區(qū)域協(xié)同立法的實踐與探索
——廣東省在全國率先開展文化保護區(qū)域協(xié)同立法

文 潮州市人大常委會

區(qū)域協(xié)同立法是指兩個或兩個以上立法主體按照立法權限和立法程序，共同對同一跨行政區(qū)域的有關事務進行立法行為。區(qū)域協(xié)同立法是《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》確定的一項戰(zhàn)略舉措，是推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度支撐，有助于落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、推動區(qū)域一體化發(fā)展、促進資源有效利用。從各地實踐看，最為活躍和成功的區(qū)域協(xié)同立法大多集中于環(huán)保領域。廣東省潮州、汕頭、揭陽三市于2021年開展的協(xié)同立法保護潮劇文化，是歷史文化保護領域協(xié)同立法的有益實踐探索。

2020年10月12日，習近平總書記視察潮州時強調(diào)，潮州是一座有著悠久歷史的文化名城，潮汕文化是嶺南文化的重要組成部分，是中華文化的重要支脈。潮繡、潮雕、潮塑、潮劇以及工夫茶、潮州菜等都是中華文化的瑰寶，彌足珍貴，實屬難得。潮劇是潮州、汕頭、揭陽三市的共同文化財富，是潮州文化的重要內(nèi)容。為全面貫徹落實習總書記重要指示精神，廣東省人大常委會法工委提議由潮州市人大常委會作為牽頭單位，在潮州、汕頭、揭陽三市開展潮劇文化保護的區(qū)域協(xié)同立法工作。在廣東省人大常委會的指導下，潮州、汕頭、揭陽三市人大常委會便在全國率先開展文化保護領域區(qū)域協(xié)同立法。

相同的地域文化是區(qū)域協(xié)同立法的前提

協(xié)同立法是兩個或兩個以上的立法機關根據(jù)立法協(xié)議實施的共同立法行為。要求不同立法機關的立法行為具有一致性，這種一致性表現(xiàn)在協(xié)同方法、協(xié)同過程和協(xié)同結果等方面銜接、趨同或一致。因此，倘若缺乏共同的意志行為，不同的立法機關制定了內(nèi)容相同、調(diào)整對象性質同一的法規(guī)，也不能稱之為協(xié)同立法。汕頭、潮州、揭陽同屬潮州文化區(qū)域，這是開展潮劇文化保護的基礎。潮州文化，也稱潮汕文化，主要流行于廣東省潮汕地區(qū)，包括汕頭、潮州、揭陽、汕尾四個地級市和梅州市的豐順縣、惠州市的惠東縣。潮繡、潮雕、潮塑、潮州菜、潮州工夫茶、潮劇、潮州音樂、潮州大鑼鼓、潮汕民居，潮汕方言是潮汕文化的代表。

潮劇是用潮汕方言演唱的一個古老傳統(tǒng)地方戲曲劇種，于2006年5月20日經(jīng)國務院批準被列入第一批國家級非物質文化遺產(chǎn)名錄，在全國397個劇種中排名第四位。潮劇是由宋元南戲衍化而來，明代時稱潮腔、潮調(diào)，清代稱泉潮雅調(diào)、潮音戲、潮州戲、白字戲，民國以后稱潮劇。新中國成立之后，在周恩來總理的親切關懷下，老舍、曹禺、陽翰笙先生前輩曾專程來訪粵東。潮州文化尤其是潮劇讓當代文豪留下深刻印象，老舍深情題詩：“莫夸騎鶴下?lián)P州，渴慕潮汕數(shù)十秋，得句馳書傲子女，春宵聽曲在汕頭?！崩仙?、曹禺先生一再叮囑，要十分珍惜潮州文化遺產(chǎn)，把富有地方特色的潮劇傳承和發(fā)揚光大。但隨著時代的發(fā)展，潮劇與全國其他地方戲曲一樣，面臨重重危機。

一是形式單一，受眾局限。潮汕地區(qū)的群眾普遍接觸過潮劇，但多數(shù)人只是淺層了解，喜愛并且能夠欣賞潮劇的群體范圍基本局限于中老年群體。近年來，由于潮劇演員收入低，訓練辛苦，明星效應不明顯，專業(yè)學習潮劇表演的人越來越少。近年來，文化、教育主管部門也會在中小學開展潮劇的興趣班課程，但大多數(shù)家長擔心影響孩子的正常學習，更不希望孩子把潮劇文化作為謀生的事業(yè)。

