省級(jí)政府政策執(zhí)行差異性的分析框架
——基于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策分析

孫彩紅

一、引言

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策實(shí)施是在全面深化推進(jìn)“放管服”改革背景下，實(shí)現(xiàn)放管銜接、簡政放權(quán)與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相結(jié)合目標(biāo)的重要舉措。營商環(huán)境除了市場準(zhǔn)入環(huán)境，還包括優(yōu)勝劣汰的公平競爭秩序環(huán)境與市場退出環(huán)境。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性弊端要求依法加強(qiáng)市場秩序監(jiān)管?！半p隨機(jī)”是一種新監(jiān)管理念，政府要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能，健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制?？梢?，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策實(shí)施成為加強(qiáng)市場監(jiān)管的一種重要政策手段。

2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，正式提出了“建立雙隨機(jī)抽查機(jī)制”。2016年，全國推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作電視電話會(huì)議指出：“全面推行‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要舉措，是完善事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和減少權(quán)力尋租，都具有重要意義?！?018年，中共十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》首次將“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管寫入中共中央文件，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置?；谝延袑?shí)踐，國務(wù)院在2019年出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2019〕5號(hào)，本文以下簡稱國務(wù)院5號(hào)文件)，成為全面實(shí)施這一市場監(jiān)管政策的指導(dǎo)性文件。此后，國務(wù)院各部委和地方政府不斷推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管被寫入《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(國令第722號(hào))第54條，這也是其第一次被寫入國家行政法規(guī)。

按照國務(wù)院5號(hào)文件要求，2019年就有20多個(gè)省(本文所稱省，包括省、自治區(qū)、直轄市)制定了執(zhí)行這一政策的實(shí)施方案或具體辦法，也即落實(shí)國務(wù)院政策的“省級(jí)政策”，體現(xiàn)國務(wù)院要求的同時(shí)，有一些地方特色或個(gè)性展現(xiàn)出來，也包括政策執(zhí)行的差異化。比如，《2019年萬家民營企業(yè)評(píng)價(jià)營商環(huán)境報(bào)告》顯示，山東等地方落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管成效突出。有些地方也凸顯不同程度的問題，監(jiān)管理論預(yù)期與實(shí)際狀況存在差距。欠發(fā)達(dá)省份和地區(qū)，市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員有限、企業(yè)也少，無法做到真正意義上的隨機(jī)選擇。大數(shù)定律和原則要求樣本量達(dá)到足夠的規(guī)模，才能保證隨機(jī)抽樣的準(zhǔn)確定與代表性，否則容易流于形式。“雙隨機(jī)”監(jiān)管部門之間聯(lián)合制度與運(yùn)行機(jī)制存在問題，以及相關(guān)部門權(quán)責(zé)配置以及監(jiān)管信息共享問題。技術(shù)層面上主要是監(jiān)管抽查程序、標(biāo)準(zhǔn)、比例等科學(xué)性問題，“重復(fù)抽取檢查到某一家監(jiān)管主體多次是否需要重新抽取，一些一直未被隨機(jī)抽查到的監(jiān)管主體該如何保證其行為的合法性”。這些問題得不到解決會(huì)導(dǎo)致“雙隨機(jī)”監(jiān)管政策執(zhí)行缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。

總體而言，從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作和結(jié)果觀察，各省政策執(zhí)行情況存在差異，也是國家政策(立法)進(jìn)入地方后的差異狀態(tài)。為什么省級(jí)不同個(gè)體之間會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行差異，本研究嘗試從實(shí)施政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、外部主體、執(zhí)行資源等要素進(jìn)行分析解釋。尋求這些原因?qū)M(jìn)一步提升政策執(zhí)行績效具有現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)地方監(jiān)管政策的執(zhí)行也具有一定針對(duì)性意義。

二、已有研究與分析框架構(gòu)建

關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策的已有研究，在解釋和說明為什么各地出現(xiàn)政策執(zhí)行差異問題時(shí)，存在諸多不足。為此，著重于從政策執(zhí)行角度，在已有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上嘗試以一種比較完善的政策執(zhí)行框架進(jìn)行分析和闡釋。

(一)對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的研究

有關(guān)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策研究，大多數(shù)是地方經(jīng)驗(yàn)做法或總結(jié)，少有理論分析。這些文章大多數(shù)是介紹或總結(jié)一些地方或部門實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的做法；還有不同領(lǐng)域的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)踐，較多的是消防安全和市場監(jiān)管領(lǐng)域，還有財(cái)政、重大項(xiàng)目稽查、勞動(dòng)監(jiān)察、水利排污、農(nóng)業(yè)、投資建設(shè)項(xiàng)目、自然資源等領(lǐng)域的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作實(shí)務(wù)；還有以某個(gè)地方案例分析“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策問題并提出對(duì)策，以及國務(wù)院部門、一些地方政策宣傳等。檢索“政策執(zhí)行模型”與“監(jiān)管”的研究，幾乎沒有關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策研究的論文，有的是從監(jiān)管視角運(yùn)用政策執(zhí)行模型分析社會(huì)辦醫(yī)政策、環(huán)保約談與政策執(zhí)行、民辦教育政策等。

