新時代我國民族教育差別化支持政策價值分析

萬明鋼 楊金香

[提要]民族教育差別化支持政策是黨和國家根據(jù)特定地區(qū)、特殊問題、特別事項以及不同民族教育發(fā)展實際，縮小區(qū)域間公共教育服務差距的政治舉措，意味著政策更加強調(diào)區(qū)域性、精準性，具有促進公平公正、增進共同性的意義。為促進民族教育差別化支持政策健康發(fā)展，以公共教育政策中價值分析為理論基礎，從價值選擇、合法性和有效性三個維度，對21世紀以來我國民族教育差別化支持政策進行政策分析并發(fā)現(xiàn)：“均衡發(fā)展，提升質量”“差別對待，追求公平”是目前政策價值選擇的特征；“追求各民族事實平等”“堅持對弱勢群體差別對待”是政策合法性的體現(xiàn)；“外在績效性凸顯”“內(nèi)在公益性彰顯”是政策有效性的表現(xiàn)。今后，在明晰政策價值的同時，要從是否有利于促進公平公正、是否有利于增進共同性兩個方面對民族教育差別化支持政策進行評估、調(diào)整，以提升民族教育差別化支持政策的精準性以及在推進中華民族共同體建設方面的效益性。

我國各民族分布呈大雜居、小聚居特點。一般來看，少數(shù)民族大部分生活在西北、西南、邊疆等自然條件艱苦地區(qū)，同時，由于政治、文化、地緣等因素影響，使得我國民族地區(qū)和東部地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡特點。為促進民族地區(qū)各方面發(fā)展，黨和國家在政治、經(jīng)濟、文化、教育等多個領域出臺了各種支持政策。其中，在教育領域針對少數(shù)民族和民族地區(qū)教育發(fā)展，制定出臺了以“民族身份”為支持對象的民族教育政策，如少數(shù)民族高等教育加分(降分)政策、預科教育政策、少數(shù)民族高層次骨干人才計劃政策、內(nèi)地班(校)政策等。學界對以上政策探討多采用“優(yōu)惠政策”進行表述。民族教育“優(yōu)惠政策”在制定時是一種無差別優(yōu)惠，是特定歷史階段促進少數(shù)民族和民族地區(qū)教育發(fā)展的政治舉措。近年來，隨著民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，構成民族教育政策環(huán)境各要素不斷發(fā)生變化，具體表現(xiàn)為城市散居少數(shù)民族和城市漢族在教育資源供給方面已無差別，但各民族之間以及同一少數(shù)民族內(nèi)部還存在區(qū)域性差距。在這種背景下，無差別優(yōu)惠政策會使已經(jīng)發(fā)展較好的少數(shù)民族繼續(xù)和處在不利地位的少數(shù)民族分割有限的教育資源。另外，民族教育政策環(huán)境變化會影響到民族教育政策問題的性質、規(guī)模、程度等，會對民族教育政策的執(zhí)行條件、政策供給等產(chǎn)生影響，而以“民族身份”為唯一標準的無差別優(yōu)惠政策則容易出現(xiàn)逆向歧視、固化民族邊界和缺乏公平性等問題。為適應政策實踐環(huán)境變化以及回應無差別優(yōu)惠政策出現(xiàn)的諸多問題，習近平總書記在2014年召開的中央民族工作會議上提出，要逐步更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項出臺差別化支持政策。從無差別優(yōu)惠到差別化支持，政策制定會根據(jù)不同地區(qū)、不同民族或同一民族內(nèi)部發(fā)展實際，逐漸從單一民族因素轉向民族因素與區(qū)域因素、特殊問題因素、特別事項因素相結合的發(fā)展路徑，使政策更加強調(diào)區(qū)域性和精準性。總之，在新時代，差別化支持政策具有兩方面意義，一是促進公平公正，二是增進共同性。

2021年，習近平總書記在中央民族工作會議上進一步指出，“新形勢下……要深入研究法律法規(guī)修訂完善問題。對相關差別化支持政策也要梳理評估，及時穩(wěn)慎調(diào)整完善。要根據(jù)不同地區(qū)、不同民族實際，以公平公正為原則，突出區(qū)域化和精準化，更多針對特定地區(qū)、特殊問題、特別事項制定實施差別化區(qū)域支持政策?！盵1](P.160)而對差別化支持政策正確把握、及時穩(wěn)慎調(diào)整完善等的前提，就是要對現(xiàn)行差別化支持政策進行科學的政策分析①。政策分析“是在公共政策領域內(nèi)創(chuàng)造和應用知識的復雜社會過程，目的是幫助人們對現(xiàn)實可能性和期望逐漸有一致的認識”[2](P.13)，具體包括事實分析、價值分析和規(guī)范分析②。其中，價值分析是公共政策研究的基本問題，是政策分析中的核心內(nèi)容，在政策分析中起著承上啟下的作用。基于此，嘗試以價值分析為主線，對我國民族教育差別化支持政策③進行內(nèi)容分析與理性思考，不僅有利于提高民族教育差別化支持政策的科學性和有效性，而且有利于增強民族教育政策對教育實踐的規(guī)范和指導作用，同時有利于推進中華民族共同體的建設。

