減污降碳協(xié)同路徑研究：典型國家驅(qū)動機制及對中國的啟示

易蘭，楊田恬，杜興，楊歷，鄧位

（1.西安交通大學金禾經(jīng)濟研究中心，陜西 西安 710049；2.陜西師范大學國際商學院，陜西 西安 710119）

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但同時也積累了大量生態(tài)環(huán)境問題。2013年我國出現(xiàn)大面積霧霾污染，多個城市PM2.5濃度接近1 000 μg/m3，嚴重威脅了公眾的生活和健康，對社會經(jīng)濟造成了諸多負面影響。隨著國家的高度重視，各項大氣污染治理舉措陸續(xù)出臺。2020年全國337個地級以上城市PM2.5濃度平均為33 μg/m3，相比2015年下降28.5%；2015—2020年PM2.5濃度持續(xù)下降。雖然近年來“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”取得顯著成效，但形勢依舊嚴峻。2020年中國空氣質(zhì)量在全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）評估中位居第120/180位，全國337個地級及以上城市發(fā)生空氣污染天數(shù)占全年的15%，冬季甚至超過20%［1］；另一方面，中國目前是世界上第一大碳排放國，2020年碳排放量約占全球的30.7%［2］，已成為全球氣候變化的敏感區(qū)和顯著影響區(qū)。中國既面臨打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的挑戰(zhàn)，又面臨實現(xiàn)碳達峰、碳中和的壓力，對減污降碳進行協(xié)同治理迫在眉睫。生態(tài)環(huán)境部等七部門于2022年6月10日聯(lián)合印發(fā)了《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，協(xié)同推進減污降碳。

發(fā)達國家由于其工業(yè)化進程開始較早，已形成了關于協(xié)同治理的一些有效經(jīng)驗。不同于中國等發(fā)展中國家目前需要同時面對大氣污染和氣候變化的雙重威脅，大部分發(fā)達國家走的是一條先污染、后治理的發(fā)展之路，耗費30～50年時間基本解決大氣污染問題之后開始應對氣候變化的威脅［3］。英國等發(fā)達國家由此提出發(fā)展“低碳經(jīng)濟”，作為倡導者和先行者制定了詳盡的法律政策，通過各種手段逐步實現(xiàn)了低碳轉(zhuǎn)型，并從大氣污染控制政策和低碳經(jīng)濟政策對另一防控對象所帶來的無意識治理逐步過渡到二者的有意識協(xié)同治理［4］。這些經(jīng)驗值得中國等后發(fā)國家借鑒。但需要注意的是，相比于發(fā)達國家，中國由于發(fā)展時間短、發(fā)展規(guī)模大和發(fā)展不平衡導致這兩大問題疊加時間更長、強度更大。而發(fā)達國家由分而合的經(jīng)驗為中國提供了前車之鑒，意味著中國可以不用重復走先污染、后治理的老路，通過借鑒他們的經(jīng)驗并與中國具體國情相結合，可以實現(xiàn)有效協(xié)同進而提高環(huán)境規(guī)制的效率。但哪些國家的治理歷程可供借鑒，哪些經(jīng)驗可在中國落地，哪些方法能本土化，仍是需要探索的問題。

1 研究綜述

大氣污染治理和溫室氣體減排是目前中國面臨的兩大嚴峻挑戰(zhàn)，由于二者產(chǎn)生過程的“同根同源同步性”和產(chǎn)生危害過程中的“互相影響性”［5-6］，采取一定的控制措施能同時減少二者排放［7-8］。2018年，國務院機構改革將此前分由環(huán)保部門和發(fā)改部門牽頭的大氣污染治理和氣候變化應對職能進行了整合，由新組建的生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署、統(tǒng)一領導，為我國推進減污降碳理順了制度基礎。放眼世界，不僅中國面臨著大氣污染和氣候變化協(xié)同治理的考驗，很多國家也面臨著更為嚴峻的減污降碳的生態(tài)環(huán)境壓力［9-11］。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，較多研究從理論上分析了減污降碳協(xié)同治理的內(nèi)涵、機理、可行性、必要性等，一部分研究針對地區(qū)或行業(yè)分析了大氣污染治理的協(xié)同降碳效應和溫室氣體治理的協(xié)同減污效應，以及減污降碳協(xié)同度。

在以行業(yè)為研究對象的研究當中，顧阿倫等［12］、李新等［13］、張絢［14］發(fā)現(xiàn)，就電力、鋼鐵和水泥行業(yè)、京津冀地區(qū)鋼鐵行業(yè)、天津火電行業(yè)而言，技術減排為主的大氣污染物末端治理方式難以達到協(xié)同降碳的效果。而Du等［15］和Wang等［16］針對中國工業(yè)部門研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法規(guī)促進了減污降碳的協(xié)同效果，且協(xié)同效果受企業(yè)能源結構和消費的影響，每減排1 000 t二氧化碳，可實現(xiàn)大氣污染物綜合減排1 t。另外，Burtraw等［17］和Wei等［18］分別針對美國和中國電力部門，論證了碳稅和碳價政策的協(xié)同減污效果。阿迪拉·阿力木江等［19］站在交通部門角度，分析了新能源的協(xié)同減污效益。

在以區(qū)域為研究對象的研究當中，Tollefsen等［20］、Chien等［21］、Nam等［22］針對歐洲、亞洲、中美，分別論證了減污措施的協(xié)同降碳作用，但協(xié)同效果隨減排措施不同而呈現(xiàn)出異質(zhì)性。Rive［23］、Yang等［24］、Zhao等［25］、Rypdal等［26］通過情景模擬對西歐、中國、美國、北歐等的電動化、可再生能源政策、碳交易、碳稅等減碳措施研究發(fā)現(xiàn)，其均具有較強的協(xié)同減污能力。但Wang等［16］發(fā)現(xiàn)，減污降碳協(xié)同效果在中國東、中、西部地區(qū)并不相同，且中西部地區(qū)研發(fā)支出對減污降碳協(xié)同效應的影響大于東部地區(qū)。另外，張瑜等［27］選取中國部分省份作為研究樣本發(fā)現(xiàn)，減污和降碳政策的協(xié)同效應具有明顯的動態(tài)變化趨勢。