整體上關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的研究缺乏與行政學(xué)理論相結(jié)合的深入分析，從政策執(zhí)行理論角度分析“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策的研究還很少見。地方政策和宣傳顯示“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策緊鑼密鼓地推進(jìn)，各地執(zhí)行又出現(xiàn)了不少差異化，如何分析這些原因，已有研究的不足給這一現(xiàn)實(shí)問題研究提供了較大空間。

(二)關(guān)于政策執(zhí)行模型的已有研究

政策執(zhí)行在各地差異性較大，為什么地方執(zhí)行中央和上級(jí)政策會(huì)出現(xiàn)各種不同情況，較多研究認(rèn)為是上有政策、下有對(duì)策；為地方利益而選擇性執(zhí)行；不同類型政策在執(zhí)行中也會(huì)出現(xiàn)差異；政策得到部分執(zhí)行而出現(xiàn)缺損。還有研究認(rèn)為地方政策執(zhí)行差異主要取決于政策路徑和激勵(lì)機(jī)制兩個(gè)變量變化和不同表現(xiàn)。已有政策執(zhí)行研究提出了多種模型，各有其優(yōu)缺點(diǎn)。比較典型的是史密斯政策執(zhí)行過程模型，提出了影響政策執(zhí)行成敗的四類要素：理想化政策、執(zhí)行組織、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。這個(gè)過程模型奠定了政策執(zhí)行分析框架的基礎(chǔ)。與之類似的另一種政策執(zhí)行模型也是四類要素，包括溝通、資源、執(zhí)行主體偏好、官僚結(jié)構(gòu)。與前一模型不同之處在于增加了執(zhí)行者偏好以及資源條件，還有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分化問題。還有一個(gè)是政策執(zhí)行系統(tǒng)模型，是從組織理論角度把執(zhí)行組織特征與執(zhí)行人員意向與態(tài)度作為重要因素，“這個(gè)政策執(zhí)行分析框架從組織理論，尤其是組織變革和組織控制理論那里得到了很多啟示，而這些是被以前的政策執(zhí)行研究所忽視的”。雖然該模型還提出了不同要素之間的一些關(guān)系，但是對(duì)這些關(guān)系的作用方向、程度等還需深入研究。在政策執(zhí)行的組織理論視角之后，研究領(lǐng)域發(fā)展了政策執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)分析視角和制度分析視角，以及注重更大社會(huì)環(huán)境的闡釋性視角。不過，這些政策執(zhí)行分析視角有其適用的局限性或特定政策領(lǐng)域。

除上述較為全面的執(zhí)行模型之外，還有一些著重從某些要素來分析政策執(zhí)行問題。比如，有的從政策制定與執(zhí)行主體提出了政策執(zhí)行兩種模式，一種是下級(jí)遵從上級(jí)政府的遵從性模式，一種是政府管理者和內(nèi)外部相關(guān)主體參與的合作性模式。這里強(qiáng)調(diào)了政府外部主體參與在政策執(zhí)行中的重要性。根據(jù)政策制定因素，政策執(zhí)行也應(yīng)該建構(gòu)出一個(gè)包括多要素的模型，涉及政治、組織和技術(shù)環(huán)境，政策領(lǐng)域特征，政府機(jī)構(gòu)，相關(guān)行為主體這樣一些重要因素。即使一些模型把政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境作為一個(gè)重要因素，但就一個(gè)相對(duì)較短時(shí)期內(nèi)在全國推行的公共政策而言，這種大環(huán)境影響因素不具有關(guān)鍵性。

比較上述多種政策執(zhí)行模型，共同點(diǎn)之一是都包括了政策執(zhí)行主體這一要素。在其他構(gòu)成要素上有交叉重疊，包括人力物力資源、執(zhí)行者偏好和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的元素。而且有的模型對(duì)各要素之間的關(guān)聯(lián)性解析，也是有其一定的局限性。后發(fā)展的模型表面上看提出要素更多了，實(shí)際上一些因素之間因交叉重疊需要簡化和重構(gòu)。這些不足之處為設(shè)計(jì)更加完善的政策執(zhí)行框架提供了空間。鑒于政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，就需要進(jìn)一步建構(gòu)理解地方政策執(zhí)行差異化的結(jié)構(gòu)要素框架，同時(shí)也豐富拓展了現(xiàn)有政策執(zhí)行研究。

(三)建構(gòu)政策執(zhí)行“三位一體”四要素框架

借鑒上述政策模型的一些關(guān)鍵要素，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策特點(diǎn)，建構(gòu)政策執(zhí)行的“三位一體”四要素框架。