一、民族教育差別化支持政策價值分析的理論基礎

(一)民族教育差別化支持政策內(nèi)涵

正確把握民族教育差別化支持政策內(nèi)涵是對其進行價值分析的前提。從邏輯學來看，界定一個概念通常要把握兩點：首先是尋找與分析概念最近的、涵蓋更廣的屬概念；其次是確定區(qū)別屬概念的標志或屬性，也即種差。理解民族教育差別化支持政策內(nèi)涵，需要厘清它與公共政策、民族政策、教育政策、民族教育政策、差別化支持政策之間的關系。各政策之間的關系是一個比較復雜的議題，從新時代新使命新征程的任務來看，它們有著共同的政治目標，即為社會主義現(xiàn)代化國家建設服務、鑄牢中華民族共同體意識、維護民族團結、實現(xiàn)各民族共同富裕。從從屬關系看，民族教育差別化支持政策屬于民族教育政策體系中的重要組成部分，是民族教育政策下位概念；由于民族教育兼有民族工作和教育工作雙重屬性，所以民族教育政策是民族政策和教育政策下位概念；而民族政策和教育政策源生公共政策，兩者又是公共政策下位概念。從政策類別來看，差別化支持政策屬于公共政策中的特殊政策，既存在于公共政策之中，又存在于各項具體政策之中。

具體來看，公共政策④是公共權力機構(國家、政府等)對社會利益進行權威性分配的政治活動過程，用以規(guī)范、引導有關機構團體和個人的行動依據(jù)或準則。民族政策是國家和政黨根據(jù)境內(nèi)各民族實際情況加以實施的綱領性意見，目的是維護國家統(tǒng)一以及促進各民族的發(fā)展[3]；教育政策是一個有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為實現(xiàn)一定教育目的和任務而平衡各方教育利益、協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則[4](P.22)。民族教育政策是國家、政黨等政治實體在一定歷史社會階段，為實現(xiàn)民族教育發(fā)展目標和任務，有效調(diào)節(jié)各民族利益關系，保障民族地區(qū)以及各少數(shù)民族教育權力而制定的行為準則及其運行過程。綜合以上對各類政策邏輯關系以及概念的梳理，認為民族教育差別化支持政策內(nèi)涵可以從以下四個方面來理解：(1)是公共政策領域中的一種特殊政策，既有公共政策的一般特征，又有民族性、教育性以及自身的特殊性；(2)代表了各民族共同利益，是黨和國家為實現(xiàn)民族教育發(fā)展目標和任務所制定的行動依據(jù)或準則，在協(xié)調(diào)國家和各民族利益關系以及少數(shù)民族教育內(nèi)外部關系方面發(fā)揮著重要作用[5](P.3)；(3)是黨和國家根據(jù)特定地區(qū)、特殊問題、特別事項以及不同民族教育發(fā)展實際，縮小區(qū)域間公共教育服務差距的政治舉措，意味著政策更加強調(diào)區(qū)域性、精準性；(4)是一個動態(tài)發(fā)展過程，也是一個流動的概念，會隨所處環(huán)境變化而作出與時俱進的調(diào)適或再設計。

