究
——基于203份央地政策的文本分析

柯洪 趙海

(天津理工大學(xué)管理學(xué)院，天津 300384)

0 引言

當(dāng)下，日趨復(fù)雜化的工程建設(shè)工作的管理依舊是粗放式的，基于降低成本、減少能耗及提高效率等方面的考慮，業(yè)主和承包商都希望能在建設(shè)過程中采用更加精細(xì)化、集成化的管理模式。同時(shí)，“一帶一路”倡議的不斷深入以及新基建、綠色建筑等發(fā)展戰(zhàn)略的提出對(duì)我國工程咨詢行業(yè)的服務(wù)能力提出了新的要求?；诖?，相比各階段相互割裂的碎片式的傳統(tǒng)工程咨詢模式，從項(xiàng)目全生命周期視角出發(fā)的全過程工程咨詢模式逐步演化為更加有效的工程咨詢模式。但我國全過程工程咨詢發(fā)展至今仍呈現(xiàn)實(shí)踐應(yīng)用不夠深入、理論研究不夠完善的局面，對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行深入分析對(duì)于加速全過程工程咨詢推廣具有理論和實(shí)踐上的雙重意義。

通過歸納整理既有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，迄今僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)我國全過程工程咨詢政策進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析，如陸帥[1]、周倍立[2]以及趙振宇等[3]。由研究回顧可知，有關(guān)全過程工程咨詢政策分析的研究成果明顯缺乏，對(duì)政策制定的指引作用單薄。具體來說，既有研究存在兩個(gè)方面的問題：一是作為研究基礎(chǔ)的樣本政策數(shù)量偏少，樣本數(shù)據(jù)的不全面會(huì)導(dǎo)致研究結(jié)論出現(xiàn)偏差；二是研究過程多是基于定性分析的主觀理解，研究視角不夠豐富，研究方法也較為單一。而在許多其他領(lǐng)域，已有多位學(xué)者根據(jù)日益完善的政策分析理論，對(duì)相關(guān)現(xiàn)行政策進(jìn)行了深入細(xì)致的研究，如Huang[4]、Yang[5]以及李明等[6]。

基于此，本文借助政策文本量化分析方法，從外部屬性和內(nèi)部特征兩個(gè)模塊對(duì)央地政策展開研究，以豐富我國全過程工程咨詢政策分析的研究成果，為未來政策的制定與調(diào)整提供參考。

1 數(shù)據(jù)來源和研究思路

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文通過在中央政府及其直屬部委、各級(jí)地方政府及其相關(guān)部門的門戶網(wǎng)站上進(jìn)行關(guān)鍵詞“全過程工程咨詢”的全文檢索篩選政策，檢索的時(shí)間范圍為2017—2020年，篩選出的政策均是公開資料，均有明確的政策標(biāo)題、發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文時(shí)間和政策正文。基于以上篩選方式與原則，本文共梳理獲得相關(guān)政策203份，并按照發(fā)文機(jī)構(gòu)的層級(jí)和發(fā)文時(shí)間對(duì)203份政策進(jìn)行排序及編號(hào)，形成最終的政策數(shù)據(jù)庫。其中，中央層面政策共27份，省級(jí)層面政策共152份，市級(jí)層面政策共24份。

1.2 研究思路

如圖1所示，從研究目的出發(fā)，本文主要對(duì)政策年度發(fā)文數(shù)量、政策級(jí)別、政策高頻詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及政策工具應(yīng)用情況進(jìn)行分析。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《關(guān)于開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》(建市〔2017〕101號(hào))(以下簡稱《通知》)中，選取了北京、上海、江蘇及浙江等8地作為首批全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)省市，基于此本文分中央政策(Y-policy)、首批試點(diǎn)省市政策(P-policy)和其他省市政策(D-policy)三個(gè)梯次，采用人工計(jì)量和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析相結(jié)合的方法，探究政策的發(fā)展歷程、效力、主要關(guān)切點(diǎn)及政策工具結(jié)構(gòu)，明晰政策制定過程中的央地政府互動(dòng)情況和試點(diǎn)省市的帶頭示范效應(yīng)。