圖1 “三位一體”四要素政策執(zhí)行差異分析框架

一是位于中心的是執(zhí)行政策本身的條件。特別是政策內(nèi)容規(guī)定、政策目標(biāo)明確性，政策定位和功能最為關(guān)鍵。

二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)主體。主要是政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置及其制度規(guī)范、執(zhí)行政策的標(biāo)準(zhǔn)程序、不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系要明確、有協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。

三是執(zhí)行資源。具備一定執(zhí)行權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任，有充足執(zhí)行人員支持，在大數(shù)據(jù)時(shí)代還要統(tǒng)籌掌握信息資源，尤其是關(guān)聯(lián)部門信息共享。

四是外部主體。主要是政策執(zhí)行時(shí)政府之外的社會(huì)市場主體等。這不單是狹義目標(biāo)群體，更重要的是市場主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織和公民主體等，他們的參與會(huì)影響到政策執(zhí)行。

上述“三位一體”要素之間，存在著多元互動(dòng)關(guān)系。政策執(zhí)行的政府主體一定要明確執(zhí)行政策目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和要求，有效整合和組織各種有關(guān)的執(zhí)行資源，發(fā)揮出1+1>2的效應(yīng)。外部主體也是廣義上政策執(zhí)行資源的一個(gè)方面，補(bǔ)充政策執(zhí)行資源的不足。政府執(zhí)行主體與外部主體之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，減少和避免不利于政策執(zhí)行的沖突，提升執(zhí)行效能。

三、運(yùn)用政策執(zhí)行框架分析“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行差異

如前所述，中央對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策的提出以及要求在全國范圍內(nèi)實(shí)施，經(jīng)歷了一個(gè)過程。2019年的國務(wù)院5號(hào)文件，成為要求全國各地在市場監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)行這一政策的指導(dǎo)性文件。一些省份實(shí)際執(zhí)行狀況有不少差異和問題。比如，對(duì)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單的設(shè)立與差異化梳理。不同省份梳理和編制了聯(lián)合和隨機(jī)抽查監(jiān)管事項(xiàng)清單和事項(xiàng)數(shù)量(如表1)，呈現(xiàn)較大差異。隨機(jī)抽查比例存在差異化問題，根據(jù)不同情況調(diào)整隨機(jī)抽查比例的規(guī)定沒有具體細(xì)化。執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)責(zé)不明確和差異問題，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制也不一樣。

表1 一些省份聯(lián)合抽查事項(xiàng)情況

根據(jù)公開獲取的政策文件信息，主要結(jié)合27個(gè)省份“雙隨機(jī)、一公開”政策文本與一些實(shí)踐狀況，運(yùn)用上述“三位一體”四要素框架來進(jìn)行分析，闡釋不同地方政策執(zhí)行差異和原因。

(一)省級(jí)執(zhí)行政策本身的差異

國務(wù)院政策是綱領(lǐng)性要求、總體目標(biāo)和基本原則，到省級(jí)制定實(shí)施政策方案，則需進(jìn)一步具體化。但省級(jí)實(shí)施政策本身存在一些差異或偏差，包括省級(jí)政策制定者對(duì)中央政策要求的理解不一致，產(chǎn)生實(shí)施政策的目標(biāo)差異性，關(guān)系到實(shí)際政策執(zhí)行差異。27個(gè)省份“雙隨機(jī)、一公開”文件政策內(nèi)容和一些特點(diǎn)如表2所示，這是實(shí)施政策本身的差異。

國務(wù)院5號(hào)文件包括四部分，即總體要求、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施。這個(gè)四部分的框架也成為多數(shù)省級(jí)制定執(zhí)行意見的模板。但省級(jí)政策中較少看到對(duì)國務(wù)院宏觀層次目標(biāo)的具體落實(shí)方案，比如，如何更加強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管中的社會(huì)共治等方面內(nèi)容很少。這是今后政策執(zhí)行中要解決的一個(gè)問題。

大多數(shù)省實(shí)施政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)都是3部分或4部分，超過70%，且體例與國務(wù)院5號(hào)文件相同。與國務(wù)院文件的結(jié)構(gòu)和體例不同的有8個(gè)省，其中5個(gè)省是按照地方政府法規(guī)形式呈現(xiàn)。省級(jí)制定的實(shí)施政策，大部分內(nèi)容與國務(wù)院文件一樣，未體現(xiàn)出地方特色和“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求以及對(duì)監(jiān)管問題的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。換言之，各省為執(zhí)行國務(wù)院政策制定的實(shí)施方案，用“形式的相同”代替了“執(zhí)行結(jié)果的相同”。地方這些差異主要原因在于，各地不是根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r有針對(duì)性地執(zhí)行政策，而是因?yàn)闄C(jī)械性地執(zhí)行或追求表面上與中央要求一致而導(dǎo)致的結(jié)果。實(shí)質(zhì)上看，地方實(shí)施政策的“形式一致”降低了政策在當(dāng)?shù)貙?shí)施的適用性。