(二)民族教育差別化支持政策價值分析維度

價值分析伴隨政策分析或研究的全過程，是聯(lián)結事實分析和規(guī)范分析使其成為一個系統(tǒng)的主線，國內(nèi)外研究者已對此主題做出了相當豐富的探索。馬克思主義認為，價值是從人們對待滿足他們需要的外界物關系中產(chǎn)生[6](P.406)。美國學者哈羅德·D·拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)指出，“政策科學的研究方法不僅強調(diào)基本問題和復雜模型，而且在很大程度上需要澄清政策中的價值目標”[7](P.24)。R.M.克朗(R.M.Krone)認為，“價值是指偏好的事物或原則。價值研究所做的分析工作，在于確認某種目的是否值得為之爭取，采取的手段是否能被接受以及改進系統(tǒng)的結果是否‘良好’……從時間上講，價值研究既涉及過去和現(xiàn)在，也涉及將來”[8](P.50-51)。馬克斯·韋伯(Max Weber)提出，“價值關聯(lián)”確定了對實在進行因果分析的前提[9](P.12)。以上，國外學者對價值概念、價值分析地位等問題做出了闡釋，我國學者在國外相關研究基礎上對教育政策價值分析也做出了積極探索，積累了較為成熟的研究成果?？傮w來看，可將教育政策價值分析研究概括為三類：一類是從價值形成過程和結果來看，將教育政策價值形態(tài)分為隱性與顯性、直接與間接、應然與實然等[10]；一類是從教育政策價值基本范疇來分析，包括教育政策客體屬性范疇、教育政策主體需要范疇和教育實踐活動過程范疇三個方面[11](P.5-6)；再一類是對教育政策價值加以分析，如劉復興在《教育政策的價值分析》一書中指出，理解教育政策需要從現(xiàn)象形態(tài)、本體形態(tài)、過程形態(tài)和特殊性質四個維度進行，并根據(jù)教育政策價值特征在現(xiàn)象形態(tài)、本體形態(tài)、過程形態(tài)上的不同表現(xiàn)⑤，構建了教育政策價值分析三維框架(見圖1)。此框架包括三個內(nèi)容維度，分別為教育政策的價值選擇、教育政策的合法性和教育政策的有效性。民族教育差別化支持政策價值分析遵循公共政策、教育政策價值分析的相關理論，本文借用劉復興對教育政策價值分析三維框架對民族教育差別化支持政策進行分析，主要回答三個方面的問題，即目前政策的價值選擇是什么，有什么特征？政策做出選擇的合法性表現(xiàn)在哪些方面？政策的有效性如何？

圖1 教育政策價值分析框架

二、民族教育差別化支持政策的價值選擇

山德拉·泰勒(Sandra Taylor)等人在《教育政策與變遷政治學》一書中指出“政策的含義遠遠超過了政策文本”[12](P.28)。以往研究習慣將政策分析停留在現(xiàn)象形態(tài)，相對忽視了政策與外部環(huán)境的關聯(lián)，致使對政策的適應性和有效性淺薄化理解。因此，對民族教育差別化支持政策的分析不能局限于政策文本本身，而要超越“去脈絡化”“去背景化”的政策文本，探尋文本背后隱藏的價值意蘊。劉復興認為，“教育政策的價值選擇是教育政策制定者在自身價值判斷基礎上所做出的一種集體選擇或政府選擇，教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的”[13](P.45-46)。通過梳理與分析21世紀以來我國民族教育差別化支持政策，發(fā)現(xiàn)“均衡發(fā)展，提升質量”“差別對待，追求公平”是目前民族教育差別化支持政策較為明顯的價值選擇特征。

(一)均衡發(fā)展，提升質量

民族教育問題是涉及教育、政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的問題，除了具有普通教育的共性之外，還具有自身的復雜性、長期性、特殊性、敏感性等特征。特殊性的存在使民族教育與其他地區(qū)教育存在很大差距，其自身也面臨發(fā)展能力不足的困境。為破解這一困境，政府要在有限的資源配置中對其進行政策保護，促進民族教育按照自身客觀規(guī)律健康發(fā)展，以實現(xiàn)個體、群體和社會共同利益的最大化。2001年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟布局，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”[14](P.22)。這一舉措目標雖是促進中西部地區(qū)與東部地區(qū)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，但也開辟了教育資源均衡配置、“智力資源”均衡發(fā)展的道路?！拔鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略”不僅要依靠科技，更要依靠一大批有思想、有能力的人才，這就意味著民族地區(qū)需要培養(yǎng)大量具有創(chuàng)新思想和能力的少數(shù)民族科技人才，而培養(yǎng)人才須靠教育。為縮小東西部之間“智力資源”發(fā)展差距，推進“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”順利實施，黨和國家制定出臺了一系列支持少數(shù)民族人才培養(yǎng)的教育政策。2005年，教育部等五部委《關于印發(fā)培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計劃的實施方案》指出，政策目標是逐步緩解和扭轉民族地區(qū)少數(shù)民族高層次人才匱乏狀況，改善少數(shù)民族人才層次結構，提升少數(shù)民族人才存量綜合水平。招生對象除招收少數(shù)民族外，還增加了10%的漢族考試名額[15]。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》把提高質量作為教育改革發(fā)展的核心任務，提出全面提高少數(shù)民族和民族地區(qū)教育發(fā)展水平，支持民族院校加強學科和人才隊伍建設，提高辦學質量和管理水平[16]。為進一步發(fā)揮政策對資源的調(diào)控作用，國家進一步出臺了關于促進內(nèi)地班(校)、少數(shù)民族高等教育、預科教育等發(fā)展的政策。如2010年，教育部辦公廳《關于印發(fā)內(nèi)地西藏班、內(nèi)地新疆高中班管理辦法的通知》；2012年，教育部《關于推進新疆中等職業(yè)教育發(fā)展的意見》；2013年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部《關于印發(fā)中西部高等教育振興計劃(2012—2020年)的通知》；2016年，國務院辦公廳《關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》；2018年，教育部辦公廳《關于切實做好高校少數(shù)民族預科學生自主培養(yǎng)工作的通知》等。以上政策既是少數(shù)民族接受中高等教育的重要保障，也是實現(xiàn)公共教育資源均等化、提升民族教育質量的重要舉措，充分體現(xiàn)了黨和國家對民族地區(qū)人才培養(yǎng)工作的關懷和重視。