現(xiàn)有文獻大多以不同行業(yè)或部門以及區(qū)域為研究對象，對減污政策的協(xié)同降碳效果或者降碳政策的協(xié)同減污效果進行了較為充分的研究，且大部分研究均表明了無論是針對各個行業(yè)還是區(qū)域而言，減污降碳的協(xié)同治理具有可行性，協(xié)同效果隨政策、區(qū)域和時間的變化表現(xiàn)出異質(zhì)性。還有學者僅針對單一國家的協(xié)同治理經(jīng)驗進行了探究［28］，也有學者將協(xié)同治理對象限定為大氣污染物，研究不同主體之間如何協(xié)同降污［29-30］。但是，已有研究中尚缺乏以多國為研究對象，評價其協(xié)同效應及挖掘協(xié)同路徑異質(zhì)性等的研究。為從他國減污降碳的治理經(jīng)驗中總結規(guī)律，該研究首先探索多個發(fā)達國家進行大氣污染和溫室氣體減排的路徑和規(guī)律，進行對比分析，在此基礎上梳理不同路徑的演變規(guī)律及特征，并探究其背后的邏輯，以期為中國更有效地制定相關協(xié)同治理措施提供有益的借鑒。

2 研究對象、數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1 研究對象說明

為了覆蓋處于不同發(fā)展階段的國家以探尋其實現(xiàn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同防控的路徑規(guī)律及歷史經(jīng)驗，該研究選取G20國家作為研究對象。G20由中國、法國、俄羅斯、英國、美國以及歐洲聯(lián)盟等二十個國家/地區(qū)組成，其GDP約占全世界的85%，人口約占世界總人口的2/3，碳排放量占全球的80%，在氣候變化全球治理中發(fā)揮著重要的引領作用。由于研究目標是挖掘典型國家減污降碳歷史經(jīng)驗，因此選取G20中除歐盟外的19個國家（中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、法國、德國、印度、印度尼西亞、意大利、日本、韓國、墨西哥、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英國、美國）作為研究對象，其中既有英國、美國等某一歷史時期與中國當前時期相似的國家，又有南非、俄羅斯等目前所處狀況與中國相似的國家，具有一定的代表性和研究價值。

2.2 數(shù)據(jù)來源

該研究選取SO2作為大氣污染的代表，主要考慮到大氣污染物的形成機理及數(shù)據(jù)完整性兩個方面。首先是形成機理。煤炭和石油合計占我國能源消費總量的比重高達74.5%，而SO2是煤炭和石油燃燒所產(chǎn)生的主要污染物，同時，SO2是懸浮顆粒物中硫酸鹽的前體物。其次是數(shù)據(jù)完整性。SO2數(shù)據(jù)完整，而我國的氮氧化物及煙（粉）塵排放量統(tǒng)計數(shù)據(jù)從2011年才開始完善，其中煙（粉）塵排放量統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅更新到2015年。另外，國務院在2012年發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》中，才增加了細顆粒物（PM2.5）等監(jiān)測指標。因此，我國PM2.5等的監(jiān)測是在此之后才有的，缺少權威性歷史數(shù)據(jù)。由于該研究涉及對象較廣，亦無法獲得完整的臭氧數(shù)據(jù)。為研究協(xié)同防控路徑，該研究需要從1960年開始的時間跨度較長的歷史數(shù)據(jù)。因此，選取SO2作為大氣污染物的代表。該研究涉及的大氣污染物（SO2）和溫室氣體（CO2）數(shù)據(jù)源自國際能源署（IEA）及北京大學發(fā)布的PKU系列排放清單柵格數(shù)據(jù)（http：//inventory.pku.edu.cn/home.html）。由于最新國際數(shù)據(jù)只提供到2014年，該研究所用排放物數(shù)據(jù)時間段為1960—2014年共55年。由于典型發(fā)達國家在2010年后均已進入了穩(wěn)定的協(xié)同階段，因此排放物數(shù)據(jù)截至2014年并不會影響對典型發(fā)達國家協(xié)同路徑及驅(qū)動機制的研究，也不影響對其他國家協(xié)同現(xiàn)狀的分析。中國相關污染數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟方面的數(shù)據(jù)時間段為1960—2020年共61年，因此可將中國目前（2020年）的協(xié)同情況與發(fā)達國家歷史階段進行對比，滿足研究的時效性。此外，世界各國社會經(jīng)濟方面的數(shù)據(jù)源自世界銀行（World Bank）及世界貿(mào)易組織（WTO），中國部分數(shù)據(jù)源自國家統(tǒng)計局、《中國統(tǒng)計年鑒》等。

2.3 協(xié)同效應評價方法

現(xiàn)有研究中，評價協(xié)同效應的方法有單位污染物減排成本-收益分析法［31-32］、分類式污染減排的協(xié)同效應評價方法［33］、協(xié)同控制效應坐標系和污染物減排量交叉彈性分析［34］等。該研究不涉及各國污染物減排的成本分析和具體技術措施等微觀層面研究，故不使用前述污染減排的協(xié)同效應評價方法，而通過計算協(xié)同減排效果并設計“協(xié)同防控效應坐標系”，根據(jù)某國在坐標系中所處的空間位置，可以直觀反映其在該時期的減排效果及“協(xié)同防控”狀況。