各地方對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策的功能定位有差異。國務(wù)院5號(hào)文件規(guī)定，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管“作為市場監(jiān)管的基本手段和方式，取代日常監(jiān)管原有的巡查制和隨意檢查，形成常態(tài)化管理機(jī)制”。而不同省對(duì)政策目標(biāo)和功能定位的理解和規(guī)定不一致，到底是利劍高懸、還是確保監(jiān)管到所有對(duì)象，達(dá)不成共識(shí)。這直接或間接地影響各省政策實(shí)施存在執(zhí)行差異。有些研究也提出了政策文本差異導(dǎo)致政策執(zhí)行強(qiáng)度的差異，“政策文本的關(guān)注點(diǎn)、主題、強(qiáng)度與關(guān)聯(lián)性特征在執(zhí)行過程中存在不同程度的差異”。有些政策執(zhí)行實(shí)踐中的差異并非執(zhí)行主體的利益沖突，而是受到政策文本屬性的影響。

表2 27個(gè)省份執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策方案情況匯總

甘肅關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施意見2019年4月3部分相同陜西陜西省市場監(jiān)管領(lǐng)域部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施辦法2019年6月5部分不同云南云南省市場監(jiān)管領(lǐng)域部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施辦法2019年8月8部分不同廣西關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施意見2019年10月3部分相同貴州關(guān)于在全省市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合 “雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施意見2019年5月3部分相同吉林在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作實(shí)施辦法2019年5月3部分相同黑龍江黑龍江省在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施方案2019年6月3部分相同寧夏關(guān)于在全區(qū)市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施意見2019年11月3部分相同青海青海省市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施辦法2019年6月8部分不同遼寧遼寧省全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施方案2020年1月4部分相同內(nèi)蒙古內(nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)管領(lǐng)域部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管實(shí)施辦法2019年8月6部分不同

11個(gè)省明確規(guī)定了“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管是作為基本監(jiān)管手段和方式；有10個(gè)省實(shí)施政策當(dāng)中沒有明確表述功能定位；還有6個(gè)省認(rèn)為是監(jiān)管方式或監(jiān)管理念創(chuàng)新，取代傳統(tǒng)巡查等方式，要實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管常態(tài)化。不同省份對(duì)基本定位和思想認(rèn)識(shí)不一致，會(huì)引起政策執(zhí)行手段、途徑和結(jié)果方面的差異。

(二)政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和聯(lián)合機(jī)制差異

各省級(jí)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要是為執(zhí)行國務(wù)院政策進(jìn)行的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、聯(lián)合抽查部門關(guān)系與運(yùn)行機(jī)制或組織安排、組織保障等具體方案措施，各省呈現(xiàn)出差異性。

1.聯(lián)席會(huì)議制度的設(shè)置差異

各省實(shí)施政策中規(guī)定要建立聯(lián)席會(huì)議制度的有22個(gè)省份(見表3)，占到81%。

各省在執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策的組織機(jī)構(gòu)即執(zhí)行主體上有三種情況：一是設(shè)立規(guī)格較高的省級(jí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組。比如，山西省人民政府成立市場監(jiān)管領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長任組長；省市縣三級(jí)都設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，確保監(jiān)管工作規(guī)范有序推進(jìn)。二是建立了聯(lián)席會(huì)議制度。這些省份聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)格或?qū)蛹?jí)、成員單位、牽頭部門有區(qū)別。建立高規(guī)格的、由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)作為召集人的部門聯(lián)合監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的有9個(gè)省份：江蘇、甘肅、貴州、湖南、河南、福建、山東、黑龍江、青海。這些省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度都是由一位副省長(或分管副省長)任召集人，副召集人是省政府副秘書長和省市場監(jiān)管局局長；或者是分管副省長任總召集人、省市場監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)人任召集人；成員單位在16個(gè)到21個(gè)不等。其中，山東設(shè)置的規(guī)格和權(quán)威更高，常務(wù)副省長為總召集人、分管副省長為召集人，納入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組框架內(nèi)。由省級(jí)市場監(jiān)管部門牽頭組織和建立聯(lián)席會(huì)議制度的省份有7個(gè)；還有6個(gè)省份沒有說明聯(lián)席會(huì)議制度具體層次規(guī)格。三是只建立協(xié)調(diào)機(jī)制或者依托原有機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如，遼寧省建立“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，依托省深化商事制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。