1.2.1X維度：基本政策工具維度

政策工具理論可被視為工具性研究在公共政策領(lǐng)域的外延，政府借助政策工具能夠?qū)⒄呃硐朕D(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)[7]，進(jìn)而提高公共管理效率，且有指向性地影響社會(huì)實(shí)踐[8]。雖然不同學(xué)者對(duì)政策工具概念的描述還未達(dá)成統(tǒng)一說法[9-12]，但從工具論的角度而言還是有著某種共性，即實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。而合理劃分政策工具的類型則是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提，已有多位學(xué)者依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)給出了不同的劃分結(jié)果，如根據(jù)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式分為供應(yīng)、補(bǔ)助金、生產(chǎn)及管制4類[13]；根據(jù)強(qiáng)制性程度分為自愿性、強(qiáng)制性及混合性三類[10]；根據(jù)政策影響的不同層面分為供給型、需求型及環(huán)境型三類[14]；根據(jù)社會(huì)化程度分為市場化工具、工商管理技術(shù)及社會(huì)化手段三類[15]。

本文的研究對(duì)象是我國全過程工程咨詢政策，雖然可借鑒的對(duì)我國全過程工程咨詢政策工具進(jìn)行提煉歸類的研究文獻(xiàn)尚為空白，但對(duì)同為國家大力推廣、為完善工程建設(shè)組織模式的其他措施的政策工具問題進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較多，如PPP[16-17]、工程總承包[18]、BIM[19]等，這些文獻(xiàn)均借鑒了應(yīng)用廣泛的Zegveld和Rothwell對(duì)于政策工具類型的劃分方法。同時(shí)，通過初步研讀也發(fā)現(xiàn)，政策對(duì)于全過程工程咨詢的發(fā)展具有推動(dòng)、拉動(dòng)和間接影響的效用，故而本文借鑒Zegveld和Rothwell的思想，將基本政策工具維度具體劃分為供給型、需求型及環(huán)境型三類。

1.2.2Y維度：全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度

為進(jìn)行多維度、多方面的綜合分析，在基本政策工具維度的基礎(chǔ)上還需要考慮政策在項(xiàng)目不同階段的適用情況，即Y維度：全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度?！蛾P(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào))(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出：“要在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，分別發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢”?；诖耍疚膶⑷^程工程咨詢項(xiàng)目階段維度劃分為項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩大部分。同時(shí)，政策中的某些內(nèi)容是針對(duì)項(xiàng)目全生命周期而言的，如對(duì)取費(fèi)機(jī)制的設(shè)定，故在上述兩部分的基礎(chǔ)上還應(yīng)加入項(xiàng)目全過程階段。

1.2.3Z維度：全過程工程咨詢核心要點(diǎn)維度

《指導(dǎo)意見》指出，全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向，能夠滿足委托方的多樣化需求。不難看出，全過程工程咨詢服務(wù)相較于傳統(tǒng)工程咨詢服務(wù)，一個(gè)重要的創(chuàng)新點(diǎn)即是變?nèi)蝿?wù)型咨詢思維為需求型咨詢思維。簡單而言，全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)聚焦委托方需求，并將之解構(gòu)成具體目標(biāo)，項(xiàng)目策劃(包括項(xiàng)目整體策劃及各階段實(shí)施策劃)則是該過程在服務(wù)中的具體體現(xiàn)。同時(shí)，為保證目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)以組織管理和技術(shù)創(chuàng)新作為保障，政策中也多次提及。因此，從激發(fā)服務(wù)內(nèi)生價(jià)值的措施來看，我國全過程工程咨詢的發(fā)展有三個(gè)核心要點(diǎn)：策劃先行提升項(xiàng)目價(jià)值、信息集成構(gòu)建全咨平臺(tái)、組織整合優(yōu)化全咨產(chǎn)業(yè)，故本文除基本政策工具維度和全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度外，還結(jié)合了三個(gè)核心要點(diǎn)作為Z維度構(gòu)建三維政策分析框架，具體如圖2所示。

