拜登“經(jīng)濟(jì)外交”圖窮匕見(jiàn)

顧登晨

9月初，“芯片四方聯(lián)盟”（Chip 4，成員包括美國(guó)、日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣）將召開(kāi)初步磋商會(huì)議。這個(gè)由美國(guó)牽頭草創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，究竟能不能促進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)還很難說(shuō)，但它代表著拜登政府在這個(gè)民主黨“行動(dòng)之夏”實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)外交”的企圖。

作為Chip 4的經(jīng)濟(jì)誘餌，美國(guó)總統(tǒng)拜登8月9日簽署的《芯片與科學(xué)法案》，提出撥款527億美元用于補(bǔ)貼建設(shè)和翻新晶圓廠（芯片是晶圓切割而成的），并對(duì)相關(guān)晶圓廠給予高額稅收減免；獲得上述優(yōu)惠的企業(yè)，未來(lái)10年內(nèi)將不得擴(kuò)大在中國(guó)大陸部署28納米以下（不含28納米）制程的芯片技術(shù)，違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)需要全額退還相關(guān)補(bǔ)貼款項(xiàng)。

芯片法案的意圖、目標(biāo)清晰明了。站在“芯片四方聯(lián)盟”草創(chuàng)的關(guān)口，回望立法歷程，可以大致看清美國(guó)最近兩任政府經(jīng)濟(jì)外交的“打法”。這對(duì)于跳出芯片法案，以更全面、縱深的視角看待美國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的影響并評(píng)估預(yù)判其效果，有一定的啟發(fā)意義。

為芯片法案鋪路的管制名錄

芯片法案的主要立法目標(biāo)，是鼓勵(lì)半導(dǎo)體制造產(chǎn)業(yè)鏈回流美國(guó)。法案的發(fā)起人、來(lái)自深紅州俄亥俄州的民主黨籍國(guó)會(huì)眾議員蒂姆·瑞安，認(rèn)為芯片法案“將重振俄亥俄州制造業(yè)、帶來(lái)高端就業(yè)機(jī)會(huì)”。這不禁讓人想起特朗普2016年競(jìng)選期間即鼓吹的“制造回流”“工作機(jī)會(huì)回流”。

事實(shí)上，蒂姆·瑞安一直被稱作“特朗普式的民主黨人”。特朗普?qǐng)?zhí)政后也一度邀臺(tái)積電等半導(dǎo)體代工企業(yè)赴美辦廠，疫情期間還曾幾番會(huì)晤日韓首腦，鼓勵(lì)東亞半導(dǎo)體制造商赴美投資?？梢?jiàn)，芯片法案這一被視作拜登政府產(chǎn)業(yè)政策的代表性法案，其實(shí)早在特朗普時(shí)期就已埋下了種子。

然而，在缺乏外力強(qiáng)行扭曲供應(yīng)鏈的情形下，產(chǎn)業(yè)資本全球布局的既有格局并不易逆轉(zhuǎn)，加之特朗普對(duì)外單邊主義疏遠(yuǎn)了盟友、對(duì)內(nèi)與國(guó)會(huì)高烈度對(duì)峙亦引發(fā)國(guó)會(huì)立法不支持，半導(dǎo)體制造回美問(wèn)題一直是“只打雷不下雨”。

但這不意味著特朗普與芯片法案落地?zé)o關(guān)。除了前述“精神淵源”之外，特朗普開(kāi)啟的對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)，尤其是貿(mào)然啟用以“打”為主的政策工具，是當(dāng)下芯片法案落地不可或缺的環(huán)境因素。

不同于一般性貿(mào)易與關(guān)稅糾紛，在半導(dǎo)體領(lǐng)域，外商投資審查與出口管制，構(gòu)成了特朗普在芯片領(lǐng)域的主打工具。

外商投資審查方面，2018年美國(guó)通過(guò)《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，給外商投資審查委員會(huì)（CFIUS）擴(kuò)權(quán)，納入審查涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的非控制性對(duì)美投資。其中，“關(guān)鍵技術(shù)”欄中新增“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”。此后，海外資本對(duì)美國(guó)芯片公司的戰(zhàn)略投資，遭到了越來(lái)越嚴(yán)苛的審查。