表3 建立“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的省份

2.部門聯(lián)合抽查機(jī)制差異

各省實(shí)施政策中比較明確地提出聯(lián)合抽查機(jī)制和規(guī)范具體要求的有8個(gè)省份：北京、天津、河北、山西、湖南、湖北、廣東、黑龍江。還有一些省份關(guān)于聯(lián)合抽查部門間的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確，比如有的規(guī)定：“對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象涉及多層級(jí)、多區(qū)域、多部門的抽查事項(xiàng)，應(yīng)采取跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合抽查方式”(B省)，“聯(lián)合抽查的牽頭部門、發(fā)起部門要根據(jù)涉及的對(duì)象范圍，會(huì)同有關(guān)參與部門，通過公開公正的方式從檢查對(duì)象名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象”(S省)，“部門聯(lián)合既可以由一個(gè)部門牽頭發(fā)起，其他相關(guān)部門參與開展，也可以由多個(gè)部門共同發(fā)起，實(shí)施聯(lián)合抽查”(J省)。這些規(guī)定都原則化，橫向上如何確定發(fā)起部門、參與部門、協(xié)調(diào)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，縱向上上下級(jí)之間、區(qū)域之間如何在抽查中協(xié)調(diào)配合、分配抽查的工作權(quán)責(zé)，都沒有進(jìn)一步具體化。

跨部門聯(lián)合抽查機(jī)制的具體運(yùn)作不太明確?！安糠植块T對(duì)‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管機(jī)制認(rèn)識(shí)程度存在差異，部門之間缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)不夠，未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。”聯(lián)合抽查監(jiān)管的牽頭部門與參與部門之間因任務(wù)和權(quán)責(zé)配置問題，牽頭部門統(tǒng)籌度不夠，各相關(guān)部門對(duì)“雙隨機(jī)”監(jiān)管的認(rèn)知不同，都會(huì)導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大、協(xié)調(diào)成本高、資源浪費(fèi)，多個(gè)部門的時(shí)間、人員不固定，也會(huì)影響抽查監(jiān)管的實(shí)施開展。有的省份聯(lián)合抽查機(jī)制比較規(guī)范，政策執(zhí)行效果就較明顯。比如，云南省在部門聯(lián)合抽查監(jiān)管上，“先是整合部門內(nèi)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管事項(xiàng)，解決各處室在抽查監(jiān)管中各自為政的問題。然后是部門之間的跨部門聯(lián)合監(jiān)管，而且與有些省份以市場監(jiān)管局為牽頭有所不同的是，云南省財(cái)政廳加強(qiáng)了橫向與縱向的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管與建立了聯(lián)合隨機(jī)抽查工作機(jī)制”。

(三)政策執(zhí)行的權(quán)力與人力資源差異

目前“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行資源問題，比較突出的有權(quán)力和責(zé)任方面的差異，這與政策執(zhí)行的權(quán)力資源、人力資源密切相關(guān)。

1.政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)分配差異問題

各省在執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”政策的過程中，涉及不同主體之間的權(quán)責(zé)配置。這一權(quán)力資源配置在不同省份存在差異，影響政策執(zhí)行人員的具體行為和監(jiān)管的實(shí)際結(jié)果。有些地方監(jiān)管人員反映，對(duì)抽查中發(fā)現(xiàn)的問題或者沒有抽查到的市場主體出現(xiàn)問題之后，如何追究責(zé)任或給予免責(zé)，仍是一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問題。一線執(zhí)法人員是否需要對(duì)抽查范圍之外的市場主體承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，相關(guān)法規(guī)未予以明確。

各省政策實(shí)施方案對(duì)責(zé)任的規(guī)定有三類情況：一是對(duì)政策執(zhí)行人員的免責(zé)規(guī)定比較明確具體，如表4中9個(gè)省份，只占1/3。二是在政策執(zhí)行保障措施中有嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)的規(guī)定，但籠統(tǒng)、原則化、可操作性不足。這一類有15個(gè)省份都規(guī)定了按照“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的原則嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，沒有細(xì)化和可操作化。三是對(duì)責(zé)任沒有相應(yīng)規(guī)定。這類有3個(gè)省，其中湖南和貴州的政策中沒有專門規(guī)定責(zé)任部分，而是混合在其他部分的內(nèi)容里。綜上三類情況，可見省級(jí)在執(zhí)行政策的權(quán)力責(zé)任資源配置上的差異性?！半p隨機(jī)”監(jiān)管模式下的責(zé)任追究機(jī)制和免責(zé)機(jī)制都有待健全。

人力資源數(shù)量存在不同的問題。尤其是基層人員執(zhí)法任務(wù)從一個(gè)部門擴(kuò)展到多個(gè)部門，監(jiān)管責(zé)任范圍也相應(yīng)擴(kuò)大，出現(xiàn)監(jiān)管的人力資源與執(zhí)行監(jiān)管工作量不匹配問題。多數(shù)地方市場監(jiān)管部門人員編制有限，越到基層監(jiān)管人員越不足，而且有些地方市場監(jiān)管人員沒有執(zhí)法資格，也導(dǎo)致監(jiān)管人力缺乏問題。有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)問題更突出，監(jiān)管所的構(gòu)成就是所長、副所長、一名工作人員，在技術(shù)賦能欠缺的條件下，其與發(fā)達(dá)地區(qū)形成明顯差異。