在設計的協(xié)同防控效應坐標系中，以不同的坐標表達某國在一段時期內(nèi)對于不同污染物的減排效果。橫坐標表示溫室氣體的減排效果，縱坐標表示大氣污染的減排效果，坐標系中的點代表某國在某年的協(xié)同狀況。具體而言：①位于第一象限的點表示該國這段時期內(nèi)同時減排兩類污染物，實現(xiàn)了二者的協(xié)同減排；②位于第二象限的點表示該國這段時期減排大氣污染物但增排溫室氣體；③位于第三象限表示該國在這段時期同時增排兩類污染物；④位于第四象限表示該國在這段時期減排溫室氣體但增排大氣污染物。將某國各時期CO2和SO2的減排量標識在協(xié)同控制效應坐標系中，并按時間維度相連可以直觀反映該國減排變化的演化路徑，箭頭代表時間方向（圖1）。

圖1 協(xié)同防控效應坐標系示意圖

該研究以CO2為溫室氣體的代表，SO2為大氣污染物的代表，選擇CO2和SO2減排量表征溫室氣體和大氣污染物的減排效果。具體計算公式為：

1961年為該研究研究路徑的起始年份，1961—1965年為第一個五年期的移動平均值周期。公式（1）中：xki表示第k個國家在第i年的CO2減排量，Cki表示第k個國家在第i年的CO2排放量，Cki-1表示第k個國家在第i-1年的CO2排放量。公式（2）中：yki表示第k個國家在第i年的SO2減排量，Ski表示第k個國家在第i年的SO2排放量，Ski-1表示第k個國家在第i-1年的SO2排放量。

3 典型國家減污降碳協(xié)同治理路徑與驅(qū)動機制

依據(jù)協(xié)同防控效應坐標系原理，首先判斷包括中國在內(nèi)的19個國家的協(xié)同現(xiàn)狀，然后通過描繪各國在協(xié)同防控效應坐標系中的演變軌跡，確定出典型國家實現(xiàn)協(xié)同減排的歷史路徑，最后分析驅(qū)動典型國家實現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理背后的機制。

3.1 典型國家協(xié)同防控的現(xiàn)狀及路徑

3.1.1 協(xié)同防控的現(xiàn)狀

如圖2所示，目前而言（中國為2020年，其他國家為2014年），處于第一象限的有英國、美國、德國、法國和意大利，為已實現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家；處于第二象限的有中國、俄羅斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、墨西哥、印度尼西亞、韓國、日本、澳大利亞和加拿大，為實現(xiàn)碳增硫減的國家；處于第三象限的有印度、巴西和阿根廷，為持續(xù)碳硫雙增的國家。表明其不僅未實現(xiàn)協(xié)同減排，而且大氣污染物和溫室氣體一直處于雙增的階段。

圖2 19個國家減污降碳協(xié)同減排的現(xiàn)狀

同時，進一步分析表明，處于同一象限的國家其經(jīng)濟發(fā)展階段具有相似性，而處于不同象限的國家具有較大的差異性，如經(jīng)濟發(fā)展、能源結構和產(chǎn)業(yè)結構等。表1列舉了這些國家在這三方面的主要指標數(shù)據(jù)。

表1表明，就人均GDP而言，實現(xiàn)協(xié)同防控的國家人均GDP大于4萬美元，實現(xiàn)碳增硫減的國家和持續(xù)碳硫雙增的國家人均GDP依次遞減，持續(xù)碳硫雙增的國家人均GDP不足1萬美元，不同類型的國家之間經(jīng)濟發(fā)展的階段差異明顯。就可替代能源和核能占總能源消費比例也即清潔能源占總能源消費比例而言，實現(xiàn)協(xié)同防控的國家清潔能源占比遠高于其他兩種類型，實現(xiàn)碳增硫減的國家高于持續(xù)碳硫雙增的國家，不同類型的國家其能源消費結構也有明顯差異。就一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)占比來說，達到協(xié)同減排的國家三產(chǎn)占比將近80%，達到碳增硫減的國家二產(chǎn)占比在三種類型中最高，持續(xù)碳硫雙增的國家一產(chǎn)占比在三種類型中最高，不同類型國家產(chǎn)業(yè)結構差異明顯。

表1 三種不同類型國家主要指標

3.1.2 協(xié)同防控的三種歷史路徑

通過計算19個國家1961—2014年（中國至2020年）的CO2和SO2的減排效果，依據(jù)協(xié)同防控效應坐標系將其繪制在平面直角坐標系中（圖3），按照時間順序?qū)⒏鼽c首尾相連，即是相應的協(xié)同防控的歷史路徑。從圖3可以看出，代表性國家協(xié)同防控路徑有3種：①以英國為代表的實現(xiàn)了碳硫雙減協(xié)同防控的典型國家。這類國家通常是老牌發(fā)達國家。②以中國為代表的處于碳增硫減的國家。這類國家往往屬于工業(yè)發(fā)展的后發(fā)國家，經(jīng)濟的快速增長期來臨較晚，重視氣候變化問題，但面臨的發(fā)展經(jīng)濟和減少碳排放之間的矛盾比第一類國家更大。③以印度為代表的始終處于碳硫雙增的國家。這類國家經(jīng)濟增長相對緩慢或進入了瓶頸期，國內(nèi)大氣污染問題治理較差，國際上參與氣候變化治理程度較低。

圖3 代表性國家的三種不同協(xié)同路徑

進一步分析英國、美國、法國、意大利和德國實現(xiàn)了碳硫雙減協(xié)同減排的典型國家的協(xié)同防控路徑和驅(qū)動機制，其實現(xiàn)路徑均是從碳硫雙增階段到碳增硫減階段再到碳硫雙減階段（圖4），在協(xié)同防制效應坐標系中表現(xiàn)為由第三象限進入第二象限再進入第一象限。這類國家也具有一定的共性：引領了第一次和第二次工業(yè)革命，在發(fā)展生產(chǎn)力的同時實現(xiàn)了能源結構、產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)型；在生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度時開始出現(xiàn)環(huán)境污染問題并開始大氣污染的治理；在減污過程中，無意識地削減了溫室氣體排放。隨即，英國、法國、德國于1990年前后陸續(xù)實現(xiàn)了碳達峰。隨著溫室效應和氣候變化問題在全球范圍內(nèi)發(fā)酵，此類國家進一步落實碳減排行動。