圖2 三維政策分析框架

2 政策外部屬性量化分析

2.1 政策年度發(fā)文數(shù)量分析

2017年2月，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)中首次提出要培育全過程工程咨詢，2017年成為我國全過程工程咨詢的發(fā)展元年。同年5月，《通知》頒布，將全過程工程咨詢由政策倡議推向落地實(shí)踐。基于《意見》和《通知》這兩份中央層面核心政策的出臺(tái)，各省市相繼推動(dòng)有關(guān)政策的制定與發(fā)布，地方政策在2017年和2018年數(shù)量陡增，具體情況如圖3所示。

圖3 政策年度出臺(tái)數(shù)量

2017年，8個(gè)首批試點(diǎn)省市共頒布19份相關(guān)政策，其中除北京和上海外的6個(gè)試點(diǎn)省份均對(duì)中央政策做出積極響應(yīng)，出臺(tái)了試點(diǎn)工作方案，并組織申報(bào)或直接公布了第一批試點(diǎn)企業(yè)與試點(diǎn)項(xiàng)目，未進(jìn)入首批試點(diǎn)的省市所制定的政策則主要是對(duì)《意見》的貫徹落實(shí)，如貴州省頒布的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》(黔府辦發(fā)〔2017〕73號(hào))。而在2018年，中央政策僅有1份，地方政策數(shù)量卻為4年中最多。由此可見，2018年是中央政策的空窗期，該年中主要是地方政府對(duì)2017年中央層面核心政策的繼續(xù)響應(yīng)，如首批試點(diǎn)省市關(guān)于全過程工程咨詢合同示范文本的制定以及第二批試點(diǎn)企業(yè)、試點(diǎn)項(xiàng)目的公布，其他省市試點(diǎn)工作方案的出臺(tái)。到了2019年和2020年，首先政策數(shù)量相較于前兩年有所減少，其次政策內(nèi)容上除中央政策《指導(dǎo)意見》及全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本(征求意見稿)的發(fā)布、地方政策對(duì)于試點(diǎn)工作的繼續(xù)推進(jìn)外，也未能有更多的深入。

2.2 政策級(jí)別分析

目前，我國全過程工程咨詢政策級(jí)別分布的具體情況如圖4所示。

圖4 政策級(jí)別分布情況

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，無論是中央政策，還是首批試點(diǎn)省市政策或其他省市政策，形式均以規(guī)范性文件和工作文件為主。這些政策并不具備法律的形式，權(quán)威性和約束力也不足。同時(shí)，國家發(fā)展改革委頒布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》、河北省人大及其常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)建筑市場監(jiān)督管理的決定》作為僅有的部門規(guī)章及地方性法規(guī)，也只是簡單涉及全過程工程咨詢，并未就具體內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定?？梢钥闯觯壳罢叩男ЯΦ燃?jí)不高，實(shí)踐工作的推進(jìn)還只能依賴于政府的規(guī)范意見或工作方針。

2.3 政策高頻詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

本文主要借助軟件NetDraw對(duì)政策高頻詞的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行可視化分析，首先運(yùn)用軟件ROSTCM6中的“批量文件處理器”功能對(duì)政策進(jìn)行預(yù)處理，然后基于預(yù)處理所得的TXT格式文件，運(yùn)用軟件NetDraw進(jìn)行可視化分析，并使用多維尺度(Multidimensional Scaling，MDS)功能計(jì)算節(jié)點(diǎn)間距離，輔助分析。距離越近表示兩節(jié)點(diǎn)所代表的政策內(nèi)容黏合度越好，話語指向的一致化程度越高[20]，具體結(jié)果如圖5所示。

