從審計(jì)官員看民國(guó)審計(jì)*
——以北洋審計(jì)院審計(jì)長(zhǎng)孫寶琦為例

謝冬慧

1914年5月，北洋政府中央審計(jì)處改為審計(jì)院，取消審計(jì)分處，先后有五任審計(jì)院長(zhǎng)主政當(dāng)時(shí)的審計(jì)院。從任職時(shí)間上看，除了第四任審計(jì)院長(zhǎng)莊蘊(yùn)寬任職12年之外，其他四任審計(jì)院長(zhǎng)任職時(shí)間都較為短暫。但是，相對(duì)而言，第三任審計(jì)院長(zhǎng)孫寶琦又是短暫任職的四任審計(jì)院長(zhǎng)當(dāng)中任職較長(zhǎng)的一位，他從1915年1月到1916年4月，前后一年零三個(gè)月，其他三位均不到一年。孫寶琦曾是清末和民國(guó)具有相當(dāng)影響的人物，但是學(xué)界關(guān)于孫寶琦任審計(jì)院長(zhǎng)的相關(guān)研究很少，相關(guān)的研究成果中至多提到他做過(guò)審計(jì)院長(zhǎng)。因此，本文對(duì)此做相關(guān)探討。

一、個(gè)人經(jīng)歷及思想

一個(gè)人的成長(zhǎng)成才與他的個(gè)人經(jīng)歷及思想主張密切相關(guān)。所以，欲開展孫寶琦在審計(jì)領(lǐng)域的探究，必須首先把握其總體經(jīng)歷及思想主張，包括他的家庭教育背景、為人處世風(fēng)格及社會(huì)貢獻(xiàn)等等，方能準(zhǔn)確剖析他在審計(jì)領(lǐng)域的管理理念及具體措施。

（一）家庭與教育背景

1867年4月，孫寶琦生于浙江錢塘（今杭州）一個(gè)官宦之家。他的祖父是杭州城里有名的私塾老師，能作詩(shī)，有文才，方圓百里的百姓都知曉他。而孫寶琦的父親孫詒經(jīng)更是名聲在外，因?yàn)樗鲞^(guò)光緒皇帝的老師，后來(lái)官直至內(nèi)閣學(xué)士和戶部侍郎，且“為政清廉，口碑甚佳”?？梢?，孫寶琦的家庭背景是相當(dāng)好的，為他后來(lái)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的人脈資源基礎(chǔ)。

在祖父的教導(dǎo)及家庭環(huán)境的熏陶之下，孫寶琦接受了良好的教育。據(jù)載：有一天他私下做一件對(duì)學(xué)習(xí)不利的事情，正好被他的祖父看到，祖父便告誡他“汝宜潛研學(xué)理，勿驚虛名”。意思是潛心學(xué)習(xí)，不要徒有虛名。從此以后，孫寶琦對(duì)待學(xué)習(xí)的態(tài)度有了明顯改變，開始潛心研讀。15歲師從博學(xué)多才的梁于謂，“稍知學(xué)問(wèn)門徑，厭薄帖括之學(xué)，喜讀顧亭林書”。學(xué)業(yè)進(jìn)步較快。18歲改從學(xué)者朱一新，研學(xué)經(jīng)史義理之學(xué)，使他的人生觀和世界觀有了明顯提升。

然而，他并不喜歡舊式的八股文學(xué)習(xí)，所以兩次參加科舉考試，都名落孫山。但是，孫寶琦對(duì)外文感興趣，曾專門在育才館學(xué)習(xí)英文、法語(yǔ)，精通法文和電碼。也正因?yàn)檫@個(gè)優(yōu)勢(shì)，使得孫寶琦的人生發(fā)展獲得了順暢的通道。研究表明：

1900年，八國(guó)聯(lián)軍進(jìn)攻北京，慈禧攜光緒帝及親貴重臣倉(cāng)皇出逃西安。此時(shí)正在軍機(jī)處任職的孫寶琦，護(hù)駕隨同逃亡。由于他通曉英、法文，又諳熟電碼，被委任辦理軍機(jī)處電報(bào)房事務(wù)。當(dāng)時(shí)，李鴻章回京與八國(guó)聯(lián)軍首領(lǐng)瓦德西談判，兩地通電頻密，孫寶琦譯電快速準(zhǔn)確，深得慈禧和慶親王奕劻賞識(shí)。1901年，議和大局奠定，孫寶琦的結(jié)拜兄弟袁世凱便以孫奮發(fā)有為、辦事精當(dāng)、熟悉洋務(wù)，是“濟(jì)世之才”，保薦他以候補(bǔ)五品京堂擢授三品卿銜，奉命出使法國(guó)，擔(dān)任駐法公使。此舉是孫寶琦人生的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，他由此轉(zhuǎn)入外交界，為日后的升遷奠定基礎(chǔ)。