(二)差別對待，追求公平

新時代，我國民族教育差別化支持政策客體——不同民族群體的情況，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生了變化，呈現(xiàn)明顯的階層分化、地域差異。具體表現(xiàn)為“從地區(qū)上進一步區(qū)分少數(shù)民族雜居區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)，在少數(shù)民族聚居區(qū)又按照發(fā)展水平、地域位置分為邊遠、貧困與城鎮(zhèn)等；從民族劃分為特少數(shù)民族班和非特少數(shù)民族班”[17](P.208)。近年來，民族地區(qū)不同民族群體內(nèi)外部環(huán)境的變化也使民族教育差別化支持政策出現(xiàn)了諸多爭議。為適應不同民族群體內(nèi)外部的發(fā)展變化，相關部門對招生政策標準進行了調(diào)整，民族教育差別化支持政策呈現(xiàn)出“差別對待，追求公平”的價值選擇特征。21世紀初，根據(jù)“因地制宜、分區(qū)規(guī)劃、分類指導、突出重點”原則，黨和國家陸續(xù)頒發(fā)了諸多向少數(shù)民族傾斜、支持的政策。2015年，國務院《關于加快發(fā)展民族教育的決定》指出，普通高中、高校學生資助政策向少數(shù)民族和民族地區(qū)家庭經(jīng)濟困難學生傾斜……各省市對口支援新疆、西藏以及青海涉藏州縣資金可用于資助受援地在內(nèi)地學習的學生[18]。2016年，國務院辦公廳《關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》指出，“適度增加高等院校少數(shù)民族預科班、民族班招生規(guī)模，讓更多的少數(shù)民族學生有機會到不同類型的高校接受高等教育……確保農(nóng)牧區(qū)學生占一定比例，確保人口較少民族學生有更多機會進入高水平大學學習”[19]。2021年，教育部公布《2021年普通高等學校招生工作規(guī)定》，對高考工作做出了最新規(guī)定，即“邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生，在其文化統(tǒng)考成績總分的基礎上增加一定分數(shù)投檔(加分不得超過20分)”[20]。與上一年相比，取消了“散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生，在與漢族考生同等條件下，優(yōu)先錄取”這條規(guī)定。以上民族教育招生政策將招收對象進行了重點區(qū)分，扶助對象向散雜居少數(shù)民族、農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族、人口較少少數(shù)民族考生等傾斜，表明政策由“民族身份”群體向真正有需要的群體傾斜。通過實現(xiàn)各民族教育內(nèi)部公平，來促進民族教育事業(yè)的全面提升和發(fā)展，體現(xiàn)出新時代我國民族教育治理對象的精準化、治理方式的現(xiàn)代化。

三、民族教育差別化支持政策的合法性

合法性(legitimacy)是民族教育政策被社會承認、接受和遵守的基礎，具體指民族教育政策的價值選擇符合某些普遍性規(guī)則、規(guī)范(如法律、社會價值觀、意識形態(tài)以及社會習慣等)，它表明政策價值選擇的正當性、有益性和公正性等特征[13](P.81)。教育政策的合法性包括形式和實質兩個方面。形式合法性指教育政策活動過程的程序符合普遍性規(guī)則；實質合法性指教育政策的實質內(nèi)容符合社會所承認的普遍性規(guī)則。以下主要從實質合法性對民族教育差別化支持政策進行分析。

良序社會是由公共的正義觀念來調(diào)節(jié)的。約翰·羅爾斯(John Rawls)在《正義論》中指出，正義就是通過調(diào)節(jié)主要的社會制度以從全社會的角度處理這種出發(fā)點方面的不平等，盡量排除社會歷史和自然方面的偶然因素對人們生活前景的影響，并提出關于正義的兩個原則，一是平等自由原則，二是差別原則和機會公正與平等原則[21](P.5)。約翰·羅爾斯(John Rawls)對正義的闡述很適合我國社會的基本情況(民族結構多樣化、發(fā)展狀況不平衡不充分)。在我國，追求各民族事實上平等和對弱勢群體差別對待歷來是社會認可的普遍性規(guī)則。