由圖5a可以看出，“工程”“建設(shè)”是圖譜中較為核心的高頻詞，與之距離較近的高頻詞有“管理”“加強(qiáng)”“發(fā)展”及“改革”等，“咨詢”“全過程”及“試點(diǎn)”等詞則處在圖譜中較為邊緣的位置，且根據(jù)軟件ROSTCM6的詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果，其排序也僅在第5位、第11位及第19位。這一結(jié)構(gòu)特征體現(xiàn)出中央政策對(duì)于全過程工程咨詢的推廣多是基于宏觀視角，多為進(jìn)行整體把控的綱領(lǐng)性政策，特別針對(duì)某一具體問題的專項(xiàng)政策尚顯缺乏，這也是政府推廣受阻、企業(yè)應(yīng)用困難的直接原因之一。而在圖5b和圖5c中，除形成了以“工程”“建設(shè)”為核心的一類距離接近的高頻詞群，還形成了另一類反映試點(diǎn)工作的高頻詞群，如圖5b中的“項(xiàng)目”“全過程”“企業(yè)”“開展”及“試點(diǎn)”，圖5c中的“試點(diǎn)”“企業(yè)”“單位”“全過程”“咨詢”“管理”及“服務(wù)”。除此之外，圖5b中還出現(xiàn)了“技術(shù)”“招標(biāo)”“主管”及“部門”等高頻詞，圖5c中也出現(xiàn)了“監(jiān)理”“技術(shù)”“施工”“部門”及“招標(biāo)”等高頻詞，這表明首批試點(diǎn)省市政策和其他省市政策均對(duì)中央政策做出了更為細(xì)化的規(guī)定?？傮w而言，央地政策在制定精神上具有一致性，地方政策是對(duì)中央政策精神的進(jìn)一步落實(shí)與細(xì)化；首批試點(diǎn)省市政策與其他省市政策在政策內(nèi)容上具有一致性，圖5b和圖5c中重合的高頻詞較多，且兩圖譜的結(jié)構(gòu)具有一定的相似性。

圖5 政策高頻詞社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖

3 政策內(nèi)部特征量化分析

3.1 文本內(nèi)容編碼

本文依照“政策編號(hào)—條款序號(hào)”的規(guī)則進(jìn)行編碼，具體形式為政策編號(hào)—一級(jí)條款序號(hào)—二級(jí)條款序號(hào)—三級(jí)條款序號(hào)，最終的編碼結(jié)果見表1。

3.2 基本政策工具維度分析

在文本內(nèi)容編碼完成的基礎(chǔ)上，對(duì)基本政策工具維度進(jìn)行編碼單元的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖6所示。

由圖6可知，三類基本政策工具在我國全過程工程咨詢政策中均有應(yīng)用，但差異明顯，政府在政策制定時(shí)顯然更偏向于使用環(huán)境型政策工具。

首先，供給型政策工具應(yīng)用不均衡。政府在不斷完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)其他工具所能提供的內(nèi)在推動(dòng)力卻稍有忽略，比如有關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)的政策內(nèi)容多是一些宏觀規(guī)劃，呼吁要通過專業(yè)人才的培養(yǎng)來提高服務(wù)水平，可具體措施或方案卻鮮有涉及，然而現(xiàn)實(shí)中全過程工程咨詢專業(yè)人才需求缺口嚴(yán)重，成熟的培養(yǎng)機(jī)制并未建立。其次，需求型政策工具應(yīng)用不足，且試點(diǎn)先行的占比高達(dá)67.30%，這表明政府過度依賴開展試點(diǎn)來積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而對(duì)于其他措施未給予足夠重視，其中尤以海外交流最為明顯。最后，環(huán)境型政策工具應(yīng)用偏多。其中又以監(jiān)管機(jī)制的應(yīng)用最為頻繁，反映出在大力推行全過程工程咨詢及監(jiān)管機(jī)制仍有待完善的現(xiàn)實(shí)背景下，政府希望盡快建立較為完備的監(jiān)督管理體系來保障模式的健康有效發(fā)展。但目前我國全過程工程咨詢政策的效力等級(jí)并不高(可見圖4的分析)，同時(shí)有關(guān)監(jiān)管機(jī)制的細(xì)化規(guī)定也不夠深入，缺乏明確的責(zé)任單位負(fù)責(zé)制度、主管部門間協(xié)同工作制度、企業(yè)或個(gè)人信用管理制度等內(nèi)容。

3.3 全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度分析

從基本政策工具維度與全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度進(jìn)行兩維度的交叉頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖7所示。

表1 全過程工程咨詢政策文本內(nèi)容編碼(部分)

圖6 基本政策工具維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)情況注：在總計(jì)848條編碼單元中，供給型政策工具占294條，其中專業(yè)人才培養(yǎng)、企業(yè)重組升級(jí)、資訊共享服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新支持和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立分別為12條、65條、27條、9條和181條；需求型政策工具占159條，其中試點(diǎn)先行、政府采購和境外交流分別為107條、41條和11條；環(huán)境型政策工具占395條，其中目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、監(jiān)管機(jī)制和策略性措施分別為113條、9條、216條和57條。

