中國(guó)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃發(fā)展歷程及未來趨勢(shì)

沈 陽（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）誕生至今已有半個(gè)世紀(jì)，世界遺產(chǎn)的申報(bào)和保護(hù)管理工作在中國(guó)也走過了37個(gè)年頭。中國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)通過不斷的探索實(shí)踐，從早期的文物保護(hù)逐步走向保護(hù)管理。從《公約》誕生到1977年世界遺產(chǎn)委員會(huì)發(fā)布第1版《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉的操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》）及其此后不斷的修訂更新，管理始終占據(jù)著世界遺產(chǎn)工作至關(guān)重要的位置，而編制和執(zhí)行世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理規(guī)劃，又是申報(bào)世界遺產(chǎn)、維護(hù)遺產(chǎn)價(jià)值的最基本要求和手段。

一、中國(guó)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃發(fā)展歷程

（一）《公約》的精神和《操作指南》的細(xì)化

雖然在《公約》的條款中沒有提到管理，也沒有提到管理規(guī)劃，但前言中對(duì)締約國(guó)的要求中明確提出，為了全面保護(hù)世界遺產(chǎn)，要“建立一個(gè)依據(jù)現(xiàn)代科學(xué)方法組織的永久性的有效制度”，“把遺產(chǎn)保護(hù)工作納入全面規(guī)劃綱要”，以“使文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)在社會(huì)生活中起一定作用”的總策略（第五條）?！恫僮髦改稀穭t在此基礎(chǔ)上延伸細(xì)化，把管理作為貫穿遺產(chǎn)保護(hù)工作始終的基本內(nèi)容，設(shè)置“保護(hù)與管理”專章，除了涉及機(jī)構(gòu)、人員、系統(tǒng)、機(jī)制和資金，還提出“管理規(guī)劃”的概念，要求“每一處申報(bào)遺產(chǎn)都應(yīng)有適宜的管理規(guī)劃或其他有文可依的管理體制”（第108條），并認(rèn)為管理規(guī)劃的編制和實(shí)施是有效管理遺產(chǎn)的必要手段（2019版《操作指南》第312條），“是否擁有管理規(guī)劃”也成為申報(bào)世界遺產(chǎn)的硬性條件（第148條），在申報(bào)質(zhì)量不斷提高、審核日益嚴(yán)格的局面下，管理規(guī)劃更顯得不可或缺。

規(guī)劃是管理的必要手段，是依據(jù)《公約》和《操作指南》關(guān)于加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)管理的要求所采取的有效措施。編制遺產(chǎn)管理規(guī)劃不僅是為了申報(bào)，更重要的是要對(duì)遺產(chǎn)實(shí)施長(zhǎng)期、有效的管理，以便確?！傲腥搿妒澜邕z產(chǎn)名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）時(shí)所具有的突出普遍價(jià)值以及完整性和/或真實(shí)性”在未來的社會(huì)發(fā)展中得到保持或加強(qiáng)，而不是受到破壞，同時(shí)有助于“保護(hù)加強(qiáng)世界遺產(chǎn)在社會(huì)生活中的作用”（《操作指南》第96條、211條），促進(jìn)社會(huì)文化發(fā)展，增進(jìn)人民福祉。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，針對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作是全方位的。除了申報(bào)遺產(chǎn)必須完成的遺產(chǎn)內(nèi)涵、價(jià)值和保存狀態(tài)、自然和人文環(huán)境等客觀狀態(tài)的評(píng)估認(rèn)定，管理機(jī)制和管理能力的建設(shè)及保護(hù)整治工作以外，還需要以“整體綜合的方式”，對(duì)遺產(chǎn)未來的發(fā)展、保護(hù)管理和展示制定中長(zhǎng)期的對(duì)策和措施。早在1990年代初期，著名遺產(chǎn)保護(hù)專家費(fèi)爾登?伯納德等組織編寫的《世界文化遺產(chǎn)地管理指南》就特別強(qiáng)調(diào)了編制管理計(jì)劃、操作程序和預(yù)算管理的作用，即通過管理規(guī)劃的編制，梳理組織遺產(chǎn)資源，協(xié)調(diào)相關(guān)各方面的行動(dòng)，在遺產(chǎn)歷史區(qū)域的保護(hù)、改造、復(fù)原工作中指導(dǎo)保護(hù)管理工作，從而避免降低相關(guān)居民的生活標(biāo)準(zhǔn)。所述內(nèi)容可以視為有關(guān)世界遺產(chǎn)規(guī)劃管理最基本也最清晰的闡釋。

當(dāng)然，人們對(duì)世界遺產(chǎn)的認(rèn)知是不斷變化的，對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)管理也因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的影響提出新的要求。如果把世界遺產(chǎn)視為一種“游戲”，《公約》是世界遺產(chǎn)體系的建設(shè)基礎(chǔ)，通過對(duì)遺產(chǎn)的基本界定、保護(hù)管理的基本原則和對(duì)策，提出了游戲的操作規(guī)則。此后不斷出現(xiàn)的各種憲章、文件展示了認(rèn)知和理念的發(fā)展，針對(duì)陸續(xù)出現(xiàn)的文化景觀、文化線路等新型遺產(chǎn)提出解決方案，對(duì)接聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出可信度、有效保護(hù)、能力建設(shè)、宣傳、社區(qū)的“5C”戰(zhàn)略，更加注重遺產(chǎn)與社區(qū)的關(guān)系，推動(dòng)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，可謂是游戲的升級(jí)版本?！恫僮髦改稀穭t在這種演進(jìn)中與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新，一方面提升境界，擴(kuò)大視野，使世界遺產(chǎn)適應(yīng)全球發(fā)展的局勢(shì)，產(chǎn)生更重要的影響；另一方面也更好地保持了這一游戲可操作性和可持續(xù)性。

（二）中國(guó)的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃

1.保護(hù)規(guī)劃申遺前置，邁出第一步

中國(guó)在加入《公約》之初，對(duì)文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí)還是初步的，遺產(chǎn)申報(bào)、規(guī)劃、管理等相關(guān)工作也處于摸索之中。因此，當(dāng)?shù)谝慌z產(chǎn)進(jìn)入《名錄》的時(shí)候，對(duì)申報(bào)對(duì)象內(nèi)涵和價(jià)值的認(rèn)識(shí)，申遺的目的、遺產(chǎn)未來發(fā)展等，還存在明顯的欠缺，申報(bào)文件也缺少基本的規(guī)則要求，管理和規(guī)劃意識(shí)不足，編制保護(hù)規(guī)劃尚未納入議事日程，只有少數(shù)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位已經(jīng)開始從保護(hù)和管理的角度考慮保護(hù)規(guī)劃編制工作。

隨著文化遺產(chǎn)保護(hù)的國(guó)際交流合作不斷加深，這一局面迅速改觀。2000年由中國(guó)國(guó)家文物局與美國(guó)蓋蒂保護(hù)研究所、澳大利亞遺產(chǎn)委員會(huì)合作編制的《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》發(fā)布，全面深入地引進(jìn)國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)價(jià)值評(píng)估的作用，把規(guī)劃作為保護(hù)的最重要環(huán)節(jié)，并貫穿保護(hù)管理工作始終。由此，國(guó)家文物局加強(qiáng)了對(duì)世界文化遺產(chǎn)申報(bào)工作的管理，要求進(jìn)入世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單的對(duì)象在完成申報(bào)文件的同時(shí)提交保護(hù)規(guī)劃。2002年安陽殷墟遺址和2003年高句麗王城王陵及貴族墓葬申遺都是提前編制完成了相應(yīng)的保護(hù)規(guī)劃，通過規(guī)劃厘清遺產(chǎn)要素，凝練遺產(chǎn)價(jià)值，評(píng)估遺產(chǎn)狀態(tài)，提出保護(hù)管理要求，確保兩個(gè)項(xiàng)目順利列入《名錄》。而這一模式延續(xù)至今，成為申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的基本規(guī)則。

2003年文化部頒布的《文物保護(hù)工程管理辦法》第四條規(guī)定，“文物保護(hù)單位應(yīng)當(dāng)制定專項(xiàng)的總體保護(hù)規(guī)劃，文物保護(hù)工程應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃進(jìn)行”，從而確立了保護(hù)規(guī)劃的法規(guī)屬性，成為文物保護(hù)單位保護(hù)管理工作的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家文物局安排專項(xiàng)資金支持文物保護(hù)規(guī)劃的編制工作，使文物保護(hù)工作更加清晰、有序。2006年文化部又頒布《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，第八條專門闡述保護(hù)規(guī)劃編制、審批和執(zhí)行要求，從法規(guī)層面規(guī)范了世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃工作。

2.步入正軌的遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃實(shí)踐

2004年，為規(guī)范文物保護(hù)規(guī)劃編制工作，提升規(guī)劃水平，真正發(fā)揮規(guī)劃在文物保護(hù)工作中的作用，國(guó)家文物局發(fā)布了《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》和《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》兩個(gè)文件，同時(shí)為支持和鼓勵(lì)規(guī)劃編制，安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，由此一大批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的保護(hù)規(guī)劃被列入議事日程。

在世界文化遺產(chǎn)管理方面，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)申遺前在編制申遺文本的同時(shí)，制訂保護(hù)管理規(guī)劃，通過規(guī)劃的前期評(píng)估，認(rèn)定遺產(chǎn)構(gòu)成和突出普遍價(jià)值，明確管理要求和措施，確保申遺成功后，遺產(chǎn)的管理工作能夠有序推進(jìn)，持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃編制水平也因?yàn)橐?guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)而得到提高，成功為申遺提供了有力支撐。從福建土樓、元上都遺址等構(gòu)成類型相對(duì)單一的遺產(chǎn)到“絲綢之路：長(zhǎng)安—天山廊道的路網(wǎng)”、中國(guó)大運(yùn)河等規(guī)模巨大、要素豐富、狀態(tài)復(fù)雜的超大型遺產(chǎn)，再到西湖文化景觀、紅河哈尼梯田等新型遺產(chǎn)，都能夠站在更高的認(rèn)知層面，厘清對(duì)象，準(zhǔn)確評(píng)估，建構(gòu)遺產(chǎn)的價(jià)值體系，提出客觀、有效且具有前瞻性的管理對(duì)策和實(shí)施步驟，使遺產(chǎn)價(jià)值盡可能得到充分的闡釋和展示，確保申遺成功，確保遺產(chǎn)得到可持續(xù)的保護(hù)和發(fā)展。

對(duì)早期遺產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，也是近二十年來我國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)工作的主要內(nèi)容。由于特殊的時(shí)代背景和當(dāng)時(shí)國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)的客觀狀況，中國(guó)最初進(jìn)入《名錄》的一些遺產(chǎn)，前期研究和文件編制不夠規(guī)范，有些遺產(chǎn)地甚至很長(zhǎng)一段時(shí)間只有很簡(jiǎn)單的規(guī)劃，未編制過保護(hù)管理規(guī)劃。為了進(jìn)一步強(qiáng)化遺產(chǎn)的科學(xué)、有效管理，國(guó)家文物局和部分遺產(chǎn)地把新編、修編保護(hù)管理規(guī)劃納入議事日程，先后編制發(fā)布了故宮、避暑山莊及周圍寺廟、周口店北京人遺址、秦始皇陵、武當(dāng)山古建筑群等世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理規(guī)劃，使我國(guó)的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理和發(fā)展有據(jù)可依，更加規(guī)范。

二、構(gòu)建符合中國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)管理的規(guī)劃體系

通過幾十年的努力，中國(guó)的世界文化遺產(chǎn)工作在摸索中前行，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了具有實(shí)力的專業(yè)力量，也獲得了前所未有的成績(jī)。

（一）與世界遺產(chǎn)保護(hù)管理要求對(duì)接

世界文化遺產(chǎn)是依據(jù)國(guó)際公認(rèn)理念、價(jià)值觀和行為模式建立的保護(hù)體系，甚至具有明顯的西方文化傾向，這其中包含了在長(zhǎng)期保護(hù)實(shí)踐中對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的不斷歸納而凝練成的理性見解，國(guó)際層面在理解、評(píng)價(jià)和保護(hù)文化遺產(chǎn)方面的共識(shí)，也包括操作層面的專業(yè)方法和技術(shù)措施，還涉及經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和民生等與社會(huì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的多種因素，形成了一套比較完整的規(guī)則體系。而隨著認(rèn)知改變和不斷涌現(xiàn)的新問題新需求，國(guó)際規(guī)則也在不斷調(diào)整，文化線路、文化景觀等新型遺產(chǎn)概念逐步形成并被廣泛接受，《操作指南》一些關(guān)鍵內(nèi)容被修改，對(duì)遺產(chǎn)的申報(bào)程序的管理更加苛刻。這些對(duì)中國(guó)的世界文化遺產(chǎn)申報(bào)和保護(hù)管理工作都有直接的影響。中國(guó)作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的參與者，為了持續(xù)獲得良好的工作成就，甚至取得一定的國(guó)際話語權(quán)，積極地融入這一體系，并努力在遺產(chǎn)申報(bào)和后續(xù)的保護(hù)管理過程中，結(jié)合申遺工作和遺產(chǎn)保護(hù)管理實(shí)際面對(duì)的各種復(fù)雜問題，制訂滿足國(guó)際要求的、既滿足國(guó)際評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又具有可操作性的高質(zhì)量保護(hù)管理規(guī)劃，為申遺工作和遺產(chǎn)管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）與中國(guó)文物保護(hù)制度體系銜接

中國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)歷史不長(zhǎng)，但在百年的文物保護(hù)進(jìn)程中，也形成了一套自己獨(dú)有的思想觀念、管理體系和工作模式，走出具有中國(guó)特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)之路。如何使之與國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)有效對(duì)接，是中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)水平提升中不得不面對(duì)的問題。經(jīng)過幾十年的努力，中國(guó)在現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》的法律體系下，在中國(guó)固有的文物保護(hù)概念和工作基礎(chǔ)上，全面理解國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的諸多要求，并在理念、視野、程序和工作方法等方面與國(guó)際實(shí)現(xiàn)對(duì)接，將國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)的理念、原則和操作規(guī)程與中國(guó)的文物保護(hù)法律法規(guī)有機(jī)結(jié)合，促使文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)得到健康有序的發(fā)展。在此過程中，也產(chǎn)生了一批遵循國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)的理念和規(guī)則、依照中國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)、符合《操作指南》和《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制辦法》要求的保護(hù)管理規(guī)劃成果，培養(yǎng)了一批文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的專業(yè)力量。

（三）加強(qiáng)遺產(chǎn)價(jià)值認(rèn)知

強(qiáng)調(diào)對(duì)文化遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)知，是在了解和吸納國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的過程中逐步形成的共識(shí)，并在實(shí)際工作中得到廣泛應(yīng)用。2000年國(guó)家文物局推薦執(zhí)行的《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》，把保護(hù)規(guī)劃作為重要的工作環(huán)節(jié)，把保護(hù)對(duì)象的界定和價(jià)值認(rèn)知作為編制保護(hù)規(guī)劃、實(shí)施保護(hù)管理最基礎(chǔ)的工作內(nèi)容。因此，在世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃的編制過程中，以價(jià)值為核心，把大量的精力用在梳理遺產(chǎn)對(duì)象，準(zhǔn)確凝練遺產(chǎn)價(jià)值，客觀評(píng)價(jià)遺產(chǎn)本體及其環(huán)境與保護(hù)管理面臨的難點(diǎn)和社會(huì)影響以及確定申遺策略方面。同時(shí)加大與遺產(chǎn)地利益相關(guān)的各方的溝通，達(dá)成共識(shí)，把世界文化遺產(chǎn)的申報(bào)和保護(hù)管理提升到促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和造福人民的高度。

（四）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和預(yù)防性保護(hù)工作

三、未來的發(fā)展

經(jīng)過長(zhǎng)期持續(xù)的努力，中國(guó)世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理規(guī)劃取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，在世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理和遺產(chǎn)地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了積極作用。但是，由于主觀客觀原因影響，還存在很多不盡如人意的問題，也面臨著不斷涌現(xiàn)、不可避免的新難題，需要在未來的實(shí)踐中予以解決。

（一）推進(jìn)保護(hù)管理規(guī)劃的編制工作

由于我國(guó)世界文化遺產(chǎn)工作的早期歷程有一定特殊性，遺產(chǎn)的申報(bào)工作尚在摸索之中，要求不夠嚴(yán)格也不夠系統(tǒng)，有些已經(jīng)進(jìn)入《名錄》的遺產(chǎn)地，基礎(chǔ)工作存在諸多不足，其中就包括對(duì)保護(hù)管理規(guī)劃重視不夠。從監(jiān)測(cè)總平臺(tái)現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，已有不少編制較早的保護(hù)管理規(guī)劃超過規(guī)劃時(shí)限，失去法律效力。有些遺產(chǎn)地意識(shí)到這一問題，及時(shí)組織修編；但不少規(guī)劃尚停滯于在編狀態(tài)，遲遲未報(bào)審發(fā)布；有些遺產(chǎn)地甚至不清楚是否編制過規(guī)劃，無法提供有效材料。

有些編制完成并繼續(xù)執(zhí)行的規(guī)劃，由于申遺早期對(duì)于遺產(chǎn)規(guī)劃的理解還比較粗淺，當(dāng)時(shí)尚無相關(guān)規(guī)范或文件可依，所以在遺產(chǎn)對(duì)象的價(jià)值認(rèn)知、現(xiàn)狀評(píng)估和規(guī)劃構(gòu)思、保護(hù)管理措施等方面無法達(dá)到應(yīng)有的高度，或多或少地留下缺陷，其中的一些規(guī)劃條款已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展特別是建設(shè)壓力日益加劇的局面，致使遺產(chǎn)及其環(huán)境劣化，甚至危及遺產(chǎn)價(jià)值和真實(shí)性完整性。

因此，提升世界文化遺產(chǎn)的管理水平，對(duì)世界文化遺產(chǎn)地保護(hù)管理規(guī)劃查缺補(bǔ)漏，是推動(dòng)遺產(chǎn)保護(hù)管理工作改進(jìn)、對(duì)遺產(chǎn)地實(shí)施更嚴(yán)謹(jǐn)更有效管理的基礎(chǔ)性任務(wù)。特別是近些年，隨著國(guó)際局勢(shì)變化和世界遺產(chǎn)中期戰(zhàn)略計(jì)劃的實(shí)施，國(guó)際上對(duì)世界遺產(chǎn)分布的區(qū)域不平衡、政治化傾向等問題出現(xiàn)不同的訴求，為此聯(lián)合國(guó)教科文組織展開了一系列新的探索，對(duì)《操作指南》不斷修正以適應(yīng)新的形勢(shì)要求，確保世界遺產(chǎn)事業(yè)能夠有序推進(jìn)。其中最重要的變化就是更加嚴(yán)格控制遺產(chǎn)申報(bào)，加大了遺產(chǎn)列入《名錄》的難度，進(jìn)一步減少每年的申報(bào)審核數(shù)量，增加預(yù)審評(píng)估環(huán)節(jié)，也更加關(guān)注與遺產(chǎn)地相關(guān)的環(huán)境壓力、開發(fā)壓力和自然與人為災(zāi)害的影響，以及遺產(chǎn)與原住民的關(guān)系、利益相關(guān)者參與遺產(chǎn)管理等因素。這些變化無疑加大了申遺的難度，也對(duì)遺產(chǎn)管理規(guī)劃提出了更高的要求。宜借助監(jiān)測(cè)總平臺(tái)，全面評(píng)估世界文化遺產(chǎn)管理規(guī)劃編制現(xiàn)狀，厘清各類問題，提出有針對(duì)性的對(duì)策。規(guī)劃缺失或失效的，應(yīng)盡快啟動(dòng)規(guī)劃編制工作；規(guī)劃在編的，應(yīng)盡快修改完成；尚未進(jìn)入或通過報(bào)審程序或依法發(fā)布的，應(yīng)盡快履行程序，使遺產(chǎn)地的保護(hù)管理和發(fā)展有法可依，有據(jù)可查。為此，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)保護(hù)管理規(guī)劃的支持力度，不僅是經(jīng)費(fèi)投入的補(bǔ)助支持增加，還要加強(qiáng)對(duì)遺產(chǎn)地管理者、規(guī)劃編制人員的專業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，提升規(guī)劃的編制質(zhì)量。

（二）提高規(guī)劃的質(zhì)量

提升世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃的質(zhì)量，必須從構(gòu)成要素、內(nèi)涵和價(jià)值凝練等方面進(jìn)一步準(zhǔn)確認(rèn)知遺產(chǎn)。這個(gè)問題貌似在遺產(chǎn)申報(bào)之前已經(jīng)解決，但事實(shí)上仍存在不少問題。特別是較早期進(jìn)入《名錄》的遺產(chǎn)，由于受當(dāng)時(shí)國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)的大背景和中國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)際保護(hù)理論的了解局限，面對(duì)今天對(duì)世界文化遺產(chǎn)的認(rèn)知與態(tài)度，對(duì)其理解存在較大的分歧，難以適應(yīng)新的保護(hù)管理要求。例如，1994年進(jìn)入《名錄》的武當(dāng)山，申報(bào)時(shí)沿用中國(guó)的文物保護(hù)單位思維模式，將遺產(chǎn)定位為古建筑群，而極大地忽略了“七十二峰朝大頂”的景觀概念對(duì)武當(dāng)山在明代成為重要道教道場(chǎng)的意義，這也導(dǎo)致了在之后的遺產(chǎn)保護(hù)管理和開發(fā)利用中，出現(xiàn)一些影響環(huán)境景觀的設(shè)施建設(shè)。雖然現(xiàn)在沒有必要修改武當(dāng)山遺產(chǎn)地的名稱，但對(duì)于武當(dāng)山遺產(chǎn)的構(gòu)成要素，需要有新的梳理和評(píng)價(jià)，把山水環(huán)境要素納入遺產(chǎn)保護(hù)的范疇，只有這樣才能真正做到全面維護(hù)武當(dāng)山遺產(chǎn)的核心價(jià)值。有的遺產(chǎn)雖然構(gòu)成對(duì)象比較清楚，但存在價(jià)值闡釋不足，甚至構(gòu)成要素對(duì)遺產(chǎn)價(jià)值支撐不足的問題，也許需要進(jìn)一步發(fā)掘遺產(chǎn)要素的內(nèi)涵和價(jià)值，使之更加名副其實(shí)。

中國(guó)的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理是建立在原有的文物保護(hù)基礎(chǔ)之上的，因此對(duì)于遺產(chǎn)的態(tài)度往往停留在文物保護(hù)的層面，而實(shí)際工作也確實(shí)需要在文物保護(hù)的法規(guī)體系和工作機(jī)制與遺產(chǎn)保護(hù)管理之間尋求銜接和平衡，這一點(diǎn)無疑會(huì)影響到世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的編制。特別是已發(fā)布實(shí)施的《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制辦法》提供了十分具體的規(guī)劃編制指導(dǎo)，給不少保護(hù)規(guī)劃編制者提供了一個(gè)參照模板，也形成了一定的思維和操作模式，自然而然地把其中關(guān)于對(duì)象梳理、專項(xiàng)評(píng)估、規(guī)劃體系和專項(xiàng)規(guī)劃等方式方法，甚至文本體例帶入世界文化遺產(chǎn)的規(guī)劃編制中。這樣做，一方面有利于兩個(gè)保護(hù)體系的協(xié)調(diào)，減少實(shí)際執(zhí)行中的矛盾沖突；另一方面，也存在以文物意識(shí)解讀文化遺產(chǎn)的問題，導(dǎo)致不少管理規(guī)劃措施缺少認(rèn)識(shí)高度和前瞻性。針對(duì)這一問題，需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦羞M(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的國(guó)際要求的理解，也需要對(duì)以往工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)和反思，掌握世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的重點(diǎn)和需求，建立一套比較完善的世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的規(guī)范體系。

世界文化遺產(chǎn)管理規(guī)劃和文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃有一個(gè)明顯的區(qū)別，就是規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)有所不同。盡管文物保護(hù)規(guī)劃編制要求明確提出要有保護(hù)、利用、管理和研究等方面的規(guī)劃措施，但實(shí)際上絕大多數(shù)規(guī)劃都把重點(diǎn)放在保護(hù)區(qū)劃界劃和保護(hù)措施上，對(duì)于管理，往往流于套路。而對(duì)世界文化遺產(chǎn)而言，管理是首要的，編制管理規(guī)劃，不僅僅是為了申遺而提出一系列的保護(hù)和整治做法，以滿足世界遺產(chǎn)檢驗(yàn)的要求，更需要對(duì)未來遺產(chǎn)的總體保護(hù)管理和遺產(chǎn)地的發(fā)展作出長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。這種考慮不僅僅是要在管理的規(guī)章制度、機(jī)制、人才隊(duì)伍和設(shè)施、工作內(nèi)容、行業(yè)協(xié)調(diào)等方面提出原則要求，更要明確遺產(chǎn)保護(hù)管理的核心目的是全面有效可持續(xù)地維護(hù)已經(jīng)確認(rèn)的遺產(chǎn)的突出普遍價(jià)值（OUV），并為實(shí)現(xiàn)此目的而制定清晰、具體的保存維護(hù)（包括預(yù)防性維護(hù)）、行政管理、項(xiàng)目管理的長(zhǎng)期工作計(jì)劃和管理指導(dǎo)方法，這對(duì)未來一定時(shí)期遺產(chǎn)地的管理工作有直接的指導(dǎo)意義，也是檢查評(píng)估的依據(jù)。只有跳出文物保護(hù)規(guī)劃的體系框架和思維方式，世界文化遺產(chǎn)的管理規(guī)劃才有可能真正達(dá)到指導(dǎo)遺產(chǎn)保護(hù)和遺產(chǎn)地發(fā)展的目的。

（三）重視保護(hù)管理規(guī)劃的實(shí)施

由上述可知，世界文化遺產(chǎn)管理規(guī)劃是實(shí)施遺產(chǎn)地管理的重要依據(jù)，這一方面強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的法規(guī)效力和權(quán)威性，也意味著規(guī)劃必須有良好的可操作性。