(一)遵循各民族事實平等的共同理念

我國《憲法》第四條規(guī)定：中華人民共和國各民族一律平等[22](P.75)。這里的平等包括三層含義：一是各民族不論人口多少、歷史長短、居住地域大小、經(jīng)濟發(fā)展程度如何，語言文字、宗教信仰和風俗習慣是否相同，政治地位一律平等；二是各民族不僅在政治、法律上平等，而且在經(jīng)濟、文化、社會生活等所有領域平等；三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的權利，承擔相同的義務[23]?？梢?，《憲法》中對平等的規(guī)定不只是在形式上和法律上的平等，重要的是要實現(xiàn)事實上平等。形式上的平等是實現(xiàn)事實平等的前提，而要實現(xiàn)事實上平等，需要正視各民族客觀存在的不平等，并通過種種方式實現(xiàn)各民族事實上的平等。教育作為少數(shù)民族實現(xiàn)階層流動、走出自身環(huán)境局限的重要途徑，被杜威(Dewey)視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。教育能幫助弱勢人群改變觀念，提高知識和技能水平，是縮小知識差距促進社會公平的有效手段，也是貧困人群增強可持續(xù)脫貧能力的關鍵[24](P.68-69)。由此，我們可以將教育領域中“平等”表述為采取多種措施保證各民族平等享有共同的教育資源以實現(xiàn)教育機會平等和教育發(fā)展能力平等。

黨和國家實施民族教育差別化支持政策為實現(xiàn)民族地區(qū)教育發(fā)展平等，促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著重要作用。通過對政策內(nèi)容的分析，可以將民族教育差別化支持政策所體現(xiàn)出的平等歸納為以下幾個類別。一是“共享式平等”。如內(nèi)地班(校)政策，目的是利用內(nèi)地優(yōu)質教育資源為西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)培養(yǎng)各行各業(yè)人才，這種“異地辦學”政策體現(xiàn)出一種對公共資源的共享原則。二是“物質式平等”。如政策中提出的“加大經(jīng)費投入”“提升辦學質量”等。三是“機會式平等”。如預科教育政策、少數(shù)民族高層次骨干人才計劃政策所提到的擴大招生規(guī)模，讓更多少數(shù)民族學生享受到接受高等教育的機會，實現(xiàn)少數(shù)民族學生在入學機會上的平等。四是“互惠式平等”。少數(shù)民族學生到內(nèi)地就讀，不僅自身與生俱來所具有的“文化資源”豐富了內(nèi)地學校的文化，而且政策中所采取的“混合編班”，更是為內(nèi)地學校進行跨文化教育、促進各民族交往交流交融提供了現(xiàn)實環(huán)境基礎。同時，這種“資源”融合也為各民族提供了共同感知、共同想象的社會知識。

(二)符合對弱勢群體差別對待的原則

弱勢群體又被稱為“處境不利群體”。在我國，弱勢群體問題一直是制約社會公平的焦點問題，造成弱勢群體存在的原因復雜且多樣，其中最為突出的一點是不同群體的結構性差異。結構性差異是“以階級、性別、種族和能力等方面的差異為基礎的，涉及權力、資源配置和話語權等方面的結構性關系”[25](P.3)。面對各民族間存在的結構性差異，黨和國家堅持奉行“積極差別待遇”原則[26]，對有著不同背景、不同發(fā)展情況的地區(qū)或個人給予不同的支持。從管理學來看，對少數(shù)民族差別對待遵循“木桶理論”或“木桶定律”，即系統(tǒng)發(fā)揮功能的大小，不是取決于這個系統(tǒng)中最強的那部分，而是取決于系統(tǒng)中最弱的那個部分。從經(jīng)濟學上講，對弱勢群體的差別對待遵循的是使一部分人得益而另一部分人的境況并不因此惡化的帕累托最優(yōu)。可見，黨和國家對民族地區(qū)弱勢群體差別對待有著豐富的理論和現(xiàn)實基礎。

我國民族教育差別化支持政策正是對民族地區(qū)學生平等享有接受教育權力的保障。隨著社會主義經(jīng)濟的增長與發(fā)展，民族地區(qū)教育事業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生著變化，這種變化具體表現(xiàn)為民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平不斷提高，不同民族之間絕對差距不斷縮小。民族地區(qū)內(nèi)部環(huán)境的變化，需要政策進一步細化標準，精準識別，讓支持政策精確到真正需要幫助的不同民族學生身上。同時，為適應外部環(huán)境變化，民族教育差別化支持政策也與時俱進進行了內(nèi)容調(diào)整。如政策中對招生對象和學生資助內(nèi)容的規(guī)定(招生對象要確保農(nóng)牧區(qū)學生占一定比例、確保人口較少民族學生的上學機會、學生資助向家庭困難的少數(shù)民族學生傾斜等)，就體現(xiàn)出對少數(shù)民族群體中處于弱勢地位學生的差別對待。通過向民族地區(qū)弱勢群體傾斜，使處于不利地位民族地區(qū)學生也能享有公平而有質量的教育，不僅增強了處境不利學生獲取教育資源的能力，而且還可以促使這一群體走出弱勢群體惡性循環(huán)的怪圈。正如費孝通先生所言“對少數(shù)民族救濟和照顧的目的應當是發(fā)展他們本身的優(yōu)勢，增強少數(shù)民族自力更生的能力”[27](P.63)。從這一角度看，此舉措滿足了更多社會成員需要，增強了民族教育差別化支持政策的合法性。