出口管制方面，2018年《出口管制改革法》將“新興與基礎(chǔ)技術(shù)”納入出口管制。此后，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局多次更新出口管制名錄，如2020年10月名錄修改中，納入“用于生產(chǎn)5納米精加工晶圓的某些技術(shù)”；最新的動(dòng)作則是今年8月12日，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局將三項(xiàng)與半導(dǎo)體相關(guān)的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”納入出口管制名錄，包括兩項(xiàng)超帶寬半導(dǎo)體材料技術(shù)和一項(xiàng)EDA軟件技術(shù)。

芯片法案中要求“10年內(nèi)不在特定國(guó)家投產(chǎn)先進(jìn)半導(dǎo)體制程”這一條款，單靠少量補(bǔ)助并無(wú)法實(shí)現(xiàn)，但在出口管制與事實(shí)上雙向投資審查工具的作用下，這一條款才具備了落地的可能性。

半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)生態(tài)復(fù)雜，利益主體間相互依存度高，無(wú)論是針對(duì)個(gè)別企業(yè)的芯片禁運(yùn)，或是針對(duì)個(gè)別國(guó)家生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的強(qiáng)行轉(zhuǎn)移，單一政策工具難以奏效。特朗普任內(nèi)，以“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”為抓手，首次實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)投資審查與出口管制之間的“水位拉齊”，甚至在2018年即已醞釀“反向CFIUS”機(jī)制，即試圖在管住技術(shù)出口、管住外國(guó)資本來(lái)美投資（以獲取技術(shù)）的同時(shí)，對(duì)美國(guó)資本的海外投資也嘗試審查，防止投資引致技術(shù)轉(zhuǎn)移。

截至目前，“反向CFIUS”機(jī)制雖未建成，但基于“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”串聯(lián)起來(lái)的赴美投資審查、技術(shù)出口管制，已對(duì)芯片行業(yè)海外投資產(chǎn)生引導(dǎo)效應(yīng)。此番，芯片法案中要求“10年內(nèi)不在特定國(guó)家投產(chǎn)先進(jìn)半導(dǎo)體制程”這一條款，單靠少量補(bǔ)助并無(wú)法實(shí)現(xiàn)，但在出口管制與事實(shí)上雙向投資審查工具的作用下，這一條款才具備了落地的可能性。

拜登“加碼”供應(yīng)鏈審查

特朗普任內(nèi)即已關(guān)注供應(yīng)鏈審查，先后發(fā)布涉“電力系統(tǒng)設(shè)備”“信息通信技術(shù)與服務(wù)（ICTS）”“無(wú)人機(jī)”三大領(lǐng)域的行政令，通過(guò)拒絕特定來(lái)源國(guó)的軟硬件設(shè)備采購(gòu)，來(lái)確保所謂的供應(yīng)鏈自主和國(guó)家安全。

特朗普時(shí)期供應(yīng)鏈議題呈三大特征：一是議題零散，偏離核心目標(biāo)。電力系統(tǒng)、ICTS、無(wú)人機(jī)三個(gè)供應(yīng)鏈領(lǐng)域缺乏邏輯關(guān)聯(lián)，且特朗普基于個(gè)人風(fēng)格，在供應(yīng)鏈審查過(guò)程中常常對(duì)外發(fā)聲，甚至表現(xiàn)出為追求經(jīng)濟(jì)利益而扭曲供應(yīng)鏈的傾向，讓外商投資審查、出口管制偏離了“美國(guó)國(guó)家安全和外交利益”這一基本框架。外界甚至認(rèn)為，白宮打壓特定企業(yè)是為了賺取利潤(rùn)。

二是法律效果不確定。相關(guān)供應(yīng)鏈議題操弄，多依賴基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》而出臺(tái)的行政令，法理上屢屢受到挑戰(zhàn)。以ICTS領(lǐng)域?yàn)槔?，特朗?020年對(duì)TikTok的禁令，即因援引法律依據(jù)不充分而遭法院禁制，并在拜登任內(nèi)被終止。