遺產(chǎn)管理規(guī)劃最基本的功能是發(fā)揮其所擁有的法律效力，對(duì)遺產(chǎn)地與遺產(chǎn)及環(huán)境實(shí)施保護(hù)和管理，掌控各種內(nèi)外界因素對(duì)遺產(chǎn)OUV的影響，這一點(diǎn)極有可能與遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、民生發(fā)生關(guān)系甚至產(chǎn)生矛盾。因此，不依法定程序發(fā)布規(guī)劃，不賦予規(guī)劃這種效力，也就減少了“麻煩”。查監(jiān)測(cè)總平臺(tái)所示，很多世界文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃停滯于編制完成而待發(fā)布的狀態(tài)數(shù)年，遺產(chǎn)規(guī)劃被有選擇地對(duì)待，在處理與遺產(chǎn)相關(guān)的事務(wù)時(shí)，一定會(huì)權(quán)衡利弊，只有需要遺產(chǎn)發(fā)揮影響的時(shí)候，才會(huì)想到管理規(guī)劃。而面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益、城鄉(xiāng)建設(shè)、開發(fā)旅游等需求時(shí)，遺產(chǎn)規(guī)劃往往被擱置被漠視。要減少此類現(xiàn)象，最有效的辦法就是依照《公約》和中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的要求，經(jīng)國(guó)家文物主管部門同意后由省級(jí)人民政府發(fā)布執(zhí)行。為做到這一點(diǎn)，國(guó)家文物局作為世界文化遺產(chǎn)的國(guó)家主管部門，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督督促作用，找出阻滯規(guī)劃實(shí)施的梗阻部位，打通遺產(chǎn)管理規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。遺產(chǎn)的管理規(guī)劃，不只是編制，不只是要追求數(shù)量或覆蓋面，更要使其擁有應(yīng)有的法律效力，真正成為遺產(chǎn)價(jià)值保護(hù)的有效保障。

要求得遺產(chǎn)管理規(guī)劃真正為利益相關(guān)各方的認(rèn)可和重視，規(guī)劃可操作性的問題也不容小覷。遺產(chǎn)規(guī)劃既要符合國(guó)家文物保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，又需要滿足國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本要求和操作規(guī)程，這就要求遺產(chǎn)相關(guān)各方，特別是規(guī)劃編制者，對(duì)這兩方面都有比較全面清晰地了解并加以有效銜接和運(yùn)用。這對(duì)遺產(chǎn)規(guī)劃的編制也提出了更高的要求。遺產(chǎn)的管理涉及到遺產(chǎn)地及相關(guān)地區(qū)從宏觀的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展到微觀的民眾衣食住行等方方面面，全面準(zhǔn)確真實(shí)地了解社會(huì)，了解政府工作，了解百姓的生活，才有可能全方位地考慮遺產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際關(guān)系和各方訴求，也才有可能策劃出有針對(duì)性、有血有肉的規(guī)劃構(gòu)思和對(duì)策，也才能真正發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)管控作用。

世界文化遺產(chǎn)是留給后世的寶貴財(cái)富，遺產(chǎn)的保護(hù)和管理也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的持續(xù)不斷的事業(yè)。遺產(chǎn)的管理規(guī)劃必須要意識(shí)到這一點(diǎn)，要能預(yù)判遺產(chǎn)地的發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)見遺產(chǎn)及其環(huán)境或遺產(chǎn)價(jià)值未來可能面對(duì)的問題，并提出具有前瞻意識(shí)的規(guī)劃策略，使規(guī)劃具有較好的可持續(xù)性。規(guī)劃實(shí)施也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要相關(guān)利益各方正視管理規(guī)劃的法律效力，保持對(duì)遺產(chǎn)的敬畏心和工作定力，把規(guī)劃原則和操作規(guī)則作為工作依據(jù)和衡量工作質(zhì)量的一種標(biāo)準(zhǔn)。所有與遺產(chǎn)或遺產(chǎn)地相關(guān)的人都能做到這一點(diǎn)，就能夠?yàn)檫z產(chǎn)的保護(hù)和管理提供一種長(zhǎng)期有序安全的存在環(huán)境，保證遺產(chǎn)要素和價(jià)值免受不必要的侵害與改變。

（四）全民的規(guī)劃

2015年，第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，被視為可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)力的文化納入國(guó)際發(fā)展框架。在17個(gè)主要目標(biāo)中，“加大努力，保護(hù)和捍衛(wèi)世界文化和自然遺產(chǎn)”被寫進(jìn)“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”，表明世界遺產(chǎn)作為文化主要載體之一在世界發(fā)展進(jìn)程中扮演著重要角色。世界遺產(chǎn)是全人類的財(cái)富，也要賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善生存環(huán)境，增添人類福祉，這已經(jīng)成為包括中國(guó)在內(nèi)的世界認(rèn)同。