四、民族教育差別化支持政策的有效性

“有效性”(efficacy)是指教育政策的效能，是效益、效率、效果的統(tǒng)一[13](P.49)。教育政策有效性的含義可從政策績效和政策價值兩方面進行理解。從政策績效層面來看，它關注的是政策活動的效率和效果，具體指教育政策活動以最小代價獲得最大價值的政策結果；從政策價值層面來看，它關注的是政策行為過程中的價值狀態(tài)，具體指政策過程中獲得價值選擇和實現(xiàn)價值選擇政策行為過程的有效性[13](P.50)。根據(jù)以上對教育政策有效性的理解，從政策外在績效性和政策內(nèi)在公益性兩方面，對民族教育差別化支持政策有效性進行分析。

(一)政策外在績效性凸顯

我國民族教育差別化支持政策已形成較為完備的政策體系。從政策法規(guī)體系看，可分為法律性民族教育政策(如《憲法》《民族區(qū)域自治法》等)、規(guī)范性民族教育政策(如《國務院關于加快發(fā)展民族教育的決定》《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計劃的實施方案》等)以及各地方性民族教育政策(如《關于印發(fā)西藏自治區(qū)2016年內(nèi)地西藏初中班招生規(guī)定的通知》等)，三者形成了自上而下的關系。法律性民族教育政策為規(guī)范性和地方性政策法規(guī)提供了路向標，規(guī)范性政策是法律性政策的進一步細化，地方性政策則是以上面兩個層次的政策精神為根本，根據(jù)各地具體情況，因地制宜制定適合本地發(fā)展的“本土”政策。從政策結構和教育層次來看，我國民族教育差別化支持政策包括內(nèi)地班(校)政策、少數(shù)民族高等教育招生政策和學生資助政策。其中，內(nèi)地班(校)政策包括內(nèi)地西藏班(校)和內(nèi)地新疆班(校)政策，內(nèi)地西藏班(校)包括內(nèi)初班、內(nèi)高班和內(nèi)職班，內(nèi)地新疆班(校)包括內(nèi)高班和內(nèi)職班。少數(shù)民族高等教育政策包括少數(shù)民族高等教育加分(降分)政策、預科教育政策、少數(shù)民族高層次骨干人才計劃政策，并且目前已經(jīng)形成了初中、高中、中職、?？?、本科、碩士、博士教育在內(nèi)的中高等教育體系。綜合以上分析，我國民族教育差別化支持政策已形成了從中央到地方整個政策的縱橫向網(wǎng)絡。因此，民族教育差別化支持政策自身就具有較強的內(nèi)在有效性。

近年來，我國少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展取得了很大的進步，各級各類學校少數(shù)民族在校生數(shù)量不斷增長。以2009年和2020年數(shù)據(jù)作對比[28]，2020年少數(shù)民族在校學生達到3602.92萬人，比2009年增加了74.18%。其中，普通初中少數(shù)民族在校生所占學生總人數(shù)比重為11.62%，比2009年增加2.4%；普通高中少數(shù)民族在校生所占學生總人數(shù)比重為11.01%，比2009年增長3.67%；中等職業(yè)學校少數(shù)民族學生在校生所占學生總人數(shù)比重為10.84%，比2009年增加4.82%；少數(shù)民族普通本?？粕谛Ｉ紝W校學生總人數(shù)比重為10.01%，比2009年增長3.43%；少數(shù)民族研究生在校生所占學校學生總人數(shù)比重為5.57%，比2009年增加0.59%。這些數(shù)字表明民族教育差別化支持政策在原有教育規(guī)模基礎上不斷擴大優(yōu)質教育資源供給，使越來越多少數(shù)民族學生有機會接受不同層次的教育。

(二)政策內(nèi)在公益性彰顯

公共政策的本質特征之一是其公共性[29]。民族教育差別化支持政策公共性表征著教育政策過程層面內(nèi)在共同價值的彰顯，即教育的公益性。教育的公益性指“教育所提供的產(chǎn)品或服務只能由人們共同占有和享用……利益主體是公眾、社會、國家、民族、乃至于整個人類，而不限于社會成員的某一個體”[30]。民族教育差別化支持政策的實施是一項具有公共利益的教育活動，不僅能為不同民族自身發(fā)展提供內(nèi)生力量，也能為家庭、社會和國家?guī)黹L遠利益。隨著數(shù)十年黨和國家對民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的支持，我國民族教育差別化支持政策的內(nèi)在公益性逐漸顯現(xiàn)。概括來看，可從以下三個方面來理解民族教育差別化支持政策的公益性。