2.執(zhí)行的人力資源差異問題

人力資源質(zhì)量存在專業(yè)性和能力問題。監(jiān)管人員的素質(zhì)和技術(shù)專業(yè)能力強(qiáng)弱、高低在不同省份有所不同。浙江、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)管人員專業(yè)能力、執(zhí)法能力較強(qiáng)，更有利于監(jiān)管政策的執(zhí)行，而相對(duì)落后的地區(qū)則不具有優(yōu)勢(shì)。像江西省在實(shí)際監(jiān)管過程中，存在人員的專業(yè)監(jiān)管能力不足的情況?！霸跈z查企業(yè)認(rèn)繳制的落實(shí)、股權(quán)變更等內(nèi)容時(shí)，很多監(jiān)管干部難以精準(zhǔn)把握。尤其是關(guān)于財(cái)務(wù)報(bào)表等專業(yè)性較強(qiáng)的信息，執(zhí)法人員不能完全看懂，無法針對(duì)企業(yè)年報(bào)是否隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假等問題進(jìn)行精準(zhǔn)核實(shí)與調(diào)查。”與人力資源相關(guān)聯(lián)的是，各省對(duì)技術(shù)資源的整合利用程度也不同。

表4 一些省份對(duì)政策執(zhí)行責(zé)任的規(guī)定與要求

(四)外部主體的權(quán)責(zé)地位差異

關(guān)于政府之外的主體，各省政策也存在差異性規(guī)定。政府執(zhí)行一定領(lǐng)域政策時(shí)，需要政府之外的主體包括社會(huì)組織主體、行業(yè)協(xié)會(huì)主體等協(xié)同參與。政府與外部主體的關(guān)系、對(duì)外部主體的地位和權(quán)責(zé)等制度性規(guī)定與認(rèn)知等方面不同，都可產(chǎn)生執(zhí)行差異。

國務(wù)院5號(hào)文件對(duì)全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，涉及外部主體的關(guān)鍵詞有企業(yè)、社會(huì)公眾、社會(huì)共治。各省在推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的執(zhí)行政策中，對(duì)外部主體規(guī)定存在差異。關(guān)于社會(huì)主體協(xié)同參與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行方面，27個(gè)省份中有6個(gè)省份沒有相關(guān)規(guī)定。那些有相關(guān)規(guī)定的省份分為四種情況：一是從利用媒體等手段加大宣傳的力度，要求加快形成政府公正監(jiān)管、企業(yè)誠信自律、社會(huì)公眾監(jiān)督的良好氛圍。有北京、河北、寧夏等12個(gè)省份。目的是提升政策的社會(huì)影響力和公眾知曉度。然而如何利用媒體發(fā)揮監(jiān)督作用，特別是對(duì)違法市場主體的曝光、懲治，幾乎沒有規(guī)定。二是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)公眾廣泛參與。對(duì)此都是言辭模糊，沒有具體辦法。安徽、江蘇、四川等省份屬于這種情況。三是由政府監(jiān)管向社會(huì)共治轉(zhuǎn)變。湖南、廣東、福建、遼寧屬于此情況。廣東政策中專門有一節(jié)規(guī)定了構(gòu)建市場監(jiān)管社會(huì)共治格局，可見其對(duì)社會(huì)主體參與監(jiān)管更為重視。四是在隨機(jī)抽查的過程中邀請(qǐng)政府部門之外的相關(guān)主體參與。有些省份為了增強(qiáng)“雙隨機(jī)”監(jiān)管政策執(zhí)行的公平性、客觀性，提出了要求政府之外的其他相關(guān)主體到現(xiàn)場參與。吉林和青海兩省就提出鼓勵(lì)通過公證部門公證或邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等現(xiàn)場監(jiān)督抽查過程。這也起到一種外部監(jiān)督的作用。

但是，縱觀上述各省份政策措施，絕大多數(shù)還不是給社會(huì)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行賦權(quán)賦能制定的協(xié)同監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性制度規(guī)范，而只是一種鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、邀請(qǐng)的“表層次”參與和臨時(shí)監(jiān)督。政策執(zhí)行過程中，這些外部社會(huì)主體實(shí)際參與程度的深入，以及由政府監(jiān)管向社會(huì)共治格局的轉(zhuǎn)型還有相當(dāng)大的距離。

四、驅(qū)動(dòng)監(jiān)管政策有效執(zhí)行的路徑

為提升政府監(jiān)管政策執(zhí)行的績效，各省要在上述影響政策執(zhí)行差異的要素上進(jìn)行完善，真正做到用實(shí)質(zhì)性因地制宜的差異化監(jiān)管制度、程序、標(biāo)準(zhǔn)等，達(dá)到監(jiān)管的協(xié)同高效，是“殊途同歸”，而不是以政策表面形式相同導(dǎo)致的“同途異歸”。按照建立新型監(jiān)管體制的要求，結(jié)合“三位一體”四要素分析框架，在此提出進(jìn)一步完善監(jiān)管政策執(zhí)行的思路。