為使世界文化遺產(chǎn)能夠更好地為人類造福，必須轉(zhuǎn)變過去遺產(chǎn)保護(hù)過度專注于遺產(chǎn)生命延續(xù)的態(tài)度，把遺產(chǎn)保護(hù)提升到服務(wù)社會(huì)、創(chuàng)造美好生活的高度，把遺產(chǎn)的保護(hù)傳承與城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生工程放在同一個(gè)時(shí)空維度中，適度而公正地協(xié)調(diào)遺產(chǎn)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)都能享有應(yīng)得的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。這也要求世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理規(guī)劃改變已有的文物保護(hù)的傳統(tǒng)思維模式，在已有的文物保護(hù)規(guī)劃“保、利、管、研”的框架模式基礎(chǔ)上，更多地思考遺產(chǎn)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和利益相關(guān)者的關(guān)系，更多地關(guān)注影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，更多地兼顧各方面對(duì)遺產(chǎn)和遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)知與理解，在相關(guān)行業(yè)和部門之間建立更加順暢、包容、積極的協(xié)作機(jī)制，為利益相關(guān)者創(chuàng)造更多參與遺產(chǎn)保護(hù)、享受遺產(chǎn)紅利的機(jī)會(huì)。

遺產(chǎn)管理規(guī)劃應(yīng)該將保護(hù)遺產(chǎn)內(nèi)涵和價(jià)值的意識(shí)和行動(dòng)貫穿整個(gè)遺產(chǎn)管理工作，這是遺產(chǎn)保護(hù)傳承的基本職責(zé)，也是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、造福人民的基礎(chǔ)。規(guī)劃應(yīng)根據(jù)遺產(chǎn)的突出普遍價(jià)值，以及遺產(chǎn)的實(shí)際狀態(tài)和遺產(chǎn)地的客觀條件，建構(gòu)遺產(chǎn)價(jià)值展示和闡釋體系方式，吸引更多的人關(guān)注遺產(chǎn)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)遺產(chǎn)，了解遺產(chǎn)的精髓。為此，規(guī)劃編制人員除了要精準(zhǔn)掌握國(guó)家和行業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，具有較好的專業(yè)素養(yǎng)和規(guī)劃意識(shí)，也要善于溝通交流，傾聽各方訴求并作出甄別，合情合理地吸納有益建議，有意識(shí)地為未來各方參與遺產(chǎn)保護(hù)管理、享受遺產(chǎn)紅利創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件。

世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃，但不是只針對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)管理的。保護(hù)世界遺產(chǎn)是政府的承諾，也是政府的責(zé)任。因此遺產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)面向整個(gè)社會(huì)，面向政府相關(guān)各部門和社會(huì)相關(guān)各行業(yè)，而不只是給文化遺產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員提要求、劃框框；應(yīng)明確提出各級(jí)政府、各相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)，做到各司其職，各盡其責(zé)。

遺產(chǎn)管理規(guī)劃應(yīng)在有效保護(hù)遺產(chǎn)及其背景環(huán)境、維護(hù)遺產(chǎn)價(jià)值的前提下，結(jié)合遺產(chǎn)特點(diǎn)和遺產(chǎn)地客觀條件，為遺產(chǎn)服務(wù)社會(huì)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。一方面要借助鄉(xiāng)土情結(jié)，形象宣傳和歷史文化教育，讓利益相關(guān)者更多地熟悉遺產(chǎn)和遺產(chǎn)價(jià)值，取得更多的文化認(rèn)同，了解遺產(chǎn)保護(hù)的具體要求；另一方面要更主動(dòng)地從生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建和諧人居環(huán)境等角度謀劃遺產(chǎn)的展示利用，讓遺產(chǎn)的保護(hù)和利用更多地融入百姓生活，成為促進(jìn)遺產(chǎn)所在地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)均衡和諧發(fā)展的重要力量。

世界文化遺產(chǎn)是人類文明發(fā)展的有力見證，是全人類的財(cái)富。保護(hù)世界文化遺產(chǎn)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，也是政府的責(zé)任、全民的義務(wù)。通過保護(hù)管理規(guī)劃實(shí)現(xiàn)世界文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，是保護(hù)管理規(guī)劃應(yīng)有的地位和作用。經(jīng)過了幾十年的努力，我們?nèi)〉昧嗽S多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也有值得反思的教訓(xùn)。和世界文化遺產(chǎn)保護(hù)、管理和利用有關(guān)的人都應(yīng)該借助《公約》發(fā)布、發(fā)展50年的契機(jī)，以對(duì)遺產(chǎn)更真誠(chéng)的敬畏之心，進(jìn)一步提升對(duì)世界文化遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)，更科學(xué)更合理地謀劃遺產(chǎn)的未來，為世界文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)和遺產(chǎn)價(jià)值的延續(xù)，作出更大的努力。