一是擴大了各民族交往交流交融的空間。費孝通先生曾指出“少數(shù)民族聚居的地方，大都是漢族不習慣的高原、草原、山溝和干旱地區(qū)……這些地方也是漢族不能發(fā)揮他們優(yōu)勢的地區(qū)”[27](P.414)。這種“民族生境”在很大程度上壓縮了各民族間實際交往交流交融的空間。但近年來，隨著民族教育差別化支持政策的推進以及民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，越來越多的不同民族學生走出生源地，通過東西部地區(qū)間的雙向流動，擴大了各民族間真實交往交流交融的空間，在一定程度上為鑄牢中華民族共同體意識奠定了社會基礎。二是增進了各民族對共有公民身份的認知。宗教社會學學者楊鳳崗指出人的身份有數(shù)不清的重疊[31](P.3)，尤其是在多民族國家，各民族成員不是只有民族這一層身份，還有許多共有身份，如子女、學生、中國公民、世界公民等身份。我國《憲法》《教育法》《民族區(qū)域自治法》等法律確定了不同群體政治地位和權力平等，并將其延伸至社會、經(jīng)濟、文化等領域，以期“通過共同資格和實施這些資格的共同經(jīng)驗去創(chuàng)造一種共同的公民資格感”[32](P.416)。民族教育差別化支持政策作為對《憲法》等法律的進一步細化，從具體舉措方面實現(xiàn)了對《憲法》等法律精神的遵循。如政策中實施“民族團結進步教育”“混合編班”等措施，不僅有利于各民族間相互了解、相互學習，更有利于各民族在交往交流中對共有公民身份的認知。三是通過“再社會化”⑥實現(xiàn)共同利益的最大化。為避免處于弱勢地位民族地區(qū)學生被邊緣化，黨和國家根據(jù)不同民族群體內(nèi)部結構情況，給予處于不利處境中民族地區(qū)學生以政策保護，使他們具備在起點、過程上平等的條件，擁有更多實現(xiàn)向上社會流動的機會。民族地區(qū)學生通過接受更高層次教育，無論是從個體未來受益角度來看，還是回到生源地為家鄉(xiāng)謀福祉，都對當?shù)厣鐣霸偕鐣本哂兄匾囊饬x。而民族地區(qū)“再社會化”的最終受益者始終是社會和國家，正如亞當·斯密(Adam Smith)所提到那只“看不見的手”⑦的作用。因此，民族教育差別化支持政策是一項增進人類福祉、利國利民的工程，在發(fā)揮公共政策功能的同時，也在為實現(xiàn)各民族共同利益的最大化做出貢獻。

五、結語

只要不同地區(qū)、不同民族間存在差距，民族教育差別化支持政策便會持續(xù)存在。但此項政策不是一成不變的，會隨時代以及各民族經(jīng)濟社會等方面的發(fā)展變化做出相應調(diào)整。目前，我國民族教育差別化支持政策在取得一定效果的同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)，如政策公信力弱化、就業(yè)悖論、規(guī)模與效益失衡等問題。這些問題的出現(xiàn)與存在嚴重影響政策有效性的發(fā)揮。因此，在明晰民族教育差別化支持政策價值的同時，還需進一步加強民族教育差別化支持政策的事實分析和規(guī)范分析。對民族教育差別化支持政策問題進行深入研究的過程中，應從是否有利于促進公平公正、是否有利于增進共同性等方面對民族教育差別化支持政策進行評估、調(diào)整，以提供政策完善與改革的建議，增強政策對民族教育事業(yè)的規(guī)范與指導作用，以及政策在中華民族共同體建設方面的推動作用。另外，新時期我國所面臨的教育政策環(huán)境具有明顯的復合性、疊加性，既有工業(yè)化、現(xiàn)代化和民主化產(chǎn)生的“社會混變”“教育失范”等問題，也有世界范圍內(nèi)的文化沖突、經(jīng)濟全球化、公共衛(wèi)生事件等導致的“風險社會”“心態(tài)失衡”等問題。面對國際、國內(nèi)環(huán)境不確定性變化，要求人們具有作為一個公民進行政策參與的意識，這也就需要人們不僅關注所屬的直接群體或地方性事務，也要意識到自己與整體社會的關聯(lián)以及責任，“從而在一個更具包容性社會體系里考慮對他人及其群體發(fā)展的社會責任和意義”[33]。