這里，在特殊時(shí)期、特別場(chǎng)合，孫寶琦以他的外文及電碼等專業(yè)知識(shí)和技能為慈禧和李鴻章等清政府的要員解決了大問(wèn)題或者說(shuō)“解了圍”，因此得到重用，開啟人生新征程，活躍于晚清和民國(guó)的政治舞臺(tái)。他除了進(jìn)入清末的外交界，還做過(guò)山東巡撫。民國(guó)時(shí)期，孫寶琦以其豐富的政治業(yè)績(jī)出任北洋政府的代理總理，分管審計(jì)，開始與審計(jì)結(jié)緣，繼而擔(dān)任審計(jì)院院長(zhǎng)。孫寶琦的從政經(jīng)歷，充分證明“知識(shí)改變命運(yùn)”的道理。

（二）關(guān)心國(guó)家前途

在良好的家庭環(huán)境及教育背景之下，孫寶琦從小就樹立了正確的人生觀和世界觀，他關(guān)心國(guó)家的前途和命運(yùn)。正如學(xué)者所言：“孫寶琦成長(zhǎng)于一個(gè)典型的清朝官員家庭，他從父親的言傳身教中很自然地接受了效忠清朝的觀念，自己也很順利地進(jìn)入入仕的‘綠色通道’和升遷的‘高速公路’?！睙o(wú)論是在海外，還是在繁忙的公務(wù)之中，他都不忘思考國(guó)家的前途和未來(lái)，積極建言獻(xiàn)策。

首先，積極建言獻(xiàn)策，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)西方。由于長(zhǎng)期在歐洲國(guó)家生活，孫寶琦留心歐洲國(guó)家的政治制度，考察經(jīng)濟(jì)財(cái)政現(xiàn)狀，隨后向清政府上書，主張學(xué)習(xí)借鑒西方好的做法。1903年，孫寶琦上了一道奏折，認(rèn)為：“仿英德日本之制，定為立憲政體之國(guó)，先行言布中外，于以團(tuán)結(jié)民心，保全邦本”，也即英、德、日三國(guó)的政體是清政府學(xué)習(xí)的最佳榜樣。

關(guān)于財(cái)政問(wèn)題，他提出了兩點(diǎn)看法：其一，允許外國(guó)人筑路開礦。認(rèn)為路礦乃為國(guó)家財(cái)政基礎(chǔ)，“自有鐵路而世界增出許多事業(yè)，礦務(wù)亦然”。如果交涉得宜，外國(guó)人承攬中國(guó)路礦的開采，對(duì)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的。其二，開設(shè)中國(guó)自己的銀行。只有開設(shè)銀行，發(fā)行統(tǒng)一的中國(guó)鈔票，才能管理好國(guó)內(nèi)的金融財(cái)政?！叭粼龠t緩，必盡為各國(guó)銀行壟斷，中國(guó)財(cái)政永無(wú)自振之日?！必?cái)政是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容，必須把好命脈。孫寶琦對(duì)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的主張為后來(lái)主政審計(jì)院工作奠定了思想基礎(chǔ)。

其次，1909年，孫寶琦擔(dān)任山東巡撫之初，針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，他認(rèn)為政治不明，經(jīng)濟(jì)蕭條，世風(fēng)日下，非進(jìn)行改革不可。于是，他提出了八條改革建議，影響深遠(yuǎn)。這些建議如下：

一、勵(lì)臣工：君臣之間宜摒除私見，和衷共濟(jì)，親如家庭；二、定民志：既行立憲，戊戌黨人應(yīng)獲昭雪；三、除浮文：減除文牘之繁，禮節(jié)之縟，輿服之糜；四、祛弊政：革除宦官，日后不準(zhǔn)再進(jìn)；五、籌議院基礎(chǔ)：使都察院科道各員與資政院共議國(guó)事；六、頒平等之法：凡屬國(guó)民，一體受治于同等法律之下；七、廣外交之義：對(duì)世界各國(guó)，不必待要求而始言通使；八、恤藩屬：免其貢獻(xiàn)，開其地利，興其教育。

這八條建議從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、外交等方面對(duì)大清帝國(guó)的未來(lái)工作提出了誠(chéng)懇的改革方案，非常有見地。1910年，孫寶琦就直省官制和幣制問(wèn)題，再次向清政府提出了改革方案。其中，就厘訂幣制問(wèn)題，孫寶琦主張整理幣制雖暫用銀，而必為用金之地，以與世界金融齊一，并為金幣、銀幣、鎳幣擬定了詳細(xì)規(guī)格。1915年日本帝國(guó)主義強(qiáng)迫北洋政府簽訂喪權(quán)辱國(guó)的“二十一條”，作為代理總理的孫寶琦憤然離職，轉(zhuǎn)而改任審計(jì)院院長(zhǎng)。1918年“一戰(zhàn)”結(jié)束之后，孫寶琦曾發(fā)起組織外交后援會(huì)，提出取消不平等條約，要求收回租界行動(dòng)等，這些經(jīng)歷無(wú)不表明孫寶琦是一位關(guān)心國(guó)家前途命運(yùn)的愛國(guó)人士。

（三）同情革命事業(yè)