圖4 已實現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家的路徑

從典型三類國家的協(xié)同路徑來看，英國、中國、印度等國家均在積極進行大氣污染和溫室氣體的協(xié)同防控，目前尚處在不同的發(fā)展階段。從已實現(xiàn)碳硫雙減協(xié)同防控的國家來看，其協(xié)同路徑具有一定的相似性。

3.2 典型國家實現(xiàn)協(xié)同防控的驅(qū)動機制

3.2.1 嚴重大氣污染事件驅(qū)動

就實現(xiàn)協(xié)同防控的典型國家而言，它們處于第三象限時均出現(xiàn)過較嚴重的污染事件并通過了多輪立法加以應對（圖5）。如1952年英國倫敦煙霧事件［35］、1940—1960年美國多諾拉空氣污染事件及1962年德國魯爾區(qū)“霧霾危機”等一系列大氣污染事件。由于這些環(huán)境事件使當?shù)鼐用裨馐苤卮髶p失，于是政府相繼出臺環(huán)境法案限制大氣污染物排放。

圖5 嚴重大氣污染事件驅(qū)動空氣污染立法機制

1956年，英國通過了全球第一部有關空氣污染防治的《清潔空氣法案》，同年還針對制堿業(yè)等特定行業(yè)頒布《制堿業(yè)及其他管理法案》［36］。美國1955年出臺奠基性的污染治理法律《空氣污染控制法》，1963年第一次以更明確的清潔空氣目標發(fā)布《清潔空氣法》，1969年《國家環(huán)境政策法》的出臺標志著美國建立了科學系統(tǒng)的環(huán)境法體系，極大地改善了美國的環(huán)境質(zhì)量［37］。德國大氣治理的立法也是從應對具體的污染事件開始的。1964年，北威州頒布《霧霾法令》以應對魯爾區(qū)“霧霾危機”，1974年出臺了《聯(lián)邦污染防治法》［38-39］。20世紀70年代以前，各國環(huán)保立法都源于嚴重大氣污染事件，為保護居民生命健康、平息環(huán)境污染輿情進行的，但其最初均以末端治理為指導思想。此時，各國處于坐標系碳污雙增的第三象限。20世紀70年代后立法指導思想逐漸從末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制的污染預防性政策，從地方性立法轉(zhuǎn)變?yōu)閲覍用娴慕y(tǒng)籌性立法。立法主要遵循可持續(xù)發(fā)展、污染者付費和污染預防三個基本原則，并據(jù)此形成環(huán)境影響評價體系、污染控制和環(huán)境管理標準［40］。依靠和運用法律手段特別是采用環(huán)境標準形成了發(fā)達國家環(huán)境治理體制的核心。通過立法有效限制了SO2等大氣污染物的排放，使其在20世紀70年代就實現(xiàn)了污染物減排，開始從第二象限邁入第三象限，進入碳增硫減的發(fā)展階段。

該階段協(xié)同防控的驅(qū)動機制體現(xiàn)為嚴重大氣污染事件推動空氣污染立法使大氣環(huán)境治理進入污染物減排，從碳硫雙增階段進入碳增硫減階段的過程。

3.2.2 氣候立法的無意識減污驅(qū)動

對于英國、法國、德國而言，其在第二象限中的活動逐漸從傳統(tǒng)污染物的應對轉(zhuǎn)向可再生能源等氣候領域的應對，相關立法的重心開始轉(zhuǎn)移，且在初次進入第一象限（表示已實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應）后均經(jīng)歷了一個反復期才最終達到穩(wěn)定協(xié)同（圖6）。

據(jù)圖6，英國、法國和德國在20世紀60年代至70年代初處于第三象限，20世紀80、90年代在第二和第一象限之間來回反復，其碳減排量時正時負，國家整體的低碳發(fā)展政策處于不穩(wěn)定時期。直到21世紀初碳排放量持續(xù)減小，其在協(xié)同控制效應坐標系中的路徑進入到第一象限后才逐漸趨于穩(wěn)定。

圖6 極端天氣和氣候立法共同驅(qū)動機制

據(jù)英國《衛(wèi)報》報道，自1980年以來的每10年平均氣溫升高達0.07℃；21世紀以后，全球平均氣溫上升的速度變得更加迅速，熱浪、洪水和風暴等自然災害也因此變得更加頻繁［41］。1987年10月，英國南部發(fā)生有史以來最嚴重的風暴，三年之后的1990年，風暴再次席卷英國。英國政府于2000年將氣候變化問題列入政府重要發(fā)展戰(zhàn)略，主張通過可持續(xù)發(fā)展解決氣候變化問題。2002年，在正式批準《京都議定書》的同時，英國碳排放交易體系（UK ETS）正式建立，成為世界上第一個廣泛的溫室氣體排放權交易機制。2003年，英國頒布了《能源白皮書》，成為世界上最早提出“低碳經(jīng)濟”并定為基本國策的國家［42-43］。法國于2001年開始實施《預防氣候變化全國行動計劃》，標志著法國開啟全國性應對氣候變化行動。2004年，簽署行政法令《氣候計劃》，詳細制定了法國大區(qū)自愿減排與新能源發(fā)展計劃并全面展開歐盟碳排放權交易體系第一階段的工作；2005年，又進一步頒布《能源法框架》，指出應對氣候變化是法國能源政策的首要任務，確定了未來20～30年溫室氣體排放及可再生能源占比的目標，還進一步細化了歐盟關于建筑能效標準的規(guī)定；2011年，頒布《國家適應氣候變化法案》，全面設定了適應行動的原則和方向，保證各領域適應政策的一致性［44］。德國政府于1976、1977和1978年分別頒布了《建筑節(jié)能法》《建筑物熱能保護條例》和《供暖設備條例》；1990年頒布的《環(huán)境影響評估法》將預防性原則作為生態(tài)環(huán)保法的基本原則；1991年，《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》將發(fā)展可再生能源作為德國能源政策的主要構成內(nèi)容；2000年頒布了《可再生能源優(yōu)先法》，2004年制定了《可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略》將有效減少溫室氣體排放定為國家戰(zhàn)略［45-46］。

該階段協(xié)同防控路徑的驅(qū)動機制體現(xiàn)為氣候立法帶來無意識減污，即在制定控制與實施氣候變化的政策時，并未考慮污染物的減排，但卻對減排有治理效果。此時，極端天氣的出現(xiàn)和控制氣候變化的立法使環(huán)境治理從碳增硫減進入到碳硫雙減的波動階段。

3.2.3 全球共識與國際合作驅(qū)動

英國、法國、德國在進入第一象限后經(jīng)過一段時間的反復，均成功度過了波動期進入了碳硫雙減的穩(wěn)定階段（圖7），該時期的氣候應對也逐漸從單一國家的應對逐漸轉(zhuǎn)為全球共識。

圖7 大氣污染和氣候變化治理逐漸成為共識

1963年，美國科學家基林首次指出地球中二氧化碳含量在不斷增加，并可能導致21世紀地球氣溫升高4℃。20世紀80年代開始，科學家們通過不同研究都證實氣候變暖可能成為人類社會及生存環(huán)境的最大威脅。氣候變化是一個基于統(tǒng)計結果的持久的、顯著的天氣格局變化過程，尺度可跨越幾十年到數(shù)百萬年，造成氣候變化的原因可能是自然或人為因素。1988年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立。IPCC在1990年提交了《第一次氣候變化評估報告》，正式證實了全球變暖的氣候變化是一個真命題，人們開始將氣候變化納入全球治理體系中［47］。

自氣候變暖成為全球共識后，世界典型國家便開始尋求國際合作，共同應對氣候變化。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，第一次在全世界范圍內(nèi)討論環(huán)境議題，大會最終通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》。斯德哥爾摩會議是人類進行環(huán)境問題全球治理的第一次國際會議，雖然這一時期關注的大氣環(huán)境議題主要是SO2等大氣污染物的治理，但也為全球氣候變化全球治理奠定了基礎。1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開了第三屆聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，推出了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》），將環(huán)境與發(fā)展緊緊地聯(lián)系到了一起，確立了“共同但有區(qū)別責任”原則的國際法地位。“共同但有區(qū)別的責任”原則在法律上具有正當性，在實踐中具有可操作性，根據(jù)這一原則發(fā)達國家與發(fā)展中國家都在國內(nèi)制定了相應的低碳發(fā)展策略。1997年，聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方大會在日本京都舉行，大會通過了《公約》的補充條款《京都議定書》，創(chuàng)造性地提出了“履約三機制”，為“共同但有區(qū)別責任”原則實施作出了詳細而具體的規(guī)定。

由此可見，隨著氣候變化全球共識逐步達成，20世紀70年代之后，各國的環(huán)境保護方向逐漸從大氣污染治理轉(zhuǎn)變到氣候變化應對上，政策制定發(fā)生了相應的變化，減污降碳協(xié)同治理的可行性開始顯現(xiàn)，即大氣污染物治理過程中發(fā)生了溫室氣體減排，氣候變化應對過程中發(fā)生了污染物減少。但此時二者是“分而治之”的，政府并未在政策制定之初就意識到該項政策可能對大氣污染控制和溫室氣體減排同時產(chǎn)生作用。直到21世紀初，在氣候變化國際談判下制定的減排目標的壓力和國內(nèi)能源結構的轉(zhuǎn)變過程中，各國逐步進入到有意識協(xié)同治理大氣污染與溫室氣體階段。歐洲于2005年9月制定的《歐洲清潔空氣計劃》和美國于1998年發(fā)起的《綜合環(huán)境戰(zhàn)略項目》均致力于大氣污染和氣候變化進行協(xié)同治理。另外，美國于1970年通過《清潔空氣法》，到1990年進行修訂，始終旨在控制空氣污染。直到2009年，美國將二氧化碳列為“對公眾有威脅”的污染物，同時將其納入《清潔空氣法》的適用范圍，意味著協(xié)同治理的思想具體到了大氣污染相關的法律條文之中。這一階段與單一事件或單一國家采取防控措施和立法行為不同，對大氣污染和氣候變化的治理上升到了全球矚目階段，共同推動環(huán)境治理進入穩(wěn)定協(xié)同減排階段。

4 中國減污降碳協(xié)同防控路徑的識別與實現(xiàn)

根據(jù)對典型國家減污降碳協(xié)同路徑規(guī)律的分析，發(fā)達國家在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，首先面對的是大氣污染問題，走的是一條“先污染，后治理”的發(fā)展之路。然后隨著溫室效應逐漸加劇，氣候變暖成為全球共識，溫室氣體減排成為發(fā)達國家所要面對的主要問題。在兩大問題的治理中，發(fā)達國家由開始治理大氣污染時對溫室氣體產(chǎn)生的無意識減排，逐漸演化成同時關注大氣污染和溫室氣體，對二者進行有意識協(xié)同治理，因此，發(fā)達國家為實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應積累了一定的經(jīng)驗。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線理論，當經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低時環(huán)境污染也相對較輕；但隨著經(jīng)濟增長環(huán)境污染也會加劇，直到經(jīng)濟增長超過某一臨界值后，環(huán)境污染程度就會隨著經(jīng)濟增長逐步下降，即環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展之間符合“倒U”型曲線關系。由此，不同于發(fā)達國家，中國等發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的平衡上具有后發(fā)優(yōu)勢。研究中國處于發(fā)達國家哪個歷史階段，以及該階段的環(huán)境政策對中國當前展開環(huán)境保護工作具有重要意義。