圖7 X-Y維度交叉頻數(shù)統(tǒng)計(jì)情況

由圖7可知，在總計(jì)848條編碼單元中，標(biāo)記為“項(xiàng)目全過程”的編碼單元有752條，占比高達(dá)88.68%；標(biāo)記為“建設(shè)實(shí)施”階段的有75條，占比為8.84%；標(biāo)記為“項(xiàng)目決策”階段的僅有21條，占比僅為2.48%。不同階段對(duì)應(yīng)不同內(nèi)容的全過程工程咨詢服務(wù)，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難看出，政策工具的整體應(yīng)用存在失衡現(xiàn)象，政策內(nèi)容多數(shù)未明確指出是針對(duì)項(xiàng)目決策階段下的投資決策綜合性咨詢還是建設(shè)實(shí)施階段下的工程建設(shè)全過程咨詢。而這兩種不同階段下的咨詢服務(wù)無論是服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還是咨詢?nèi)藛T的能力要求或服務(wù)方式、監(jiān)管機(jī)制等均存在一定的差異，提高政策內(nèi)容的針對(duì)性，進(jìn)一步精準(zhǔn)化不同階段咨詢服務(wù)的條款規(guī)定是具有現(xiàn)實(shí)意義的。同時(shí)，雖然項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施階段都兼顧了三類政策工具的應(yīng)用，但不同階段所側(cè)重的具體類型存在差異。其中需求型政策工具在兩階段中的應(yīng)用均缺位，而在目前我國全過程工程咨詢市場尚不完善、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰的現(xiàn)實(shí)背景下，企業(yè)的自身發(fā)展存在很大的局限性，無論哪一階段的服務(wù)都更需要政府通過需求型政策工具的應(yīng)用來引導(dǎo)市場需求，探索理論模式在實(shí)際項(xiàng)目中的應(yīng)用路徑。

3.4 全過程工程咨詢核心要點(diǎn)維度分析

從基本政策工具維度、全過程工程咨詢項(xiàng)目階段維度及全過程工程咨詢核心要點(diǎn)維度進(jìn)行三維度的交叉頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見表2。

表2的計(jì)算基數(shù)為194，即在總計(jì)848條編碼單元中，有194條與三個(gè)核心要點(diǎn)相關(guān)，占編碼單元總數(shù)的22.88%。其中，標(biāo)記為“策劃先行提升項(xiàng)目價(jià)值”的編碼單元數(shù)量為15條，占比為7.73%；標(biāo)記為“信息集成構(gòu)建全咨平臺(tái)”的編碼單元數(shù)量為46條，占比為23.71%；而標(biāo)記為“組織整合優(yōu)化全咨產(chǎn)業(yè)”的編碼單元數(shù)量最多，有133條，占比高達(dá)68.56%。單就Z維度而言，全過程工程咨詢政策雖對(duì)三個(gè)核心要點(diǎn)均有涉及，但側(cè)重點(diǎn)不同，這表明現(xiàn)階段全過程工程咨詢政策的一大重點(diǎn)依舊停留在明確實(shí)施主體的層面上，也從側(cè)面反映出企業(yè)資質(zhì)要求不明、模式應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)薄弱等實(shí)際難題。換言之，目前我國全過程工程咨詢政策主要關(guān)注“誰來做”和“怎么做”的問題，并未真正進(jìn)入以應(yīng)用價(jià)值為基礎(chǔ)、以策劃水平為重要影響因素的能夠推動(dòng)全過程工程咨詢高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展的供給階段。