二是場所缺乏，平臺不足。以潮州市為例，2020年之前，市潮劇團除了政府的演出任務外，大約還有近百場的市場化演出，基本上能維持潮劇團的各項開支費用。2020年初疫情爆發(fā)之后，三市的市場化潮劇演出活動已經(jīng)全面停止。在演出場所方面，上世紀90年代，三市的市區(qū)都有四五個可用于潮劇演出的影劇院，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都有影劇院（戲院），但現(xiàn)在多數(shù)影劇院基本廢棄。潮州市區(qū)目前可以用于潮劇表演的戲院只有一個。最為遺憾的是，潮州古城作為國家歷史文化名城，古城中卻沒有一處專門展示潮劇文化的場所，這讓文化旅游的檔次大打折扣。

三是人才缺乏，制約發(fā)展。潮劇是一門綜合藝術，必須有一定數(shù)量的專業(yè)人員才能組成劇團。除了演員之外，還必須有編劇、導演、樂器演奏隊伍、劇務等，由于收入低下，相當一部分潮劇專業(yè)人員都選擇另謀職業(yè)，導致劇團隊伍渙散。民營劇團情況更為嚴重，只能根據(jù)演出需要臨時組團，成為半職業(yè)或者業(yè)余職業(yè)，甚至是季節(jié)性的業(yè)余潮劇團。國有潮劇團演職人員老齡化問題日益嚴重，又加上事業(yè)單位招收政策限制，人員只出不進，招聘進來的也只能算是臨時工，造成藝術力量青黃不接，劇團發(fā)展愛到制約。

四是缺乏管理，市場混亂。目前，在潮汕地區(qū)演出的潮劇團體有從事重點創(chuàng)作劇目、經(jīng)營潮劇藝術精品的國有劇團，也有藝術水平較高的縣級專業(yè)潮劇團；同時還有民營職業(yè)劇團，半職業(yè)劇團以及一些個人投資興辦職業(yè)、半職業(yè)或者業(yè)余的，甚至是季節(jié)性的業(yè)余潮劇團。這些潮劇團藝術水平相差甚遠。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在潮劇團賴以生存的農(nóng)村市場，近半以上都被“啞戲”“潮劇愛好者”占領，藝術水平不高，從而對普及、推廣潮劇藝術，造成了負面影響。

五是題材老套，缺乏創(chuàng)新。潮劇現(xiàn)行演出的劇目來看，多數(shù)是宮廷斗爭、家庭聚散、因果報應等。固定的劇情在舞臺上一年又一年的演出，容易讓人把“老套”“古裝”“土氣”與潮劇藝術掛鉤，同時也限制了劇團的創(chuàng)作思路和觀眾欣賞水平的提高。

六是依靠民俗，市場單一。參與農(nóng)村民俗活動成為大多數(shù)劇團最主要的經(jīng)濟來源，讓潮劇陷入難堪境地。農(nóng)村各地游神賽會的日子就是潮劇團最忙活的時候。每年游神賽會的時候，經(jīng)濟條件較好的“鄉(xiāng)里”便會演出幾場戲曲助興，民間稱之為“老爺戲”，意思是做給神明看的戲。潮州市潮劇團曾經(jīng)在普寧洪陽的一個村連演了40年，這雖然是對劇團演出水平和信譽的認可，但過度依賴“老爺戲”獲得生存，將讓潮劇陷入“藝術”與“市場”雙重衰退的局面。

潮劇文化保護協(xié)同立法的基本過程

在廣東省人大常委會的指導下，潮州市人大常委會在參考外省市立法經(jīng)驗的基礎上，在協(xié)同立法上主要做好六方面的工作：

（一）開展調(diào)查研究，掌握一手資料。2021 年初，潮州市人大常委會主任會議根據(jù)省人大常委會的建議，決定指定法工委就區(qū)域協(xié)同立法保護潮劇的可行性開展前期調(diào)研。主要做好三方面的調(diào)研工作：一是到潮州市潮劇培訓中心、潮州市潮劇團、市文廣旅體局，就潮州市的潮劇文化現(xiàn)狀進行調(diào)研，同時邀請潮州文化研究專家、潮劇團負責人、潮劇非遺傳承人、知名潮劇表演藝術家、潮劇青年演員、潮州電臺戲曲頻道節(jié)目負責人等，召開調(diào)研座談會，廣泛聽取潮劇專業(yè)人員對保護潮劇的看法、意見和建議。二是深入基層，聽取群眾的意見。饒平縣潮劇團是潮州市唯一一家縣級國有潮劇團，饒平縣潮劇也有著比較好的群眾基礎。法工委走訪了饒平縣人大常委會有關工委、縣文化局、潮劇團，聽取對立法的意見建議，深入基層社區(qū)民間潮劇愛好者中，實地了解潮劇的現(xiàn)狀。三是由市人大常委會副主任帶隊，到汕頭市、揭陽市人大常委會，開展座談交流。就潮州市潮劇的現(xiàn)狀以及三市開展區(qū)域協(xié)作立法保護潮劇的工作打算，同兩市人大常委會主要領導和有關工委進行深入交流。

潮州湘子橋（資料圖片）

（二）達成協(xié)作協(xié)議，統(tǒng)一工作流程。在做好前期準備工作的基礎之上，潮州市人大常委會主動聯(lián)系省人大常委會在潮州召開各市參加的工作會議，確定協(xié)同立法工作方案。與此同時，潮州市人大常委會組成法規(guī)起草工作專班，通過查閱上位法規(guī)定、國務院、文化部和省人大、省政府有關法規(guī)、政策文件，結合前期調(diào)研的情況，迅速組織起草法規(guī)初稿，作為會議資料供省人大常委會法工委和汕頭市、揭陽市參考。工作會議決定采取“一方（潮州）起草，多方征求意見，協(xié)同確定主要制度，允許保留地方特色”的工作思路，一致同意由各市人大常委會在同一時間階段審議，同一時間階段報省人大常委會批準。會議確定采取由各市人大常委會法工委牽頭組成工作專班，主導法規(guī)起草工作，提高工作效率。

（三）堅持黨的領導，列入年度計劃。協(xié)調(diào)工作會議召開之后，三市的人大常委會迅速行動，由人大常委會黨組向各市市委報告，由市委研究決定增加協(xié)同立法保護潮劇作為2021年度的立法項目。由于三市原來都沒有將保護潮劇的立法項目列入年度立法計劃中，因此，作為新增的立法項目，應當按重大事項報告制度履行向黨委報告的程序。同時，立法是地方重大事項，與群眾利益關系密切，而且涉及多個部門的權限，對地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，應當向黨委報告。

（四）成立工作專班，推動工作進展。成立法規(guī)起草工作專班，是廣東省人大常委會法工委的重要經(jīng)驗之一。工作專班主要任務有三項：一是在前期的基礎上有針對性地開展調(diào)查研究，特別是針對潮劇發(fā)展過程中的存在的院團體制建設、人才培養(yǎng)、演出市場、宣傳推廣、文旅融合等問題，進行有針對性的調(diào)查研究，聽取有關部門意見，提出符合上位法規(guī)定，符合中央和省政府政策精神的措施；二是修改完善法規(guī)初稿，在原來的基礎上再組織研究分析，查閱上位法規(guī)定，對上位法有明確規(guī)定的，不再重復；對上位法規(guī)定不明確的，研究制定具體措施；對上位法規(guī)定中可以融入地方特色的，進一步結合本地實際加以細化。三是研究全國已經(jīng)生效的地方戲曲立法，汲取先進的立法經(jīng)驗。如粵劇、蘇州昆曲、安慶黃梅戲、鹽城淮劇等法規(guī)，目的是借鑒先進立法經(jīng)驗提高立法質量。

（五）加強工作交流，探索制度協(xié)同。工作交流在協(xié)同立法中具有重要的作用，通過交流可以實現(xiàn)資源共享，互通有無。通過建立信息工作群，各市及時把立法工作的進展發(fā)布到信息平臺上，讓各市能及時了解各市的立法工作的動態(tài)。對工作進程、工作中碰到的問題，及時進行溝通。比如，通過發(fā)布工作日程安排，讓各市在工作進展上保持一致性；發(fā)布各市的調(diào)研報告、法規(guī)修改意見、修改對照情況、最新的立法參考資料等，實現(xiàn)信息資源共享，達到協(xié)同工作進展的目的。通過信息工作群，各市工作人員也可以隨時進行工作交流，如潮州市、揭陽市，就通過交流意見，提出了加強與汕頭市、揭陽市等相關地緣相近、文脈相承區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立和完善潮劇地方特色文化產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作機制，發(fā)展區(qū)域性特色文化產(chǎn)業(yè)帶。省和市法工委還通過工作交流就設立粵東地區(qū)潮劇文化節(jié)、設立潮劇表演藝術獎項、協(xié)同開展劇本創(chuàng)作、學術交流、藝術研究、人才培養(yǎng)、協(xié)同組織對外藝術表演交流、展示、設立潮劇戲曲從業(yè)人員保障公益基金會等條款，與各市達成一致意見。

（六）交換起草意見，提高立法質量。在充分做好資料收集、開展立法調(diào)研、起草修改法規(guī)初稿的基礎上，各市交換法規(guī)初稿，并進行充分的交流，對主要的問題展開討論，達成共識，是提高協(xié)同立法質量關鍵的環(huán)節(jié)。2021年6月初，汕頭市、潮州市、揭陽市人大常委會法工委經(jīng)過協(xié)商，共同邀請省人大常委會法工委主持工作交流視頻會，對開展區(qū)域協(xié)同立法工作以來的工作情況，進行匯總，研究部署一下步的工作程序。會議主要內(nèi)容是各市對各自的法規(guī)初稿作起草說明，同時對主要的問題進行探討，發(fā)現(xiàn)各市不同的看法，再在省人大常委會法工委的主持下進行綜合協(xié)調(diào)，確保各市規(guī)定的主要制度具有高度協(xié)同性，防止對同一行為、同一對象，作出不同的規(guī)定，為今后法規(guī)施行造成影響。

在廣東省人大常委會的精心指導下，汕頭市、潮州市、揭陽市人大常委會在全國率先開展歷史文化領域的區(qū)域協(xié)同立法，從建議的提出到形成統(tǒng)一的意見，歷時6個月。整個工作過程呈現(xiàn)出四個特點：一是各市黨委和人大常委會重視，是開展協(xié)同立法的根本保證。各市黨委、人大常委會能把開展區(qū)域協(xié)同保護潮劇文化作為貫徹落實習近平總書記視察潮州、汕頭時的重要指示精神的具體舉措，積極響應省人大常委會法工委的提議，圍繞共同的目的，精心組織，有力推進。二是前期工作基礎扎實，各市人大常委會能切實負起人大常委會主導立法工作的具體職責，協(xié)同有關部門深入開展調(diào)查研究，為開展立法工作提供客觀依據(jù)和事實依據(jù)，為提高立法針對性打下基礎。三是各市人大常委會法工委能加強密切聯(lián)系，真誠合作，是協(xié)同立法的主要力量。各市人大常委會能充分交流意見，最終達成共識，讓協(xié)同立法工作從紙上理論變成現(xiàn)實的法規(guī)草案，各市人大法工委從協(xié)同立法的旁觀者變成參與者、推動者。四是省人大常委會的有力指導，是協(xié)同立法順利開展的決定因素。汕頭市、潮州市、揭陽市雖然同屬潮州文化區(qū)域，但由于互不存在隸屬關系，人大立法方面更是少有來往。廣東省人大常委會法工委站在大局角度，意識到同一區(qū)域文化協(xié)同立法的可行性，提出了協(xié)同立法保護潮劇文化并由潮州市人大常委會牽頭負責的建議。工作過程中，廣東省人大常委會給予了大力支持，確保協(xié)同立法各方面工作的順利開展。

關于進一步推進區(qū)域協(xié)同立法的思考

黨的十九大報告明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對推動地區(qū)實現(xiàn)更高質量一體化發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。協(xié)同立法作為立法領域的新事物，對于落實和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有積極意義。就粵東地區(qū)而言，除了潮劇文化之外，潮繡、潮雕、潮塑、潮州菜、潮州工夫茶、潮樂、潮州大鑼鼓、潮汕民居，潮汕僑批、潮州歌謠、潮汕民俗、潮汕方言等潮汕文化，都將可能是未來協(xié)同立法的項目。除了文化領域之外，還有城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護方面，如水資源利用與保護、交通建設、水污染防治、文明行為規(guī)范等。

汕頭市、潮州市、揭陽市揭開了協(xié)同立法的序幕，雖然積累了一定經(jīng)驗。但也反映了一些問題：一是協(xié)同立法完全由各市人大常委會主導，各市政府有關部門沒有開展跨區(qū)域協(xié)作；二是未能形成三市協(xié)同開展立法的工作機制，協(xié)同立法工作無法實現(xiàn)制度化、常態(tài)化；三是工作互動性不強，各市無法實現(xiàn)交叉調(diào)研、異地調(diào)研，對非本市的情況了解程度不高；四是相互之間信息交流還不充分，信息交流存在不對等、不及時的情況。針對這些問題，需立足現(xiàn)有制度空間和發(fā)展實際，搭建地方人大常委會之間開展區(qū)域協(xié)同立法的框架，助力區(qū)域一體化建設。

（一）積極爭取黨委對協(xié)同立法的重視和支持。黨的十九屆四中全會提出要“構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，應當包括地方人大立法。因此，在謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，要同步考慮協(xié)同立法的總體思路和重點任務，推動協(xié)同立法制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法工作安排，為區(qū)域協(xié)同立法奠定基礎、指明方向。

（二）區(qū)域協(xié)同立法適當納入地方立法規(guī)劃、立法計劃。區(qū)域立法工作協(xié)同主要包括立法規(guī)劃計劃協(xié)同工作、起草工作協(xié)同、立法工作推進協(xié)同、立法成果共享等方面。地方人大及其常委會在制定立法規(guī)劃或年度立法計劃時，要充分考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，注意相互吸收彼此意見、照顧彼此關切，使立法規(guī)劃和年度立法計劃滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，最大限度發(fā)揮立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進優(yōu)勢。

（三）建立組織領導機制，提高協(xié)同立法的規(guī)范化水平。建立以同一地域、經(jīng)濟圈、文化區(qū)域區(qū)域協(xié)同立法組織領導機制。由人大常委會主任會議作為決策領導層，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域發(fā)展中協(xié)同立法有關問題；分工聯(lián)系立法工作的副主任作為協(xié)調(diào)層，牽頭協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)同立法中的重大問題。通過簽訂協(xié)同立法協(xié)議，確立協(xié)同立法的基本原則、重點領域、工作機制、工作程序、立法項目等，形成規(guī)范性文件，以指導區(qū)域協(xié)同立法。定期組織召開有人大常委會、政府及相關部門領導參加的工作聯(lián)席會、座談會等，專題研究協(xié)同立法相關事項，議定和部署目標任務，層層推進，凝聚共識。

（四）建立人大常委會、市政府協(xié)同立法工作落實機制。協(xié)同立法最重要的準備工作是在立法準備階段，建立工作落實機制，有得于人大常委會法制部門和政府有關部門按人大常委會以的立法規(guī)劃和計劃提前做好準備工作?？捎蓞^(qū)域地方人大法制委員會和常委會法制工作機構、政府司法局作為立法工作協(xié)同的綜合部門。一是牽頭統(tǒng)籌本行政區(qū)內(nèi)各有關部門的協(xié)同立法相關工作，推動協(xié)同立法在本行政區(qū)域內(nèi)有序開展。二是負責區(qū)域人大之間的工作落實，落實區(qū)域協(xié)同立法相關會議的安排，與其他地方人大相關專工委聯(lián)系溝通，共同推進協(xié)同立法工作。

協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)同法治建設的重要組成部分。隨著區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的實施和推進、法治方法被地方?jīng)Q策者自覺運用，區(qū)域協(xié)同立法將越來越多地出現(xiàn)有社會治理的工作之中。作為地方人大立法活動中的新生事物，區(qū)域協(xié)同立法涉及一系列重大的理論問題，還需要各地人大立法工作者在實踐中不斷探索，讓這一新生的地方人大立法工作方式走得更遠、更加穩(wěn)當！