4.1 中國減污降碳協(xié)同防控階段識別

為準確識別出我國當前所處的協(xié)同階段，該研究按照實現(xiàn)協(xié)同的進度對典型國家的協(xié)同路徑進行分割并歸類，將實現(xiàn)協(xié)同的過程分為碳硫雙增階段、碳增硫減階段、從碳增硫減進入?yún)f(xié)同防控的波動階段及協(xié)同防控階段，結果見表2。

表2 典型國家所處階段及對應年份

根據(jù)協(xié)同控制效應坐標系的定義，橫軸表示CO2減排量，縱軸表示SO2減排量，類比平面直角坐標系，曲線上某點的斜率反映了變量在此點處變化的快慢程度，而曲線上兩點連線與橫軸正半軸所成角的正切值則可以反映曲線在這兩點間的變化趨勢。因此，為更加真實準確地識別出當前中國協(xié)同防控所處的歷史階段，該研究以中國2014—2020年為限期，以其硫碳減排量的變化量之比（8.67）為基準參考值，并逐年計算了以6年為間隔的典型國家硫碳減排量的變化量之比。通過對計算結果的對比識別，該研究在斜率為±2的誤差范圍內(nèi)識別出當前中國處于英國的碳增硫減和波動階段、美國的碳硫雙增到碳增硫減的過渡階段、德國的碳硫雙增及波動階段、意大利的協(xié)同防控階段，具體結果見表3。

表3 當前中國協(xié)同防控階段的識別結果

此外，為使識別出的當前中國協(xié)同所處階段更為準確，結合現(xiàn)有研究成果，對表3中結果進行進一步校正。受教育程度［48］、能源結構［49］及產(chǎn)業(yè)結構［50］等指標對碳硫減排有重要影響，因此，該研究計算了中國2014—2020這三個指標的年均值，以及典型國家自1960年以來這三個指標每10年的均值，通過對計算結果進行對比識別。該研究在±2%的誤差范圍內(nèi)識別出當前中國就能源結構而言，處于英國、德國的波動階段，美國的碳增硫減階段及法國、意大利的碳硫雙增階段；就產(chǎn)業(yè)結構而言，當前中國處于英國、美國、法國、意大利的碳硫雙增階段及德國波動階段；就受教育程度而言處于英國、法國、德國、意大利波動階段及美國的碳硫雙增階段（表4）。

表4 結合三種客觀指標進一步識別結果

綜上，通過對典型國家的硫碳減排量的變化量之比的識別結果及結合三種客觀指標的識別結果取交集（圖8），最終得出當前我國協(xié)同防控所處階段與德國從碳增硫減進入碳硫雙減的波動階段最為接近，即處于德國20世紀80年代初至90年代末的狀態(tài)。

圖8 當前中國所處協(xié)同階段的識別結果交集示意圖

德國等發(fā)達國家在20世紀60至90年代面臨經(jīng)濟快速發(fā)展、能源消費不斷增加和汽車大量普及等問題。由于其采取了積極且嚴格的環(huán)境保護措施，取得了良好的環(huán)境質(zhì)量改善效果。此外，在此階段發(fā)達國家正處于大氣污染和氣候變化從無意識的“分而治之”到有意識的協(xié)同治理過渡時期，二者的協(xié)同效益初步顯現(xiàn)。我國作為社會主義國家，無論是政治制度還是市場機制都與實現(xiàn)協(xié)同減排的資本主義國家有所不同。因此，我國應結合本國國情，從他國協(xié)同減排路徑獲得啟示。

4.2 中國大氣污染與氣候變化協(xié)同防控的實現(xiàn)

從協(xié)同控制效應坐標系中可以看出，德國在20世紀80年代初至90年代末正處于從碳增硫減過渡到碳硫雙減的波動階段，在一二象限間持續(xù)來回震蕩，二氧化碳減排一直處于不穩(wěn)定的波動狀態(tài)（圖9）。為減少或者避免德國等發(fā)達國家在這一時期的波動狀態(tài)，基于德國協(xié)同防控路徑，得出我國大氣污染與氣候變化實現(xiàn)協(xié)同防控的四點啟示。

圖9 德國達到協(xié)同減排的演化路徑

4.2.1 以促進能源轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)變能源結構為基礎

德國在協(xié)同防控的道路上并非沒有走彎路，在20世紀80、90年代德國并未進行能源的轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，而是更加注重能源的節(jié)約以及能源使用效率的提升。這一時期，環(huán)境立法零散但目標明確、針對性強，因此，減污效果顯著。例如，德國在1976、1977和1978年陸續(xù)頒布了《建筑節(jié)能法》《建筑物熱能保護條例》和《供暖設備條例》。然而對于一些具有一定潛伏期的環(huán)境問題缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，各種污染物以及溫室氣體的治理之間缺少關聯(lián)性和協(xié)同治理的整體思路，這也是為什么在20世紀80、90年代，降碳效果一直處于不穩(wěn)定的波動狀態(tài)。直到2000年，德國政府才宣布將徹底告別核能，完成可再生能源對化石能源的替代，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型?？v觀實現(xiàn)協(xié)同減排的發(fā)達國家，無不是經(jīng)歷了多輪的能源結構轉(zhuǎn)變，完成了數(shù)次能源更替才最終實現(xiàn)了大氣污染與氣候變化的協(xié)同防控。由此可見，我國在提升能源使用效率的同時，應有意識地促進能源轉(zhuǎn)型，從根本上實現(xiàn)減污降碳。

