我國糧食安全與節(jié)水灌溉問題的探討

韓 棟，趙 越

（1.中國灌溉排水發(fā)展中心，100053，北京；2.水利部人才資源開發(fā)中心，100038，北京）

一、糧食安全與節(jié)水灌溉

1.糧食安全的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為，糧食安全是指國家在可持續(xù)發(fā)展過程中能夠滿足人民日益增長糧食需求的能力。它包括四層含義：一是糧食生產(chǎn)安全，即保障糧食供給的數(shù)量與質(zhì)量（質(zhì)量包括營養(yǎng)價值與健康價值）；二是糧食儲存安全，即保障糧食有足夠的存儲量；三是糧食流通安全，即保障糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性與長期性；四是糧食消費安全，即保障人們的購買力。本文所講的糧食安全是指糧食生產(chǎn)安全。

2.我國水資源對糧食安全的影響

根據(jù)今后20年用水需求預(yù)測，在強化節(jié)水的前提下，水資源需求仍將在較長的一段時期內(nèi)持續(xù)增長，特別是工業(yè)和城鎮(zhèn)用水增長較快。糧食生產(chǎn)受水影響最大。有關(guān)研究表明，在影響糧食生產(chǎn)諸要素中，水的增產(chǎn)效應(yīng)最為突出，水利對糧食生產(chǎn)貢獻率在40%以上。目前糧食安全用水正面臨水資源短缺、水資源時空分布不均、用水結(jié)構(gòu)不合理、水土流失嚴(yán)重、水資源開發(fā)過度等方面的挑戰(zhàn)。

3.發(fā)展節(jié)水灌溉是保障水資源安全的有效途徑

水資源短缺已成為阻礙我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素，引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視。2011年年初，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快水利發(fā)展改革的決定》，把水利的戰(zhàn)略地位提到了前所未有的高度，強調(diào)突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。7月8—9日中央水利工作會議強調(diào)，要把節(jié)水作為解決中國水問題的戰(zhàn)略性根本措施，這是由我國基本的國情、水情所決定的。然而，我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量的62%，只有走農(nóng)業(yè)節(jié)水之路，才能保障糧食安全，保障民生需求。

山侖等人分析，2020年農(nóng)業(yè)灌溉需水量為3572億m3。石玉林、盧良恕等人預(yù)測，到2020年農(nóng)田灌溉凈需水量為2100億～2400億m3。如果灌溉水利用系數(shù)為0.55，則農(nóng)田灌溉用水量達(dá)3818億～4364億m3。宋建軍、張慶杰、劉穎秋等人按分類用水定額法預(yù)測，到2020年農(nóng)業(yè)需水量為3250億～4000億 m3，基本維持在2000年3784億m3的水平。最新全國水資源綜合規(guī)劃成果表明，到2020年全國農(nóng)業(yè)灌溉需水量約3800億m3。從近年我國灌溉發(fā)展情況看，到2020年，我國灌溉面積將達(dá)到0.63億hm2，凈灌溉定額為3300～3600m3/hm2，灌溉水有效利用系數(shù)約為0.55，灌溉用水總量為3800億～4145億m3，水分利用效率為1.4～1.6kg/m3。綜合考慮我國節(jié)水灌溉發(fā)展情況、水資源短缺、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、農(nóng)業(yè)用水零增長的約束性目標(biāo)、水分利用效率等因素，到2020年我國灌溉需水量不超過4000億m3，農(nóng)業(yè)灌溉缺水不超過200億m3。

我國發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，有很大的潛力和廣闊的空間。由于農(nóng)業(yè)灌溉工程設(shè)施不配套、灌水技術(shù)落后和管理粗放等，至2010年年底，我國灌溉水利用系數(shù)僅為0.5，明顯低于發(fā)達(dá)國家的水平。通過對灌區(qū)進一步實施續(xù)建配套和節(jié)水改造，加強劣質(zhì)水、灌溉回歸水利用，改進工程管理，運用水價、水市場建立節(jié)水補償機制等手段科學(xué)合理地經(jīng)營水，再通過增強人們的惜水、節(jié)水意識，到2020年我國灌溉面積將由現(xiàn)狀0.58億hm2發(fā)展到0.63億hm2，節(jié)水灌溉面積將由現(xiàn)狀的0.27億hm2發(fā)展到0.51億hm2，全國灌溉水有效利用系數(shù)要提高到0.55以上。推算分析，農(nóng)業(yè)將形成600億m3以上的年節(jié)水能力，可以緩解未來一段時間內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的供需矛盾。

二、發(fā)展節(jié)水灌溉的建議

1.進一步明確農(nóng)田節(jié)水的指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和 “三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求，立足農(nóng)業(yè)節(jié)水，緊緊圍繞糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把嚴(yán)格農(nóng)村水資源管理作為戰(zhàn)略舉措，遵循需水規(guī)律，結(jié)合區(qū)域特點，改革耕作制度，優(yōu)化種植布局，配套田間節(jié)水設(shè)施，集成創(chuàng)新節(jié)水新模式，普及推廣先進節(jié)水技術(shù)，完善監(jiān)測服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成蓄、保、集、節(jié)、用一體化的農(nóng)田節(jié)水格局，努力提高水的利用效率、水的利用率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益統(tǒng)一，努力緩解農(nóng)業(yè)水資源緊缺矛盾，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任，強化管理

一是加強對農(nóng)業(yè)節(jié)水的領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)。建議建立國家級農(nóng)業(yè)節(jié)水聯(lián)席會議制度，研究農(nóng)業(yè)節(jié)水重大問題，由水行政主管部門和發(fā)改部門共同牽頭，財政、農(nóng)業(yè)、科技、林業(yè)、氣象、環(huán)境、金融、建設(shè)等部門密切配合，各司其職，共同搞好農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。水利部負(fù)責(zé)日常工作，各級地方政府建立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。