(一)對(duì)監(jiān)管政策功能定位和明確監(jiān)管范圍達(dá)成共識(shí)

政策本身明確的目標(biāo)和功能定位，是政策有效執(zhí)行的重要前提。省級(jí)政府對(duì)國務(wù)院政策目標(biāo)的執(zhí)行比較模糊且難以量化，引發(fā)地方政策執(zhí)行差異?！澳繕?biāo)置換行為的一個(gè)重要特點(diǎn)是執(zhí)行行為對(duì)政策制定環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的政策目標(biāo)產(chǎn)生了偏離, 并且使政策目標(biāo)喪失了對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的規(guī)范與指向作用?！币虼耍仨氁恢旅鞔_“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的政策目標(biāo)?！霸谵D(zhuǎn)型時(shí)期，強(qiáng)勢(shì)政府要比無為而治的政府更為社會(huì)和時(shí)代所需要，有書卷氣的政府比充滿銅臭氣的政府改革得更為徹底和有建設(shè)性?！奔訌?qiáng)監(jiān)管體制改革，在從傳統(tǒng)依靠人力的監(jiān)管向“雙隨機(jī)、一公開”為基礎(chǔ)的現(xiàn)代監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的過程中，要突出政府的主導(dǎo)作用。在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的政策目標(biāo)和功能上達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)國務(wù)院與省級(jí)及以下各級(jí)政府之間、多部門之間的共識(shí)。

在依法監(jiān)管方面按照上位法、效力層級(jí)高的法律法規(guī)，完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管規(guī)定，包括監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一重點(diǎn)監(jiān)管事項(xiàng)和一般監(jiān)管事項(xiàng)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和科學(xué)性。公平公正的隨機(jī)抽查和監(jiān)管要求在“隨機(jī)”執(zhí)行的過程中，對(duì)所有市場主體一視同仁，特別是對(duì)違法市場主體要加大力度提高其違法成本。美國有可參考的經(jīng)驗(yàn)，其對(duì)違法主體實(shí)施懲罰性賠償，“對(duì)于懲治當(dāng)前猖獗的市場違法行為塑造良好的市場秩序，功效甚巨”。懲罰性賠償制度作為美國獨(dú)特的法律制度，已經(jīng)開始被移植到越來越多的國家和地區(qū)。這顯示出懲罰性賠償制度具有的強(qiáng)大生命力。提高市場主體的違法成本對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行和形成監(jiān)管威懾力具有重要作用。

(二)監(jiān)管政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同以及與其他政策協(xié)同

前已分析，多數(shù)省份在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的實(shí)施政策中，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其主體之間的協(xié)同存在著諸多差異。關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行的聯(lián)席會(huì)議制度，需要規(guī)范細(xì)化明確成員單位責(zé)任，從制度和機(jī)制上確保這些成員部門從被動(dòng)配合到主動(dòng)參與執(zhí)行，避免僅僅停留在提供數(shù)據(jù)的表層配合層次。由此，監(jiān)管政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)同，首先，最關(guān)鍵的是把目前各種監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行整合、理順平臺(tái)之間以及平臺(tái)所屬部門的關(guān)系。最常見的從國家到省級(jí)都在建立或使用的平臺(tái)有“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)平臺(tái)、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺(tái)、各地方“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作平臺(tái)等，這些平臺(tái)之間要進(jìn)行整合與協(xié)同，尤其是國家平臺(tái)與省級(jí)(各省及其下屬地市相關(guān)平臺(tái))要做好數(shù)據(jù)信息銜接、對(duì)接，明確不同層級(jí)監(jiān)管平臺(tái)的法定地位。其次，不同監(jiān)管政策之間的協(xié)同。特別是把執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策與信用監(jiān)管政策有效銜接起來，這是政策執(zhí)行主體要解決的重點(diǎn)問題。在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管和其他監(jiān)管方式的關(guān)系上，前者并不能完全替代專項(xiàng)監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管或者日常監(jiān)管?；蛘哒f，目前隨機(jī)抽查并不能確保把風(fēng)險(xiǎn)概率大的監(jiān)管對(duì)象抽出來，與監(jiān)管精準(zhǔn)化存在差距。把有限的監(jiān)管資源著重放在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)對(duì)象，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信用評(píng)價(jià)技術(shù)，找到風(fēng)險(xiǎn)概率大的部分，從而使監(jiān)管有的放矢、更加精準(zhǔn)，需要不同監(jiān)管政策及其執(zhí)行過程的協(xié)同與統(tǒng)籌銜接。