盡管孫寶琦沒(méi)有參加革命，但是他同情革命事業(yè)?！霸缭谛梁ジ锩埃瑢O寶琦熟悉中外情勢(shì)，心態(tài)復(fù)雜，既對(duì)清廷懷有效忠之心，又期望實(shí)行君主立憲，并在一定程度上對(duì)包括孫中山在內(nèi)的革命者持有惻隱之情?！睂O中山在法國(guó)巴黎逃難期間，遭叛徒告密，孫寶琦勇救孫中山于危難之中。1902年底，孫寶琦作為駐法國(guó)公使留駐巴黎期間，恰逢倫敦蒙難的孫中山前往巴黎。當(dāng)時(shí)正在法國(guó)學(xué)習(xí)海軍的湯蘿銘得知孫中山的行蹤后，就合謀以問(wèn)學(xué)為名，將孫中山騙出旅館，中途借口有事，折回旅館，竊取孫中山包里的秘密文件，包括興中會(huì)會(huì)員名單，火速送到駐法公使館企圖邀功請(qǐng)賞。孫寶琦見此非常反感，并立即派員通知孫中山盡快轉(zhuǎn)移，由此孫中山才得以脫離險(xiǎn)境。這是孫寶琦同情革命事業(yè)最有力的例證，有人評(píng)論：

國(guó)父孫中山先生倫敦蒙難后來(lái)巴黎，湘籍學(xué)生湯蘿銘及王某三人，同謀竊其行李及文件送往公使館告密邀功。倘先君不明是非，無(wú)民族正義之感，如倫敦龔欽差之作風(fēng)，則一舉手即可執(zhí)之為階下囚，而歷史亦須改寫矣。當(dāng)時(shí)先君力寢其事，并囑李石會(huì)送還孫先生原物及文件，且送程儀。

可見，孫寶琦對(duì)孫中山的幫助，既營(yíng)救了革命同志，也挽救了革命事業(yè)，否則，歷史真的需要改寫了。此外，1907年，孫寶琦擔(dān)任駐德公使時(shí)，幫助同鄉(xiāng)蔡元培圓了游學(xué)德國(guó)的夢(mèng)想，并每月給予一定的經(jīng)濟(jì)資助，成就了后來(lái)的革命家、教育家、政治家蔡元培，這也是孫寶琦所做的一件非常了不起的事情。

總體上，孫寶琦是一位出身于傳統(tǒng)官僚家庭但又接觸過(guò)西方社會(huì)的人，他的思想融會(huì)中西，開明包容，善于創(chuàng)新，順應(yīng)時(shí)代潮流。他在任職崗位上推行一系列改革，其中不乏提出對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的改革主張，為他后來(lái)的審計(jì)院長(zhǎng)工作奠定了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

二、高度重視審計(jì)立法和執(zhí)法

重視立法并嚴(yán)格執(zhí)法是孫寶琦從事管理工作的一貫理念。孫寶琦早年曾駐節(jié)法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家多年，對(duì)這些國(guó)家的法律制度頗有感觸，多次建議本國(guó)政府積極立憲，依法治理。如“飭儒臣采訪各國(guó)憲法，折衷編定；飭修律大臣按照立憲政體，參酌改訂，以期實(shí)力奉行”。這是他從歐洲回來(lái)給清政府的奏折中，提出效仿西歐國(guó)家開展立憲并修法工作的記載。

1909年6月，孫寶琦出任山東巡撫，在上任之初的八條新政舉措里有一條專門談立法的，就是上文所提到的“頒平等之法：凡屬國(guó)民，一體受治于同等法律之下”。通過(guò)此舉措，孫寶琦希望清政府頒布法律，讓所有國(guó)民依法治理國(guó)家，平等得到法律的保護(hù)。無(wú)論清政府是否采納該建議，孫寶琦自己力求做到。在主政山東期間，孫寶琦積極推行法制建設(shè)，在警務(wù)工作方面，他在1910年推動(dòng)山東省巡警道陸續(xù)出臺(tái)了《各區(qū)辦事規(guī)則》《警務(wù)公所辦事規(guī)則》《拘留所規(guī)則》《火警規(guī)則》和《偵探規(guī)則》等一系列規(guī)則。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，制訂《山東農(nóng)會(huì)簡(jiǎn)章》，推行農(nóng)會(huì)制度建設(shè)，批準(zhǔn)《山東省推廣種樹辦法》等。

尤其值得一提的是，孫寶琦主政山東期間還建立了與審計(jì)密切相關(guān)的地方會(huì)計(jì)制度。當(dāng)時(shí)，孫寶琦剛上任，就積極調(diào)查了解全省收入支出情況，并成立“清理財(cái)政局”，作為財(cái)政清理的專職機(jī)構(gòu)。接著孫寶琦安排擬制冊(cè)表下發(fā)各地，要求1908年度的支出與收入分別列表報(bào)告，并要求自1909年起，將每個(gè)季度的收支情況向上匯報(bào)一次，一年結(jié)束之后，再進(jìn)行一次總體匯報(bào)。這樣，山東省的地方會(huì)計(jì)制度就建立起來(lái)了，為后面的審計(jì)監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