三是無(wú)盟友協(xié)同，效果僅限于美國(guó)國(guó)內(nèi)。相關(guān)動(dòng)作局限于對(duì)美本土供應(yīng)鏈中特定外國(guó)元素的排除，除了5G等個(gè)別領(lǐng)域，排除動(dòng)作很難與盟友協(xié)同，且在與盟友商定替代供應(yīng)鏈方案方面毫無(wú)進(jìn)展。

相比之下，拜登政府在執(zhí)政之初的2021年2月即頒布行政令，要求100天內(nèi)完成對(duì)包括藥品、稀土、半導(dǎo)體及大容量電池在內(nèi)的四類美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)審查，1年內(nèi)對(duì)包括國(guó)防、公共衛(wèi)生、信息和通信技術(shù)、能源、交通運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品和糧食生產(chǎn)在內(nèi)的六大重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行供應(yīng)鏈審查。行政令還要求將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈移回美國(guó)國(guó)內(nèi)，并與盟友商定可替代的供應(yīng)鏈方案。

在執(zhí)行方面，拜登政府一方面借助美歐技術(shù)與貿(mào)易委員會(huì)、印太經(jīng)濟(jì)框架（IPEF）等多邊機(jī)制，部分實(shí)現(xiàn)了與盟友的供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移合作（芯片法案瓜熟蒂落，很大程度上與盟友協(xié)同方面取得突破有關(guān)）；另一方面，以建制派的打法，去化解法理上可能遭遇的挑戰(zhàn)，即行政部門不急于針對(duì)特定行業(yè)、企業(yè)“下手”，而是通過(guò)評(píng)估報(bào)告的方式去推動(dòng)國(guó)會(huì)立法，獲得進(jìn)一步授權(quán)再執(zhí)行，執(zhí)行的過(guò)程也務(wù)求低調(diào)。

仍以ICTS領(lǐng)域?yàn)槔?，雖然《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》即禁止美國(guó)政府部門使用華為與中興產(chǎn)品，但民間使用不受限；此后，美聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）禁止美運(yùn)營(yíng)商使用聯(lián)邦補(bǔ)助款購(gòu)買兩家中企的設(shè)備或服務(wù)，但直到去年10月，美國(guó)才通過(guò)《安全設(shè)備法》立法，明確FCC將不再對(duì)5家中企頒發(fā)新的設(shè)備許可證，從而徹底關(guān)閉了相關(guān)設(shè)備在美的銷售渠道。

對(duì)比特朗普與拜登對(duì)供應(yīng)鏈議題的操弄，容易得出前者“以打?yàn)橹鳌倍笳摺按蚶Y(jié)合”的結(jié)論。美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局披露，截至去年7月，累計(jì)有600家中企被納入“實(shí)體名單”，其中拜登執(zhí)政以來(lái)新上榜中企的數(shù)量，遠(yuǎn)低于特朗普時(shí)期。

然而，數(shù)量上的克制并不代表拜登政府在制裁議題上的保守，“善于拉攏盟友”也絲毫沒(méi)有減損拜登政府對(duì)“單邊打擊”手段的依賴。事實(shí)上，拜登任內(nèi)，對(duì)外美歐在立法、執(zhí)法方面展現(xiàn)出協(xié)同制裁模式，對(duì)內(nèi)美國(guó)也呈現(xiàn)出多部門、多手段協(xié)同制裁的局面。

當(dāng)下，拜登政府正力推國(guó)會(huì)立法將“供應(yīng)鏈審查”常態(tài)化，同時(shí)不斷細(xì)化、固化“投資審查”與“出口管制”等各類政策工具項(xiàng)下的措施。例如，作為特朗普時(shí)期制裁手段之一的“涉軍清單”最初由于意涵不清屢遭挑戰(zhàn)，拜登政府去年對(duì)此予以明確，從而為涉軍清單“續(xù)命”，同時(shí)還敦促國(guó)會(huì)明晰“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”條目。

此類包裹于“供應(yīng)鏈審查”項(xiàng)下的投資審查和出口管制工具體系的完善和制度化，反映出拜登政府經(jīng)濟(jì)外交的“變本加厲”。在有盟友助力的情形下，破壞全球產(chǎn)業(yè)分工、為安全目的重塑供應(yīng)鏈，反而可能成為一種所謂的“政治正確”。