由于減排目標、資源稟賦、經(jīng)濟體量等的差異，應辯證地看待德國能源轉(zhuǎn)型歷程，將德國經(jīng)驗本土化。具體而言，德國于2020年12月再次通過了對《可再生能源法》的修訂，計劃到2030年，光電和光伏發(fā)電量占比將達80%，并將100%實現(xiàn)可再生能源發(fā)電的目標提前至2035年。在“雙碳”目標和污染防治攻堅戰(zhàn)下，我國的轉(zhuǎn)型需求相較于德國等發(fā)達國家更加緊迫。我國應向德國學習，制定高標準的減排目標和計劃，提高對可再生能源推廣的重視程度和決心。我國新能源資源更加豐富，2012年陸續(xù)發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》等，有一定的政策基礎。但是，我國現(xiàn)階段對化石能源的依賴遠遠高于德國，減排目標較高且經(jīng)濟成本較大，所以在借鑒德國減排目標和計劃的時候應量力而行。另外，2011年日本福島核泄漏事故發(fā)生之后，德國便決定在2022年之前放棄核能。我國作為全球前三大核能發(fā)電大國之一，難以完全模仿德國在能源轉(zhuǎn)型過程中對核能的處置措施。

4.2.2 以市場調(diào)節(jié)和政府干預相結合為手段

包括德國在內(nèi)實現(xiàn)了協(xié)同防控的發(fā)達國家，無不采用碳市場調(diào)節(jié)手段對工業(yè)生產(chǎn)所產(chǎn)生的環(huán)境負外部性進行定價，在達到防控效果的同時，利用降碳的協(xié)同效益突破減污瓶頸。英國于20世紀90年代后期開始實施環(huán)境稅收改革，總體上調(diào)環(huán)境稅率，并于2001年成立了碳基金等，于2002年正式建立了排放權交易體系（UK ETS）。德國則于2004年頒布了《溫室氣體排放交易法》，并于2005年實施排放權交易制度，后與排污交易相關的制度與法律法規(guī)也陸續(xù)建立，形成了全面的碳市場法律體系與管理制度［51］。相較英國、德國等國家而言，我國碳市場起步較晚。2011年，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個省市啟動了碳排放權交易試點工作，2021年7月全國碳排放權交易市場啟動上線交易。因此，我國應緊跟發(fā)達國家步伐，加速推進碳市場完善。

在碳市場建設方面，我國應完善監(jiān)管體系，包括碳排放監(jiān)測計劃制度、碳排放強度報告制度以及碳排放核查制度等。此外，德國還在參與歐盟碳市場的情況下，于2021年1月1日啟動了全國燃料交易體系，以減少供暖和運輸部門二氧化碳的排放，進一步擴大了碳減排的覆蓋范圍和強度。我國碳市場目前只覆蓋了電力行業(yè)2 000多家企業(yè)，未來應擴大覆蓋范圍，逐步覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業(yè)，提高碳市場資源配置效果。我國電力行業(yè)等多屬于國企，碳市場的有效運行不僅依賴于市場機制，政府行政干預的力度與碳減排的效果息息相關［52］。德國的高減排目標和高強度的減排措施在一定程度上間接促進了碳價的高幅上漲，如果我國完全照搬德國的減排目標和減排強度，企業(yè)不一定能承受如此高漲的碳價。因此，在學習德國最大化碳市場資源配置效果的同時，我國應將德國碳市場建設經(jīng)驗本土化，總結出一條適合我國特色的排放權交易體系及碳市場發(fā)展道路，適當將市場調(diào)節(jié)與政府干預相結合，通過制定合理的配額分配機制和價格控制措施等對我國碳市場進行一定程度的約束和干預。政府干預對碳市場的有效性至關重要，所以，規(guī)范的政府行政行為必不可少。美國于1969年頒布了《國家環(huán)境政策法》（NEPA），該法規(guī)規(guī)定了政府行政行為，并對其進行嚴格的司法審查。而我國1979年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》主要以企業(yè)為戰(zhàn)略出發(fā)點，從工業(yè)“三廢”整治到生態(tài)建設，始終以生產(chǎn)企業(yè)為整改對象，圍繞企業(yè)進行政策制定和行為規(guī)范，并未對政府行政在資源環(huán)境問題上的行為和決策范圍進行明確規(guī)定，也沒有針對政府行政行為的監(jiān)督懲罰機制等。因此，我國在采用政府干預的同時，應對政府與資源環(huán)境相關的行政行為進行規(guī)范與監(jiān)督，秉承“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，保證政府干預的有效性。

4.2.3 以減少碳污“分而治之”來提高協(xié)同防控效率

從協(xié)同防控效應坐標系中可以看出，實現(xiàn)協(xié)同治理的國家通常將大氣污染與氣候變化的防控分為兩個步驟，先減污再降碳。從第三象限到第二象限的減污過程大概只用了十年的時間，而從第二象限到穩(wěn)定地處于第一象限的降碳過程卻平均花費了20～30年的時間。由此可見，減污降碳的防控過程也是一個邊際效用遞減的過程，若將兩者分而治之，需要投入更多的時間和精力，治理成本也相應更高。德國在20世紀90年代以前，環(huán)境立法零散，對于一些具有一定潛伏期的環(huán)境問題缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，各種污染物以及溫室氣體的治理之間缺少關聯(lián)性和協(xié)同治理的整體思路。直至1990年，德國才開始將預防性原則作為生態(tài)環(huán)保法的基本原則。1990年頒布的《環(huán)境影響評估法》充分體現(xiàn)了這一原則，1991年《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》將發(fā)展可再生能源作為德國能源政策的主要內(nèi)容，為德國可再生能源的發(fā)展奠定了堅實的基礎。此外，2000年頒布了《可再生能源優(yōu)先法》，進一步促進了可再生能源均衡平穩(wěn)發(fā)展。2004年，德國制定了《可持續(xù)發(fā)展的國家戰(zhàn)略》，將有效減少溫室氣體排放定為國家戰(zhàn)略。