就X-Y-Z三維度交叉效應(yīng)而言，三個(gè)核心要點(diǎn)均偏向于供給型政策工具的應(yīng)用，這表明三個(gè)核心要點(diǎn)對(duì)于全過程工程咨詢的發(fā)展發(fā)揮了內(nèi)在推動(dòng)力，與供給型政策工具的作用機(jī)理相互契合，而與側(cè)重于發(fā)揮外部拉力、間接影響力的需求型政策工具、環(huán)境型政策工具間的匹配度有限。同時(shí)，每一核心要點(diǎn)下的各類政策工具在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段的應(yīng)用都明顯不足，體現(xiàn)出各核心要點(diǎn)對(duì)于不同階段下的咨詢服務(wù)，在現(xiàn)階段的政策內(nèi)容上區(qū)分度有所欠缺，其中尤以“策劃先行”和“信息集成”較為突出。就“策劃先行”而言，項(xiàng)目決策階段的總體策劃與建設(shè)實(shí)施階段的各階段策劃從策劃目標(biāo)到策劃內(nèi)容、策劃工具都存在差異；就“信息集成”而言，項(xiàng)目決策階段和建設(shè)實(shí)施階段從信息獲取過程到信息用途甚至是信息類型(如紙質(zhì)資料、音頻資料及影像資料等)也不盡相同。

4 結(jié)語

本文從外部屬性和內(nèi)部特征對(duì)203份全過程工程咨詢政策開展文本量化分析，并基于這兩方面得出研究結(jié)論，從而根據(jù)研究結(jié)論提出如下政策建議：

(1)加快中央層面技術(shù)文件的出臺(tái)，推動(dòng)各地方特色化發(fā)展。全過程工程咨詢技術(shù)文件包括招標(biāo)文件、合同文本及服務(wù)導(dǎo)則等，就中央層面而言，住建部發(fā)布了合同示范文本的征求意見稿，除此之外便是行業(yè)協(xié)會(huì)[21]和地方省市所進(jìn)行的一些嘗試。中央層面技術(shù)文件出臺(tái)的遲滯性造成地方政府在制定政策時(shí)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)可循，加之各地方間對(duì)于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)缺乏高效的交流分享機(jī)制，從而使得政策內(nèi)容同質(zhì)化的問題顯現(xiàn)出來。對(duì)此，政府應(yīng)重視試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)收集、整理與分享機(jī)制的構(gòu)建，各級(jí)主管部門層層上報(bào)，將基礎(chǔ)性的工作感悟或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變成固化的書面信息，助力中央層面技術(shù)文件的出臺(tái)，也推動(dòng)試點(diǎn)工作由點(diǎn)及面，各地方間協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，政府要關(guān)注不同地方技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，鼓勵(lì)地方政府有針對(duì)性地施策，各級(jí)地方政府則應(yīng)充分考量自身發(fā)展現(xiàn)狀，合理制定政策，逐步形成以中央政策為主導(dǎo)、不同地方特色化發(fā)展的工作體系。

表2 X-Y-Z維度交叉頻數(shù)統(tǒng)計(jì)情況

(2)優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，完善政策工具綜合性應(yīng)用。今后政策制定應(yīng)注重供給型政策工具的均衡化應(yīng)用：一是鼓勵(lì)加大全過程工程咨詢專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，完善從業(yè)人員的資質(zhì)要求和管理體系，營造有利于專業(yè)人才成長與培養(yǎng)的政策環(huán)境；二是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新支持的應(yīng)用，促使工程咨詢企業(yè)意識(shí)到在大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展的信息化時(shí)代，數(shù)據(jù)正成為企業(yè)的一大核心競爭力，并通過政策條款的制定推動(dòng)行業(yè)形成企業(yè)聯(lián)盟級(jí)數(shù)據(jù)庫或基于企業(yè)自身參與的已完項(xiàng)目的檔案資料所構(gòu)建的企業(yè)專屬數(shù)據(jù)庫。除此之外，政府應(yīng)加強(qiáng)需求型政策工具的應(yīng)用，特別是海外交流和政府采購，從而真正激發(fā)需求型政策工具對(duì)于開拓服務(wù)市場、加快模式推廣的外在拉動(dòng)作用。與此同時(shí)，環(huán)境型政策工具占比過高表明我國全過程工程咨詢政策宏觀性和模糊性較強(qiáng)，進(jìn)一步具體化環(huán)境型政策工具的應(yīng)用則有助于提高政策的影響力，尤其以策略性措施和監(jiān)管機(jī)制為主，如具體化行業(yè)協(xié)會(huì)的作用與職責(zé)，細(xì)化各級(jí)行政主管部門對(duì)全過程工程咨詢的監(jiān)管制度以及各主管部門自身之間的協(xié)同工作機(jī)制。