孫寶琦主政山東期間，高度重視立法工作，依法治理山東成為當(dāng)時(shí)管理山東的主基調(diào)。后來(lái)，孫寶琦將法治作為管理工作的重要內(nèi)容，加強(qiáng)立法和執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)的依法管理。

首先，關(guān)于審計(jì)立法。其實(shí)，孫寶琦與審計(jì)的接觸并非僅在做審計(jì)院長(zhǎng)期間，早在1914年2月，他任代理國(guó)務(wù)總理期間，就已經(jīng)開始分管審計(jì)院的工作了，當(dāng)時(shí)的《政府公報(bào)》上頻頻出現(xiàn)審計(jì)處（院）向國(guó)務(wù)總理孫寶琦的請(qǐng)示報(bào)告以及國(guó)務(wù)總理孫寶琦對(duì)審計(jì)處（院）的批示或命令。從那時(shí)起，孫寶琦就已經(jīng)跟審計(jì)院打交道了。1915年1月，他擔(dān)任審計(jì)院長(zhǎng)，直接管理審計(jì)院，直至1916年4月。根據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，“北京政府先后制訂、頒布了一系列審計(jì)法規(guī)，并相應(yīng)制訂了20多項(xiàng)規(guī)章”。而這些審計(jì)法律法規(guī)大多是孫寶琦在位分管或主政審計(jì)院期間（1914—1916年）制定的（見表1），表明了孫寶琦管理審計(jì)的特色之一就是高度重視審計(jì)立法。

表1 1914—1916年審計(jì)法律法規(guī)一覽表⑤謝冬慧等：《民國(guó)審計(jì)法規(guī)資料選編》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2019年，第69—201頁(yè)。

頒布時(shí)間審計(jì)法律法規(guī)名稱1915年審計(jì)官懲戒法1915年審計(jì)院發(fā)給核準(zhǔn)狀規(guī)則1916年審計(jì)院分別營(yíng)業(yè)機(jī)關(guān)審查之方法1916年審計(jì)院厘定營(yíng)業(yè)機(jī)關(guān)辦理計(jì)算報(bào)告之標(biāo)準(zhǔn)

表1列舉了孫寶琦間接或直接管理北洋政府審計(jì)處或?qū)徲?jì)院三年期間的部分審計(jì)法律法規(guī)，也是孫寶琦重視審計(jì)立法的例證。盡管沒(méi)有全部列出，這些法規(guī)確已占了北洋政府時(shí)期所頒布審計(jì)法規(guī)的較大比例。

孫寶琦在任國(guó)務(wù)代總理及審計(jì)院長(zhǎng)期間，開展了審計(jì)法規(guī)的制定工作。其中，比較典型的有1914年3月的《審計(jì)條例》，該條例明確了審計(jì)機(jī)關(guān)審查的具體內(nèi)容，還規(guī)定了審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)官員違法情況后的處分程序。因此，《審計(jì)條例》的出臺(tái)對(duì)國(guó)家的政治及經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能是強(qiáng)大的。而該條例是由時(shí)任國(guó)務(wù)代總理兼外交總長(zhǎng)的孫寶琦牽頭，聯(lián)合內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)兼交通總長(zhǎng)朱啟鈐、財(cái)政總長(zhǎng)兼陸軍總長(zhǎng)周自齊、海軍總長(zhǎng)劉冠雄、司法總長(zhǎng)章宗祥、教育總長(zhǎng)蔡儒楷、農(nóng)商總長(zhǎng)張謇共同制定。該條例也是由國(guó)務(wù)代總理呈報(bào)大總統(tǒng)的，因此，對(duì)于《審計(jì)條例》的制定，孫寶琦的貢獻(xiàn)是最大的。緊接著，審計(jì)處改為審計(jì)院，其后的1914年10月近代中國(guó)第一部《審計(jì)法》出臺(tái)，其基礎(chǔ)藍(lán)本就是孫寶琦所制定的《審計(jì)條例》。到了1915年11月15日，北洋政府公布了《審計(jì)官懲戒法》，該法其實(shí)是主持審計(jì)院工作的孫寶琦組織起草的，目的是加強(qiáng)對(duì)審計(jì)官員自身的監(jiān)督，從而提高審計(jì)工作的公信力。這不能不說(shuō)是孫寶琦對(duì)審計(jì)立法的又一重大貢獻(xiàn)。

其次，在嚴(yán)格執(zhí)法方面，孫寶琦也做得比較到位。他深知“徒法不足以自行”的道理，在工作中努力依法辦事。有人認(rèn)為：“孫寶琦勇于任事，辦事干練，得到清廷的認(rèn)可”，的確，孫寶琦是一位認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)、辦事果斷的官員。他充分認(rèn)識(shí)到了審計(jì)的執(zhí)法屬性，因此嚴(yán)格依據(jù)審計(jì)法規(guī)開展審計(jì)執(zhí)法工作，以下2個(gè)案例可以為證：

其一，發(fā)生于1914年7月的案例。當(dāng)時(shí)身為國(guó)務(wù)代總理的孫寶琦會(huì)同內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐，支持審計(jì)處奉天民政長(zhǎng)依法查核奉天省城警察廳修筑馬路違法興工案：

為呈請(qǐng)事準(zhǔn)審計(jì)處函開：據(jù)奉天審計(jì)分處呈送奉天省城警察廳廳長(zhǎng)，修筑馬路違法興工，應(yīng)照審計(jì)規(guī)則第八章第二十六條，處以擅專違法之處分，呈請(qǐng)核示一案。查審計(jì)規(guī)則頒行已久，各官?gòu)d往往視為具文。此次奉天省城警察廳廳長(zhǎng)故違命令，非予以處分不足以儆效尤。按照審計(jì)規(guī)則第八章第二十六條，出納官吏如有違背本規(guī)則及各種法令者，得由審計(jì)處要求該長(zhǎng)官行使懲戒處分等語(yǔ)，并將審計(jì)分處原呈暨抄件一并送部核辦。前來(lái)本部查核省城警察廳廳長(zhǎng)此次小西邊門外馬路工程，事前既未報(bào)部立案，又復(fù)不遵審計(jì)規(guī)則，違法興工，旋即令行奉天民政長(zhǎng)，迅將修筑該段馬路詳細(xì)情形徹查……

其二，另一案例發(fā)生在1915年4月。當(dāng)時(shí)的孫寶琦已任審計(jì)院院長(zhǎng)，他簽發(fā)文件要求各個(gè)被審計(jì)單位依照審計(jì)法及施行法則報(bào)送審計(jì)材料：

為飭知事案查，審計(jì)法施行規(guī)則第二條載：各官署廳于每月經(jīng)過(guò)后十五日以內(nèi)，編成上月收入計(jì)算書、支出計(jì)算書，送審計(jì)院查。其有該管上級(jí)官署者，應(yīng)于每月經(jīng)過(guò)后十五日以內(nèi)，編成上月收入計(jì)算書、支出計(jì)算書，送由該管上級(jí)官署核閱，加具按語(yǔ)，轉(zhuǎn)送審計(jì)院審查。又審計(jì)法第十二條載：各官署故意違背審計(jì)院所定計(jì)算書之送達(dá)期限及查詢書之答復(fù)期限時(shí)，得通知該主管長(zhǎng)官執(zhí)行處分。又本院解釋審計(jì)法施行規(guī)則之送達(dá)期限并核轉(zhuǎn)程序內(nèi)載：各地方離省垣或辦事長(zhǎng)官駐在地遠(yuǎn)近不同，其達(dá)送書據(jù)之到達(dá)期限應(yīng)由各該長(zhǎng)官酌定，咨報(bào)本院備查……

類似的例子不勝枚舉，對(duì)于奉天省城警察廳違法興工案，依照已有的審計(jì)規(guī)則，完全可以處分，包括警察廳長(zhǎng)、出納官吏等均應(yīng)該受到處理；而報(bào)送材料拖延的案子屢屢發(fā)生，有各單位的原因，也有其上級(jí)主管單位的責(zé)任。僅從這兩則史料里可以看出，孫寶琦極力支持審計(jì)處嚴(yán)格按照審計(jì)規(guī)則的具體條文處理相關(guān)的案件，同時(shí)要求被審計(jì)單位也必須嚴(yán)格按照審計(jì)法則所規(guī)定的時(shí)間、程序提供規(guī)定的材料。在審計(jì)過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，孫寶琦經(jīng)常一查到底，決不姑息。如果遇到特別棘手的問(wèn)題，他就依法呈報(bào)大總統(tǒng)決定，有研究反映：

對(duì)計(jì)算書中反映出來(lái)的嚴(yán)重問(wèn)題，審計(jì)院均作了認(rèn)真審計(jì)，提出了明確意見。如審計(jì)財(cái)政部1915年4至6月的支出計(jì)算書時(shí)，發(fā)現(xiàn)其所經(jīng)管的約法會(huì)議經(jīng)費(fèi)支出中冒濫開支8000多元，應(yīng)予剔除。因違法金額較大，審計(jì)院依法立為專案，擬成報(bào)告書，呈報(bào)大總統(tǒng)處理。

簡(jiǎn)言之，孫寶琦很早就認(rèn)識(shí)到了法律制度對(duì)于國(guó)家管理的重要作用，以至于在他的從政生涯中無(wú)時(shí)無(wú)刻不關(guān)注立法與執(zhí)法活動(dòng)。僅有法不嚴(yán)格執(zhí)行，等于沒(méi)有法，發(fā)揮不了法律的作用。在擔(dān)任國(guó)務(wù)代總理和審計(jì)院長(zhǎng)期間，他高度重視審計(jì)立法，嚴(yán)格依法審計(jì)，成為清末民國(guó)審計(jì)史上較有影響的人物。