(三)政策執(zhí)行資源供給實(shí)現(xiàn)制度化與法治化

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的不同主體權(quán)責(zé)分工必須進(jìn)一步明確。橫向上“雙隨機(jī)”監(jiān)管的行業(yè)監(jiān)管部門、綜合部門、牽頭部門、配合部門、參與部門等之間在抽查事項(xiàng)、監(jiān)管過程、事后懲治、人員選擇方面的權(quán)力、責(zé)任分配必須制度化?？v向上下級(jí)政府之間，在隨機(jī)抽查監(jiān)管的委托與授權(quán)、代理與執(zhí)行方面的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系也要規(guī)定清晰。伴隨著市場主體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的多元化、多區(qū)域、跨業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營更加復(fù)雜，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管更多涉及區(qū)域間政府關(guān)系，監(jiān)管過程中的權(quán)責(zé)更需規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

政策執(zhí)行的人力資源應(yīng)走出依靠數(shù)量取勝的思維和模式，提升執(zhí)行人員專業(yè)能力和素質(zhì)。針對(duì)多數(shù)省份在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行中的嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任的缺陷，執(zhí)行人員的資源供給要細(xì)化和落實(shí)責(zé)任追究制度與免責(zé)制度，對(duì)執(zhí)行人員的不良偏好進(jìn)行糾偏和控制。關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的價(jià)值取向，既要形成對(duì)市場主體的威懾力、確保通過監(jiān)管使違法的市場主體得到相應(yīng)的懲治，又要處理好寬進(jìn)與嚴(yán)管的平衡。

(四)加強(qiáng)政策執(zhí)行過程中行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)主體的功能

市場監(jiān)管作為一種政府職能，履行職能的主體和方式不是一成不變的。在加強(qiáng)“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管主體上，由政府一元監(jiān)管向多元主體合作監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由監(jiān)管向治理轉(zhuǎn)變。特別要增強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任，讓企業(yè)認(rèn)識(shí)到自己在監(jiān)管政策執(zhí)行中的第一責(zé)任人的地位及其權(quán)利義務(wù)。政府要注重監(jiān)管過程中強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任與減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)之間的平衡和權(quán)衡，給企業(yè)減負(fù)并不意味著企業(yè)可以放任，而是扮演好市場秩序第一責(zé)任人的角色。

加強(qiáng)多元主體參與監(jiān)管，把“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管政策執(zhí)行與多元主體協(xié)同配合有機(jī)結(jié)合起來，借鑒創(chuàng)新金融監(jiān)管的思路，“通過實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者、金融科技企業(yè)、消費(fèi)者三方的共同參與，能夠有效改善監(jiān)管信息不對(duì)稱的問題……從博弈走向合作共贏”。在利益相關(guān)的多元主體協(xié)同參與到“雙隨機(jī)、一公開”市場監(jiān)管的過程中，使得被監(jiān)管的市場主體和政府之間不再是貓鼠游戲，而是共同對(duì)社會(huì)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的共贏局面。從協(xié)同參與發(fā)展到合作監(jiān)管模式，是政府與其他社會(huì)主體之間的合作，包括行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織、新聞媒體以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等。特別是行業(yè)協(xié)會(huì)及其一些業(yè)內(nèi)專家，更清楚企業(yè)在哪些方面容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，應(yīng)協(xié)同配合政府監(jiān)管部門，制定行業(yè)監(jiān)管以及隨機(jī)抽查監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，增強(qiáng)隨機(jī)抽查監(jiān)管的精準(zhǔn)性和權(quán)威性。要對(duì)社會(huì)主體和行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同參與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，提供更加完善的法規(guī)與制度，完善相應(yīng)的法律規(guī)定。對(duì)新聞媒體在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管政策執(zhí)行中的“曝光”功能需要改革和健全制度，形成曝光制度對(duì)違法市場主體行為的輿論威懾力。這些組織在市場監(jiān)管中的不同分工與協(xié)作方式構(gòu)成一個(gè)國家在一定時(shí)期內(nèi)的市場監(jiān)管體制模式。

五、結(jié) 語

加強(qiáng)監(jiān)管的突出經(jīng)驗(yàn)是以全面立體化監(jiān)管與制度改革為頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)提供保障，建立持續(xù)監(jiān)管與動(dòng)態(tài)監(jiān)管、法治化監(jiān)管的精準(zhǔn)監(jiān)管制度。由此，政府的監(jiān)管政策執(zhí)行和更高層次發(fā)展是要體現(xiàn)出政府優(yōu)化營商環(huán)境的主動(dòng)性，主動(dòng)為激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)新力提供服務(wù)。同時(shí)，注重互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)和強(qiáng)化監(jiān)管技術(shù)支撐，高層次統(tǒng)籌監(jiān)管信息共享，融合運(yùn)用多種監(jiān)管政策工具，提升綜合監(jiān)管能力和績效。政府逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以落實(shí)監(jiān)管政策為基礎(chǔ)，加快建立健全全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，加強(qiáng)全鏈條監(jiān)管，構(gòu)建大監(jiān)管格局，完善高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。