國土空間規(guī)劃成果審查與管理的思考與系統(tǒng)開發(fā)建設

吳輝，王圓圓

（1.紹興市自然資源大數(shù)據(jù)中心，浙江 紹興 312000；2.紹興市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心，浙江，紹興 312000）

0 引 言

2019年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），標志著“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系的形成。其中，編制審批體系是規(guī)劃編制和審批的重要依據(jù)。隨后，《國土空間規(guī)劃“一張圖”建設指南》發(fā)布，要求建設國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，要求各級各類規(guī)劃，需依照統(tǒng)一標準開展規(guī)劃成果技術審查，國土空間規(guī)劃審查與管理作為系統(tǒng)重要功能模塊，承擔此功能。然而當前，國土空間規(guī)劃編審體系和審查流程尚未明確，如何應對這種不確定，并順利推動成果審查與管理功能的建設，本文將結合紹興市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)中的建設經(jīng)驗展開論述。

1 成果審查與管理功能

根據(jù)自然資源部2019年7月發(fā)布的《國土空間規(guī)劃“一張圖”建設指南（試行）》，對成果審查與管理模塊的功能描述如下：

通過信息化輔助審查功能，在國土空間規(guī)劃成果審批階段，對審查各階段成果和最終成果進行管理和利用。包括質檢工具擴展建設、規(guī)劃成果輔助審查、規(guī)劃成果管理等功能。質檢工具擴展建設，是基于統(tǒng)一的要求和細則，在自然資源部下發(fā)的數(shù)據(jù)質檢工具基礎上進行擴展建設，使其滿足國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)質檢的要求；規(guī)劃成果輔助審查是針對土空間總體規(guī)劃成果，依據(jù)審查有關辦法和傳導要求，提供指標符合性、空間一致性、圖數(shù)一致性等方面的輔助審查；規(guī)劃成果管理，是在國土空間規(guī)劃成果審查過程中，根據(jù)審查的內容和審查結果，將空間規(guī)劃成果與相關材料、審查意見等進行掛接，動態(tài)建立審查任務一棵樹，綜合管理每個階段每次審查的成果。

其中，質檢工具擴展建設依賴于上級單位的工具和標準下發(fā)，規(guī)劃成果管理只需匯總各階段審查成果，相對明確，本文不做重點論述。規(guī)劃成果輔助審查的開發(fā)，通常需在編審體系、審查流程明確的前提下進行，如何在不確定下展開工作，下文將重點論述。

2 問題梳理

2.1 編審體系需完善

在《若干意見》確定的國土空間規(guī)劃編制體系中，國土空間總體規(guī)劃一方面要通過五級傳導，落實管控要求，另一方面要對下級三類規(guī)劃提出具體分解落實要求，從而有效指導各類空間管控要素精準落地。

部分地區(qū)先行一步，基于《若干意見》，在國家總體框架的基礎上，發(fā)布相關文件，進一步深化國土空間規(guī)劃編制審批的內容與主體，為構建與行政事權相匹配、分級分類的國土空間規(guī)劃編制審批體系提供思路和政策依據(jù)。

除少量先行先試的省市，大部分省市目前的現(xiàn)狀是，省級國土空間規(guī)劃已編制完成，除部分重點城市、省會城市外，大量市級國土空間規(guī)劃還在編制中，橫向傳導和縱向傳導的要求、機制尚不明確，直接影響到編審體系的完善。

具體來說，國土空間總體規(guī)劃層面，各地需完善與行政管理體制相匹配的，分層覆蓋的分區(qū)與街道規(guī)劃。詳細規(guī)劃層面，需深化編制辦法，依據(jù)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行），開發(fā)邊界內采取分類編制的方式，編制內容、上下傳導機制需進一步落實，開發(fā)邊界外采用分層編制，分層傳導機制也需進一步落實。專項規(guī)劃層面，需進一步建立國土空間專項規(guī)劃體系。

需理順事權關系，需明確五級三類規(guī)劃編制審批的主體，讓規(guī)劃實施和管理得以順利展開?！断嚓P意見》明確了各級各類規(guī)劃的編審主體，如表1所示，但部分主體還需進一步明確，例如其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，審批主體根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定。