三、加強(qiáng)審計(jì)管理與作用發(fā)揮

審計(jì)院是國(guó)家審計(jì)行業(yè)的最高管理機(jī)構(gòu)。孫寶琦重視審計(jì)立法和執(zhí)法的目的和宗旨是加強(qiáng)審計(jì)管理，充分發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家開源節(jié)流及經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面的作用。他在擔(dān)任國(guó)務(wù)代總理期間，尤其在審計(jì)院院長(zhǎng)的崗位上，將審計(jì)管理、發(fā)揮審計(jì)作用作為自己工作的重心。

首先，加強(qiáng)員工的思想品德修養(yǎng)。一個(gè)人無(wú)論他的知識(shí)水平有多高，多么有才能和技術(shù)，但是如果沒(méi)有良好的思想品德和道德修養(yǎng)，他就不可能造福于社會(huì)。作為審計(jì)院院長(zhǎng)，孫寶琦認(rèn)為員工的思想品德修養(yǎng)極為重要。他于1915年上任審計(jì)院院長(zhǎng)不久，就曾多次以通告“飭”的形式要求審計(jì)系統(tǒng)各科室人員整頓作風(fēng)，加強(qiáng)思想修為，認(rèn)真負(fù)責(zé)地工作?，F(xiàn)選擇兩例，略作說(shuō)明。

審計(jì)院飭第十九號(hào)：為飭知事，照得本院長(zhǎng)蒞任伊始，竟有躁妄之徒，匿名投函，攻訐多端。無(wú)論排擊傾軋，此風(fēng)斷不可長(zhǎng)。即其陰險(xiǎn)行為，居心已先不可問(wèn)。若嚴(yán)行追究，不難查得主名。惟本院長(zhǎng)平素待人寬厚，姑宥既往。自此次通飭之后，務(wù)各精白乃心矢勤矢慎。但求盡己之職，無(wú)作出位之思。茍有才品出眾、異常得力之員，本院長(zhǎng)自能諗知刮目相待?，F(xiàn)在世風(fēng)不古，相習(xí)于鉆營(yíng)奔競(jìng)，患得患失等，於鄙夫自炫自媒，貽譏大雅。愿我僚友敦品厲行，一矯陋習(xí)。語(yǔ)云：不忮不求，何用不臧。其各互相勸勉，是所至望。倘再有攻訐他人或私自干托者，本院長(zhǎng)定當(dāng)公布懲之。此飭。審計(jì)院院長(zhǎng)孫寶琦右飭本院各廳室 準(zhǔn)此。

審計(jì)院飭第二十二號(hào)：為飭知事，現(xiàn)在京外各官署收支計(jì)算書據(jù)送院審查者，日益增多，應(yīng)即責(zé)成各廳股，精密審核，妥速辦結(jié)，不得積壓。所有稿件，由各股主任員負(fù)完全復(fù)核之責(zé)任，其余各股員均應(yīng)分定事件，一律趕辦，毋庸再有核稿名目。以每月辦結(jié)之件數(shù)為各員之成績(jī)，即以各股員辦結(jié)之件數(shù)為各主任員之成績(jī)。按月列表，以憑稽考，而課殿最，毋許重復(fù)填報(bào)。各廳長(zhǎng)有監(jiān)督指揮之責(zé)，應(yīng)即督同各主任員妥速辦理，分途治事，計(jì)日程功，依法進(jìn)行，日臻完密，本院長(zhǎng)有厚望焉。此飭。審計(jì)院院長(zhǎng)孫寶琦右飭本院各廳 準(zhǔn)此。

在文字學(xué)上，“飭”同“敕”，是告誡、命令，也即整頓紀(jì)律之意。這里的《審計(jì)院飭第十九號(hào)》，孫寶琦以這種形式通告審計(jì)系統(tǒng)員工：不要搞無(wú)端的匿名誣陷。因?yàn)槟涿_陷是一種極端惡劣的道德品質(zhì)問(wèn)題，他還引用《詩(shī)經(jīng)》里的一句“不忮不求，何用不臧”勸慰他的員工“不嫉妒不貪求，什么行為能不好呢”。同時(shí)也體現(xiàn)他的寬廣胸懷，既往不咎，警示后來(lái)者，號(hào)召大家加強(qiáng)自我修養(yǎng)，不做出格之事?？梢哉f(shuō)，孫寶琦的這則審計(jì)院之飭，實(shí)際上是給審計(jì)系統(tǒng)的工作人員上了一堂思想品德課，以強(qiáng)化個(gè)人道德品質(zhì)修養(yǎng)，確保審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部工作有一個(gè)良好的人文環(huán)境。在《審計(jì)院飭第二十二號(hào)》里，孫寶琦則要求審計(jì)院下屬各部門“精密審核，妥速辦結(jié)，不得積壓”。實(shí)際上是對(duì)員工業(yè)務(wù)素質(zhì)的特別要求，要求他們認(rèn)真對(duì)待審計(jì)工作，不僅要仔細(xì)審核，保證無(wú)誤，這是工作質(zhì)量的要求。此外，還要講究效率，就是快速穩(wěn)妥地辦理審結(jié)工作，不得有積壓存在，這是審計(jì)工作運(yùn)行的效率保障。