注釋：

①對政策分析的認識要追溯到美國的政策科學運動(policy sciences movement)。20世紀50年代初，被稱為“現(xiàn)代政策科學創(chuàng)始人”的美國學者哈羅德·D·拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)在《權利和社會：政治研究的框架》一書中首次提出政策科學的概念，進而興起了一場曠日持久的政策科學運動(policy sciences movement)。后來，在政策科學的發(fā)展過程中，衍生出政策分析。被稱為政策分析傳統(tǒng)創(chuàng)始人的美國學者C.E.林德布洛姆，在20世紀50年代末首次提出政策分析的概念，此概念的提出促進了政策科學向學科化發(fā)展。20世紀70年代中期后，著名政策學家斯圖亞特·S·那格爾(Stuart S.Nagel)組織編寫出版《政策研究百科全書》，由此確立了政策科學和政策分析的學科地位。一般認為，政策科學是政策分析的上位概念，是整個政策研究領域的總稱。政策分析是為政策的原因和后果、政策的價值和政策應做什么的問題尋找答案，也即要解決事實、價值和規(guī)范的問題。參見[美]斯圖亞特·S·那格爾編著：《政策研究百科全書》，林明、龔裕、鮑克、韓春立等譯，北京：科學技術文獻出版社，1990年，第633頁；劉復興：《教育政策的價值分析》，北京：教育科學出版社，2003年，第8、78頁。

②國外學者R.M.克朗又將其稱為行為研究、價值研究和規(guī)范研究。參見[美]R.M.克朗：《系統(tǒng)分析和政策科學》，陳東威譯，北京：商務印書館，1985年，第47頁。

③本文探討的民族教育差別化支持政策具體包括少數(shù)民族高等教育加分(降分)政策、預科教育政策、少數(shù)民族高層次骨干人才計劃政策、內(nèi)地班(校)政策。以往學者多將此類政策表述為民族教育“優(yōu)惠政策”，本文將此類政策稱為“民族教育差別化支持政策”不是換了一種表述，而是有豐富的時代蘊含。以往“優(yōu)惠政策”是一種無差別優(yōu)惠，這種無差別優(yōu)惠政策的實施易損害享受優(yōu)惠政策與未享受優(yōu)惠政策群體間的關系，并造成相互利益的沖突。而差別化支持政策是鑄牢中華民族共同體意識背景下的政策，其內(nèi)涵指向區(qū)域或個體，更加強調(diào)精準性，旨在通過縮小區(qū)域間差距來推進共同體建設。

④目前對公共政策的界定有三種觀點。一是靜態(tài)層面，認為它是法律、法規(guī)、措施等的總稱，是一種行為準則；二是過程層面，認為它是一個有目的地處理問題的政治過程，是動態(tài)的并與歷史的過去和未來有關；三是利益層面，認為它是一種權威性的社會價值分配方案。三種觀點均有偏頗之處，要想全面把握公共政策的內(nèi)涵，需綜合以上三種觀點。此處對公共政策的界定是綜合三種觀點的看法。參見畢正宇：《教育政策執(zhí)行模式研究》，武漢：華中師范大學教育學博士學位論文，2006年，第22-23頁。

⑤現(xiàn)象形態(tài)上表現(xiàn)為多方利益主體價值訴求的“選擇性”；本體形態(tài)上表現(xiàn)為價值選擇的“合法性”；過程形態(tài)上表現(xiàn)為價值轉化的“有效性”。

⑥“再社會化”是指民族地區(qū)學生(尤其是處境不利的少數(shù)民族學生)在接受更高層次教育后，能進一步社會化及獲得決定社會流動的重要因素，如后天能力、教育程度等；能相應地占有一定的社會資源和社會地位，促進民族地區(qū)社會變遷；能使學生個體正視自己的文化，以較為客觀的態(tài)度對待主流文化和現(xiàn)代文明。此處的“再社會化”也是教育公益性的體現(xiàn)，正如約翰·羅爾斯(John Rawls)在《正義論》(修訂版)中提到的“教育的價值不應當僅僅根據(jù)經(jīng)濟效率和社會福利來評價。教育的一個作用是使一個人欣賞他的社會的文化，介入社會的事務，從而以這種方式提供給每一個人以一種對自我價值的確信。教育的這一作用即使不比其他作用更重要，至少也是同等重要”。參見敖俊梅：《民族教育政策文化分析——以民族預科教育政策為線》，北京：教育科學出版社，2013年，第10頁；[美]約翰·羅爾斯：《正義論》(修訂版)，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第77頁。

⑦“看不見的手”被描述為對財富的追求或獲取欲。這種獲取欲是從榮辱之心一類的私利出發(fā)的，是受人們的個人感情和愛好驅使的。但是，人們在這只“看不見的手”的指引下追求狹小的私人目的時，卻始料未及地實現(xiàn)著增進人類福利的更大的社會目的。因此，個人即使完全不知道何謂公共利益，即使他完全缺乏公共精神，也會被這只“看不見的手”引到某種增進公共利益的結果上去。亞當·斯密稱這是造物主使出來的一個“騙術”。參見[英]亞當·斯密：《道德情操論》，蔣自強等譯，北京：商務印書館，2019年，序言。