整體上，拜登經(jīng)濟(jì)外交政策重回“比較優(yōu)勢(shì)論”，即主要借助美國(guó)的所謂“規(guī)則與科技優(yōu)勢(shì)”，在特殊關(guān)鍵敏感供應(yīng)鏈領(lǐng)域跑通“競(jìng)爭(zhēng)閉環(huán)”。

圖窮匕見(jiàn)：重回比較優(yōu)勢(shì)？

彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所等智庫(kù)基于測(cè)算，認(rèn)為在特朗普?qǐng)?zhí)政后期的無(wú)差別貿(mào)易戰(zhàn)效果有限，原因在于其偏離了美國(guó)在科技與規(guī)則方面的比較優(yōu)勢(shì)。這些智庫(kù)建言：將科技領(lǐng)域“小院高墻”等政策復(fù)用到經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，放寬一般性貿(mào)易，將資源集中投入高科技類產(chǎn)品的貿(mào)易和制造環(huán)節(jié)，重塑相關(guān)供應(yīng)鏈。

拜登執(zhí)政以來(lái)，商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多、財(cái)長(zhǎng)耶倫等核心內(nèi)閣成員，一直對(duì)特朗普無(wú)差別貿(mào)易戰(zhàn)持批判態(tài)度，拜登政府也第一時(shí)間擱置與盟友的鋼鋁關(guān)稅糾紛。即便受貿(mào)易代表戴琪和美本土制造業(yè)協(xié)會(huì)的掣肘，對(duì)華關(guān)稅調(diào)整目前仍然遲緩，白宮也已不追求全面脫鉤，甚至希望實(shí)現(xiàn)一定程度的“再掛鉤”。

整體上，拜登經(jīng)濟(jì)外交政策重回“比較優(yōu)勢(shì)論”，即主要借助美國(guó)的所謂“規(guī)則與科技優(yōu)勢(shì)”，在特殊關(guān)鍵敏感供應(yīng)鏈領(lǐng)域跑通“競(jìng)爭(zhēng)閉環(huán)”。

致力于促成半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)回流的芯片法案，既折射出美國(guó)對(duì)高端敏感供應(yīng)鏈控制力不足的焦慮，也承載了兩黨試圖通過(guò)復(fù)興本土高端制造、緩解產(chǎn)業(yè)空心化以解決就業(yè)問(wèn)題、重振中產(chǎn)階級(jí)從而提振選情的愿望。在特朗普、拜登兩任政府以各類制裁工具反復(fù)捶打之下，借助國(guó)會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的支持，芯片法案終獲通過(guò)，全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈?zhǔn)艿綌_動(dòng)在所難免。

但拉攏盟友扭曲全球供應(yīng)鏈，需要國(guó)會(huì)立法提供真金白銀的支持，成本高昂。另外，當(dāng)下韓國(guó)對(duì)正式加入Chip 4的遲疑（韓方稱，前提是“各方尊重‘一個(gè)中國(guó)立場(chǎng)，不以‘貿(mào)易排華為目的”），也折射了這一機(jī)制的缺陷。未來(lái)，受兩黨競(jìng)爭(zhēng)和民主黨進(jìn)步派的掣肘，類似芯片法案這樣的立法很難成為新常態(tài)，其大概率只是半導(dǎo)體這一特殊重要的供應(yīng)鏈領(lǐng)域的單一立法成果，而難以在各類供應(yīng)鏈領(lǐng)域展開(kāi)復(fù)制。

至于在被美國(guó)納入審查的更為廣泛的其他供應(yīng)鏈領(lǐng)域，中國(guó)產(chǎn)業(yè)需要在美方既有出口管制、投資審查等政策工具日益精細(xì)化、體系化的背景下，發(fā)揮好自身既有大市場(chǎng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，與日、韓等在先進(jìn)制造領(lǐng)域有話語(yǔ)權(quán)的國(guó)家對(duì)話，尋找到彼此都可以接受的平衡點(diǎn)，有效融入世界高端制造的產(chǎn)業(yè)鏈體系，從而化解美國(guó)對(duì)華產(chǎn)業(yè)壓迫的攻勢(shì)。