二是建立最嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)用水與節(jié)水管理制度。農(nóng)業(yè)用水實行總量控制、定額管理。統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，明確各地區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量和灌溉用水定額兩套控制指標(biāo)，作為管理農(nóng)業(yè)用水的基本依據(jù)。水利部負(fù)責(zé)各大流域用水總量分配，各級地方政府根據(jù)分配的指標(biāo)，逐級分解，逐層落實責(zé)任，層層包干。各地區(qū)和用水戶要在用水指標(biāo)控制下節(jié)約用水、高效用水。

三是狠抓工作落實。建立健全工作責(zé)任制，狠抓工作落實。把節(jié)水灌溉的實施目標(biāo)和任務(wù)，逐級分解，層層包干，實行節(jié)水行政首長負(fù)責(zé)制，確保所確定的目標(biāo)和任務(wù)順利實現(xiàn)。

3.科學(xué)規(guī)劃，合理布局，綜合治理

一是以水資源的優(yōu)化配置和高效利用、有效保護為前提，統(tǒng)籌考慮常規(guī)水源與非常規(guī)水源的開發(fā)與利用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水。實行以供定需的方針，以水定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以水定經(jīng)濟布局，以水定發(fā)展速度和建設(shè)規(guī)模。

二是堅持因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀唤?jīng)濟條件、水資源狀況、氣候條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、作物種類、經(jīng)濟發(fā)展水平等，確定該地區(qū)不同階段的農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展模式。

三是多措并舉，綜合治理，把工程措施與非工程措施結(jié)合起來，充分運用現(xiàn)代科技、信息、管理等手段，健全綜合節(jié)水體系，不斷提高節(jié)水的科學(xué)化水平。

4.突出重點，分步實施

一是在區(qū)域上。在黃淮海等北方平原區(qū)大力推廣管道輸水，優(yōu)先發(fā)展大田作物噴灌；東北、西北等有規(guī)?；鳁l件的地區(qū)，積極推廣大型機械行走式噴灌，集中連片建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉示范區(qū)；在新疆著力發(fā)展大田作物膜下滴灌；在南方山丘區(qū)結(jié)合小型水源建設(shè)，因地制宜地發(fā)展集雨節(jié)灌，有條件的地區(qū)結(jié)合經(jīng)濟作物種植，積極推廣自壓噴灌、小管出流等高效節(jié)水技術(shù)。

二是在作物類型上。在果園、蔬菜種植區(qū)大力推廣微噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，在水稻種植區(qū)大力推廣控制灌溉等節(jié)水減污技術(shù)。

三是在工程建設(shè)上。加強大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，加快小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。

5.加快農(nóng)業(yè)節(jié)水法規(guī)建設(shè)

一是根據(jù)水法、農(nóng)業(yè)法等相關(guān)法律法規(guī)的節(jié)水條款，盡快制定“農(nóng)業(yè)節(jié)水法”，將推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水的原則和要求以法律形式固定下來。明確各級政府和廣大農(nóng)民實施農(nóng)業(yè)節(jié)水的責(zé)任和義務(wù)，確立水費制定的原則與計收方法，明確農(nóng)業(yè)節(jié)水管理體制及節(jié)約水資源轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟法律問題。

二是盡快制定 “農(nóng)業(yè)節(jié)水工作實施條例”和“農(nóng)業(yè)節(jié)水管理辦法”，使農(nóng)業(yè)節(jié)水的具體政策更加明確，具有可操作性，因地制宜地推廣節(jié)水灌溉技術(shù)。

三是建立健全農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和農(nóng)業(yè)節(jié)水指標(biāo)評價體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)與管理的科學(xué)化、制度化、可持續(xù)化。

6.加強科技支撐作用

一是加大高效節(jié)水科技成果轉(zhuǎn)化力度。選擇、推薦一批技術(shù)先進、使用方便、用戶歡迎的產(chǎn)品、技術(shù)，在重點項目區(qū)優(yōu)先試點、推廣。

二是加大聯(lián)合攻關(guān)力度。組織生產(chǎn)企業(yè)、科研院校，圍繞高效節(jié)水灌溉發(fā)展中的突出技術(shù)和管理問題，進行聯(lián)合攻關(guān)和深入研究，研發(fā)適合我國國情的高效節(jié)水灌溉設(shè)備設(shè)施和管理模式。

三是加大基礎(chǔ)研究力度。針對分區(qū)發(fā)展策略、高效節(jié)水灌溉激勵等問題，開展綜合性基礎(chǔ)研究。

7.建立節(jié)水灌溉穩(wěn)定增長投入機制

一是加大公共財政對節(jié)水灌溉的投入。發(fā)揮政府在節(jié)水建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將節(jié)水作為公共財政投入的重點領(lǐng)域。建立國家、省級兩級農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展專項資金，開展農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。

二是加強對節(jié)水建設(shè)的金融支持。綜合運用財政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)增加節(jié)水信貸資金。國家農(nóng)貸資金要優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)節(jié)水投資，提高貼息標(biāo)準(zhǔn)，延長還款年限，研究制定適合不同貸款對象的擔(dān)保、抵押及還貸辦法。

三是廣泛吸收社會資金投資節(jié)水。建立發(fā)展節(jié)水技術(shù)的激勵機制和約束機制，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程可采取“以獎代補”和“先干后補”等方式，調(diào)動鄉(xiāng)村和農(nóng)民投資、投勞的積極性。

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