我國正處于類似德國20世紀90年代以前的缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、無意識的“分而治之”階段。1997年，國務院批復“兩控區(qū)”對大氣污染進行治理。在氣候治理方面，2007年、2011年先后有11個排污權交易試點獲批、7個碳排放權交易試點被確定。為實現(xiàn)碳達峰、碳中和，我國在制定減污政策時，應盡早將降碳理念和政策融入其中，“合而治之”，減少兩者“分而治之”所花費的時間和成本。大氣污染物和溫室氣體的減排并不是朝夕之功，兩者的治理不可能一蹴而就，為避免出現(xiàn)德國因減污和降碳分兩步走所導致的較長時間的波動，我國應將協(xié)同治理思想盡早融入預防性事前環(huán)境評估機制與立法當中，在制定大氣污染治理政策時兼顧氣候變化的應對。另外，考慮到排污權和排放權交易機制在理論基礎、交易框架、交易系統(tǒng)和監(jiān)管機制方面有一定的相似性［53］，可以將排污權與排放權進行一定程度的整合，從而減少無意識的“分而治之”，提高協(xié)同防控效率。

4.2.4 以明確環(huán)境立法與政府職責為重要保障

德國的環(huán)境立法基本呈金字塔狀，法律法規(guī)清楚可辨，其下的條例、行政法規(guī)和技術標準都具有較高的準確度［54］。例如，德國在1971年頒布《含鉛汽油法》時，僅對準許含鉛的最高比例進行了要求，而在20世紀80、90年代，進一步明確要求若要有效治理大氣污染必須全面實行無鉛汽油。雖然我國從1989年開始就制定了一系列應對環(huán)境污染和氣候變化的法律法規(guī)，但是內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。此外，相關的法律配套設施和保障機制不健全也使我國應對大氣污染和氣候變化的舉措、發(fā)展低碳經(jīng)濟的積極性受到很大限制。因此，應細化環(huán)境立法條文，增強實踐中的可操作性，加強監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法力度。例如，我國的《可再生能源法》針對總量目標和中長期目標僅做了一個初步性的框架，而在德國的《可再生能源法》法條中明確了具體的總量目標數(shù)值和中長期目標［45］。此外，德國的環(huán)境保護法強調(diào)環(huán)境保護措施是保護人體健康，而我國相關環(huán)境保護法在強調(diào)保障人體健康的同時也需致力于促進社會主義現(xiàn)代化建設［55］，范圍更廣。

環(huán)境立法實施的有效性與政府的監(jiān)管等職責密不可分。20世紀70年代初，法國政府大氣污染防控效果并不明顯，主要原因是行政管理力度的缺乏。因此法國于1971年正式成立了環(huán)境保護和生活福利部，負責原屬公共衛(wèi)生部管轄的環(huán)境保護工作，并在防治污染局下設大氣處。之后，1978年成立了大氣保護局，進一步加強大氣質(zhì)量管理機構的行政力度。此外，還通過大氣污染防治協(xié)會及其協(xié)調(diào)委員會等社會組織進行環(huán)保教育與監(jiān)督。所以，明確立法是大氣污染與氣候變化防控的重要保障，而政府職責的履行與環(huán)境立法實施的效果和效率緊密相連。

5 結論

通過對19個主要國家大氣污染與氣候變化協(xié)同防控路徑與驅(qū)動機制的分析，發(fā)現(xiàn)只有英國、美國、法國、德國和意大利等老牌發(fā)達國家得益于其有較長的經(jīng)濟發(fā)展歷程，實現(xiàn)了大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同減排；中國等廣大后發(fā)國家未實現(xiàn)協(xié)同減排或僅實現(xiàn)了大氣污染物的減排。在謀求協(xié)同減排的過程中，各國的演化路徑依次經(jīng)歷了碳硫雙增-碳增硫減-協(xié)同防控的階段，嚴重大氣污染事件推動環(huán)境立法使環(huán)境治理從碳硫雙增進入碳增硫減階段，極端氣候事件涌現(xiàn)推動環(huán)境立法使環(huán)境治理進入不穩(wěn)定協(xié)同階段，大氣污染和氣候變化治理成為全球共識推動環(huán)境治理進入穩(wěn)定協(xié)同減排階段。在此過程中，國家治理機構的改革為協(xié)同減排提供有力的保障。

通過硫碳減排量變化情況、居民受教育程度、能源結構及產(chǎn)業(yè)結構四個維度，對我國減污降碳協(xié)同治理目前所處階段進行了識別。結果顯示，我國處于德國從碳增硫減進入到協(xié)同防控的波動階段，即與德國二十世紀八九十年代相當。

基于德國的協(xié)同防控路徑，針對我國大氣污染與協(xié)同防控的實現(xiàn)，該研究主要得出了四點啟示：①提高生產(chǎn)技術，淘汰落后產(chǎn)能，發(fā)展清潔能源，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型與結構升級才是實現(xiàn)協(xié)同減排的基礎；②我國應尊重市場規(guī)律，在利用市場機制優(yōu)勢的同時，采用一定的政府干預，同時對政府的行政行為進行規(guī)范和監(jiān)督，保障市場效率；③為避免或減少從碳增硫減進入碳硫雙減的波動階段，應將減污降碳“合而治之”，對排污權和排放權進行整合，并將協(xié)同治理思想融入預防性事前環(huán)境評估機制與立法當中，從而提高治理效率，盡早實現(xiàn)協(xié)同防控；④為保證協(xié)同治理的有效進行，我國應明確環(huán)境立法與政府職責，提高法律法規(guī)和條例的準確性，使其具有真正的權威性和可操作性。