表1 各級各類規(guī)劃編審主體

2.2 規(guī)劃成果技術審查流程不明確

以往規(guī)劃在審查階段時間較長。規(guī)劃審批制度亟須改革。國土空間規(guī)劃五級三類體系確立后，各級各類規(guī)劃的編制和審批主體基本明確，各級國土空間規(guī)劃的審查要點基本明確，但國家層面的各級各類國土空間規(guī)劃審批流程尚無文件發(fā)布。

《若干意見》明確了省級國土空間規(guī)劃審查要點和國務院審批市級國土空間總體規(guī)劃審查要點，如圖1所示。其他三級國土空間規(guī)劃審查要點，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）參照上述審查要點制定。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃審查要點需進一步明確。

圖1 各級國土空間規(guī)劃審查要點舉例

作為最早明確國土空間規(guī)劃審查流程的省份，浙江省率先發(fā)布《關于印發(fā)國土空間規(guī)劃機關內部“一件事”事項辦事指南及辦事流程圖的通知》，明確了浙江省的市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的審查流程，如圖2所示。其中，明確由市級自然資源主管部門牽頭組織審查，針對主要指標與管控內容進行審查，同時對規(guī)劃數(shù)據(jù)庫進行復核，但是，第三方審查過程中，自然資源相關部門是否需要參與，審查權限如何分配，主要指標和管控內容，均需進一步明確。由此來看，國土空間規(guī)劃各級各類審查流程尚未明確，無論是審查流程、審查要點均存在不確定性。

圖2 浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的審查流程圖

3 建設思路

傳統(tǒng)的硬編碼工作流在當前背景下已無法適應流程需求的靈活變更，在審查流程、審查要點均存在不確定性的情況下，工作流引擎技術為國土空間規(guī)劃成果審查提供了更靈活的解決方案。系統(tǒng)運用activiti 框架，可避免需求變更帶來的重復開發(fā)成本。

3.1 審批流程可增減

基于《若干意見》，一般市縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，審批主體自行確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是直接報省一級審批，還是由市一級自然資源主管部門委托第三方機構進行技術審查，尚不明確。

一般市縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃審批主體的不明確，直接導致市縣級自然資源主管部門的審查職能不明確，市縣一級的一張圖實施監(jiān)督信息系統(tǒng)為國土空間規(guī)劃編制成果提供技術審查，具體有哪些審查流程需要開發(fā)，存在變數(shù)。

結合紹興市一張圖實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的開發(fā)經(jīng)驗，已明確需市一級審批的，如控制性詳細規(guī)劃編制成果，可推進控制性詳細規(guī)劃審查流程開發(fā)，尚不明確的，如國土空間總體規(guī)劃成果審查流程，可暫緩開發(fā)，后續(xù)如若需要增加，使用activiti 框架開發(fā)審查流程，在前端即可快速構建流程，來應對流程類型、個數(shù)的不確定，而非通過硬編碼，每多一個流程，都需要編寫一套相應的代碼。

3.2 審批環(huán)節(jié)可增刪改

審批環(huán)節(jié)主要包括節(jié)點功能和節(jié)點流向，節(jié)點功能在國土空間規(guī)劃成果審查里，對應審查要點；節(jié)點流向主要包括節(jié)點之間的跳轉關系，并行或串行。

后續(xù)審查要點如有新增、刪除、修改，審查要點跳轉關系調整，諸如，某個審查要點需要前移，審查要點由并行改為串行等等，均支持在前端頁面調整。

后續(xù)如有新增審查要點，可通過流程編輯功能，在前端通過頁面組件新增節(jié)點。對于尚未啟動的流程，所有環(huán)節(jié)均支持調整；對于正在運行的流程，已經(jīng)運行的節(jié)點，頁面將提示不可修改，未運行到的節(jié)點，可直接修改，支持節(jié)點綁定功能的增刪改。

3.3 各個環(huán)節(jié)審批人（角色）可配置

《若干意見》并無國土空間規(guī)劃審查流程的規(guī)定，審查流程還需各省市發(fā)布相關文件進一步說明，其中的第三方技術性審查流程自然也無說明，具體流程節(jié)點中，審批權限如何分配，尚不明確。