簡(jiǎn)言之，在孫寶琦主政審計(jì)院期間，盡管政局動(dòng)蕩，內(nèi)憂外患，但是他仍從強(qiáng)化審計(jì)員工的思想品德和業(yè)務(wù)素質(zhì)入手，狠抓審計(jì)工作管理。從審計(jì)工作的人文環(huán)境到審計(jì)工作的運(yùn)行質(zhì)量等方面，力求做好本職工作。他盡職盡責(zé)，工作細(xì)致入微，值得稱贊。

其次，盡力發(fā)揮審計(jì)作用，努力為國(guó)家開源節(jié)流。依據(jù)1914年3月由孫寶琦牽頭制定的《審計(jì)條例》，審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)是：審查收入支出，檢查國(guó)庫(kù)，檢查國(guó)債，檢查工程及買賣貸借，檢查簿記。一言以蔽之，審計(jì)的功能就是為國(guó)家把好財(cái)政關(guān)口，避免國(guó)家資金的浪費(fèi)和流失。因?yàn)椤皩徲?jì)是財(cái)政方面的司法工作，法律賦予審計(jì)官有監(jiān)督各級(jí)官署財(cái)政收支，認(rèn)真執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，遵守財(cái)政紀(jì)律的權(quán)力”。所以審計(jì)權(quán)包括“審定權(quán)、查詢權(quán)、處分權(quán)，貫穿著審計(jì)的監(jiān)督權(quán)。如能認(rèn)真執(zhí)行，還是可以起到一定的財(cái)政監(jiān)督作用的”。本質(zhì)上，審計(jì)可以幫助國(guó)家管好“錢袋子”，更好地開源節(jié)流。孫寶琦的審計(jì)立法抓住了審計(jì)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，更有利于發(fā)揮審計(jì)的作用。

北洋政府時(shí)期，財(cái)政窘困，嚴(yán)重阻礙了國(guó)家事業(yè)和人民生活。對(duì)此，做過(guò)國(guó)務(wù)代總理的孫寶琦深有體會(huì)。他所在的國(guó)務(wù)院自身不能掙錢，也就毫無(wú)收入可言，一切開支只能靠財(cái)政撥款。但隨著屈辱的“二十一條”簽訂之后，北洋政府的財(cái)政極其困窘。因此，整頓財(cái)政成為政府高層及審計(jì)機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。為此，孫寶琦在審計(jì)院院長(zhǎng)崗位，做了大量的工作。當(dāng)時(shí)，“審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)活動(dòng)主要圍繞監(jiān)督財(cái)政收支展開，把財(cái)政支出審計(jì)作為監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重點(diǎn)”。以財(cái)政支出審計(jì)為重點(diǎn)，審計(jì)政府各機(jī)關(guān)憑證單據(jù)、支出計(jì)算書、軍費(fèi)支出、鹽務(wù)支出以及外債使用等，以發(fā)揮審計(jì)為國(guó)家開源節(jié)流的作用。

審計(jì)院的大量業(yè)務(wù)，是審計(jì)中央各部院及其所屬各級(jí)機(jī)關(guān)送達(dá)的一月或數(shù)月的支出計(jì)算書。這些計(jì)算書，加上審計(jì)處移交的未審定案卷及各部院歷年積壓的案卷，每年送到審計(jì)院的計(jì)算書多達(dá)數(shù)千份。

從這些積壓的案卷和數(shù)千份計(jì)算書中，可以看出審計(jì)院的審計(jì)業(yè)務(wù)涉及面之廣，主要是審計(jì)中央各部院及其所屬各級(jí)機(jī)關(guān)，督促它們節(jié)約辦公，開源節(jié)流。在審計(jì)工作中，孫寶琦對(duì)于被審計(jì)單位提出了一些要求。例如，他命令被審單位配合審計(jì)部門的工作，及時(shí)按規(guī)定報(bào)送相關(guān)材料；他還強(qiáng)調(diào)被審單位的上級(jí)主管部門的管理責(zé)任；特別要求計(jì)算書上填明出納官的姓名以明確責(zé)任，等等。關(guān)于這些要求，從孫寶琦當(dāng)年在審計(jì)院簽發(fā)的一些公函的名稱中，就可以清晰地了解和發(fā)現(xiàn)（見表2）。

表2 孫寶琦簽批部分公函情況表

從孫寶琦任職審計(jì)院期間所簽批的公函中，可以看出他對(duì)被審計(jì)單位的要求，其中有直接要求，也有間接要求。審計(jì)工作涉及面廣，它的管理還牽涉到被審計(jì)單位的配合問(wèn)題，這在法律法規(guī)里均有規(guī)定。審計(jì)的目的在于督促被審單位做好開源節(jié)流工作。因此，審計(jì)院對(duì)被審計(jì)單位提出要求也是合情合理的。盡管這樣，孫寶琦的努力收效甚微，正如有學(xué)者所認(rèn)為的那樣：在一個(gè)貪污腐化的北洋政府統(tǒng)治下，審計(jì)院根本無(wú)法行使審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力，如袁世凱為了籌備做皇帝，不擇手段地動(dòng)用國(guó)家資財(cái)，耗費(fèi)驚人，無(wú)人能阻擋。類似的事情不僅僅袁世凱一人，還有其他貪官污吏。最終，無(wú)奈的孫寶琦選擇了離開審計(jì)院，甚至后來(lái)辭去國(guó)務(wù)代總理的職位。史料記載：

國(guó)務(wù)院每月經(jīng)費(fèi)，本應(yīng)由財(cái)長(zhǎng)籌撥，而彼意籍口財(cái)政困難，多方克扣。國(guó)務(wù)院非同其他行政機(jī)關(guān)，毫無(wú)收入。在如此掣肘之下，財(cái)長(zhǎng)竟以此為要挾，提出金法郎案，迫總理簽署，除國(guó)務(wù)院經(jīng)費(fèi)可不欠外，另有特別酬勞，使總理難以接受，惟有辭職不干。

當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院每月的經(jīng)費(fèi)開支，純由財(cái)政總長(zhǎng)籌撥，自己無(wú)任何收入。但是，財(cái)政部籍口財(cái)政困難，多方克扣。并且，財(cái)政部還逼迫總理簽署一些不合理的開支，使孫寶琦感到為難。在這種背景下，孫寶琦寧可辭職不干，也不愿遷就?？梢姡瑢O寶琦是個(gè)正直之人，他不愿意與惡勢(shì)力同流合污。同時(shí)，孫寶琦也是一位清正廉潔的人，雖然他為官數(shù)十年，而且身居高官要位，但是卻很少有積蓄，也沒(méi)有多少家產(chǎn)。據(jù)載：

離開北京時(shí)，他連房租都付不出，房東是建造北海的工程師，因敬佩他的為人，就說(shuō)“算了，算了”，孫寶琦實(shí)在過(guò)意不去，就派人將他從法國(guó)帶回來(lái)供女兒學(xué)習(xí)的兩架鋼琴抬去，略表謝意。到上海后，因沒(méi)有私宅，最初只得借住在哈同花園。哈同仰慕他的名聲，只讓他象征性地付點(diǎn)租金。

此史料表明：做過(guò)多年高層領(lǐng)導(dǎo)的孫寶琦的確是一位卑微的清官。在當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政極端困難的背景下，他不僅倡導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該開源節(jié)流，通過(guò)審計(jì)督促被審計(jì)單位努力節(jié)約開支，而且自己帶頭過(guò)苦日子。自從1928年退職后，孫寶琦沒(méi)有了薪水和經(jīng)濟(jì)待遇，只有到漢冶萍公司領(lǐng)點(diǎn)車馬費(fèi)，供一大家子穿衣吃飯，經(jīng)濟(jì)極為拮據(jù)。直到1931年離世，他也從沒(méi)向民國(guó)政府要過(guò)錢。孫寶琦的清廉品格和自律操守讓當(dāng)時(shí)的眾多官員為之汗顏。

綜上所述，在北洋政府時(shí)期的審計(jì)官員中，盡管孫寶琦任職時(shí)間不長(zhǎng)，但是他對(duì)審計(jì)工作的貢獻(xiàn)還是較大的。他出身于官宦家庭，接受了良好的教育，擔(dān)任過(guò)駐西歐公使。他倡導(dǎo)學(xué)習(xí)西方，關(guān)心本國(guó)前途，同情革命事業(yè)。對(duì)于審計(jì)管理，他重視審計(jì)立法，嚴(yán)格執(zhí)法；加強(qiáng)員工的思想品德教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)修養(yǎng)；盡力發(fā)揮審計(jì)作用，努力為國(guó)家開源節(jié)流。與此同時(shí)，孫寶琦也是一位清正廉潔的人，他的品格深被后人敬仰，值得今人學(xué)習(xí)。

進(jìn)言之，民國(guó)時(shí)期的最高審計(jì)官員幾乎都是清正廉潔的，除了孫寶琦，還有北洋政府首任審計(jì)院長(zhǎng)丁振鐸、任職20余年的莊蘊(yùn)寬、國(guó)民政府審計(jì)院長(zhǎng)于右任、首任審計(jì)部長(zhǎng)茹欲立等，他們?yōu)槿硕际莿傄阏迸c清正廉潔的。盡管當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡劣，他們卻出污泥而不染，堅(jiān)定地堅(jiān)持原則，秉持清廉，即使個(gè)人和家庭生活困難，也不向國(guó)家伸手要扶持，他們的為官品格值得今人學(xué)習(xí)。另一方面，從民國(guó)最高審計(jì)官員大多憤然離職的史實(shí)，不難推測(cè)民國(guó)審計(jì)作用的發(fā)揮受到了極大的限制，甚至出現(xiàn)審計(jì)失控的狀態(tài)，這與民國(guó)時(shí)期政權(quán)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)蕭條、社會(huì)混亂的背景密切相關(guān)。