結合考慮未來的需求，支持各環(huán)節(jié)審批人均可自定義。可在角色權限頁面，創(chuàng)建所需角色并關聯(lián)用戶，在流程構建頁面，可從系統(tǒng)所有角色中挑選角色配置到節(jié)點。

若后續(xù)，部門審批職能的變更，導致具體節(jié)點帶的審批人變更，可通過在角色頁面對角色進行增刪改，實現(xiàn)前端快速響應。

4 建設成果

基于以上的建設思路，系統(tǒng)已初步建設完成規(guī)劃審查與管理模塊，實現(xiàn)流程可配置、審查規(guī)則可編輯、審查全流程可追溯。

4.1 流程構建

以當前的控制性詳細規(guī)劃審查為例，目前主要包括控規(guī)項目與三線（生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）的沖突分析，修編的控規(guī)項目與歷史控規(guī)項目的比對等。

首先，進入規(guī)劃運維管理模塊的流程構建頁面，創(chuàng)建流程菜單，如圖3所示。

圖3 控制性詳細規(guī)劃審查流程創(chuàng)建示例

根據(jù)提示，登錄功能管理，綁定功能頁面，如圖4所示。

圖4 審查流程與頁面綁定示例

在進入流程構建頁面，通過頁面組件進行流程創(chuàng)建，如圖5所示。

圖5 流程創(chuàng)建組件示例

給每個節(jié)點綁定角色和功能頁面，如圖6所示。

圖6 審查節(jié)點綁定角色與功能示例

4.2 流程運行

流程部署運行后，可支持相應用戶根據(jù)所部署的流程開展審查工作。以某審查管理用戶為例，用戶完成登錄，點擊新增，啟動審查流程，如圖7、圖8所示。

圖7 流程部署示例

圖8 區(qū)縣用戶流程啟動示例

點擊確定，生成一項審查任務，系統(tǒng)自動提示規(guī)劃編制單位用戶上傳規(guī)劃成果，該用戶收到待辦事項提醒，如圖9所示。

圖9 新增數(shù)據(jù)生成示例

進入項目基本信息輸入頁面，如圖10所示。

圖10 新建審查頁面示例

規(guī)劃編制單位用戶完成信息輸入并上傳規(guī)定成果，點擊發(fā)送按鈕，進入下一流程節(jié)點，系統(tǒng)自動提示下一節(jié)點用戶登錄進入待辦事項執(zhí)行節(jié)點任務。節(jié)點用戶進入待辦事項啟動審查，系統(tǒng)自動執(zhí)行指標對比審查功能，輸出審查結果，如圖11所示。

圖11 審查結果示例

用戶完成并通過指標對比審查后，點擊發(fā)送按鈕，系統(tǒng)繼續(xù)執(zhí)行下一節(jié)點任務，與上一節(jié)點類似，節(jié)點綁定用戶依據(jù)提示，進入待辦事項，開展流程規(guī)定的空間一致性審查工作，系統(tǒng)自動輸出審查結果，如圖12所示。

圖12 空間一致性審查結果示例

各審查節(jié)點完成后，按照規(guī)定最終進入數(shù)據(jù)入庫環(huán)節(jié)，由指定用戶依據(jù)提示登錄進入成果入庫頁面，預覽無誤后，可對入庫數(shù)據(jù)進行配置，實現(xiàn)最終成果入庫。

在整個流程運行過程中，每個節(jié)點頁面均支持項目日志、項目基本信息和歷史審查結果的查看。同時，在執(zhí)行過程中，除了流程正常執(zhí)行發(fā)送下一節(jié)點外，任一節(jié)點審查發(fā)現(xiàn)錯誤疏漏，均支持撤回，流程撤回上一節(jié)點，提示進行修改補充。

5 結 論

國土空間規(guī)劃審查與管理模塊既是一張圖實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的重要組成部分，也是國土空間規(guī)劃流程中的重要一環(huán)，向上承接規(guī)劃編制，向下指導規(guī)劃實施，重要性不言而喻。當前，編審體系尚需完善，編制流程尚待明確，紹興市在一張圖的開發(fā)實踐過程中，通過引入activti 工作流技術實現(xiàn)規(guī)劃審查流程的可配置化，突破了需求不確定的限制，為系統(tǒng)的開發(fā)及輔助規(guī)劃審查等工作創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗。