美國通脹削減法案影響巨大

辛嘉楠　韓煒　才婧婧　張笑寒　趙文博　鄒驥

2022年8月16日，美國總統(tǒng)拜登簽署了國會兩院通過的《通脹削減法案2022》（Inflation Reduction Act of 2022）（下稱《IRA》）。

法案雖名為“通脹消減”，但該法案實際是拜登政府2021年提出的3.5萬億美元《重建美好未來法案》的縮減版，本身并不是為了應(yīng)對通脹設(shè)計，以此命名是因為在高通脹環(huán)境下更容易在國會兩黨獲批通過，并在即將到來的中期選舉中為拜登政府拉票。

這一法案資金涉及規(guī)模超過7000億美元，其中3690億美元將會投資在氣候變化和能源安全領(lǐng)域。雖與拜登上任之初設(shè)想的萬億美元氣候投資計劃相較縮水不少，但仍被稱為美國史上最大規(guī)模的氣候投資法案，有望助推美國在2030年較2005年減排40%的溫室氣體排放。

除了應(yīng)對氣候變化以外，《IRA》還旨在通過對氣候變化領(lǐng)域的投資，重振美國制造業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟低碳化發(fā)展，對美國氣候政治、經(jīng)貿(mào)和外交都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《IRA》通過引導(dǎo)美國未來十年內(nèi)向能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產(chǎn)和刺激綠色消費，支持和保護(hù)本土制造業(yè)，保持在全球市場中的競爭力，提升美國在全球氣候治理體系中的話語權(quán)，并扶持新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)，實際引導(dǎo)和影響美國多層面的競爭力和博弈地位。

圖：未來十年美國綠色領(lǐng)域的投資量

中國在這些新賽道上正在彎道超車并在全球范圍內(nèi)形成新的比較優(yōu)勢，《RIA》的出臺與實施，意味著美方正在重新設(shè)定未來十年的競爭條件，中國首當(dāng)其沖，其他主要經(jīng)濟體也受波及。

《RIA》的出臺目標(biāo)明確、針對性和可操作性強，財稅政策與產(chǎn)業(yè)政策有機融合、影響評估定量精準(zhǔn)，其政策設(shè)計和治理手段，對中國在雙碳目標(biāo)背景下形成財稅、金融、產(chǎn)業(yè)和氣候變化政策組合拳有一定借鑒意義。

但是，通過《IRA》體現(xiàn)的本土產(chǎn)業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，可以看出隨著疫情、供應(yīng)鏈危機、地緣政治危機、能源危機、創(chuàng)紀(jì)錄的通脹因素導(dǎo)致的全球凝聚力崩潰，自由貿(mào)易正在退潮，貿(mào)易保護(hù)主義正在崛起，確保贏取競爭而不是降低經(jīng)濟成本成為主要關(guān)注點。

事實上，相關(guān)產(chǎn)業(yè)通過全球化資源配置，讓最具有成本優(yōu)勢的國家和地區(qū)通過國際分工參與生產(chǎn)制造，從而加速技術(shù)迭代，降低全球生產(chǎn)成本和低碳轉(zhuǎn)型成本，這是被國際社會驗證過的最佳實踐。

《IRA》在政治上、經(jīng)貿(mào)上和應(yīng)對氣候變化上的最終實施效果如何，還須在未來十年中不斷跟蹤、觀察和檢驗。盡管還存在諸多質(zhì)疑和爭議，但它對美國未來十年發(fā)展和轉(zhuǎn)型的影響可以預(yù)期是歷史性的，不容小覷。

有史以來最大的氣候投資法案

《IRA》主要通過五個方面在十年籌集7370億美元：（1）2220億美元來自對收入超過10億美元企業(yè)征收15%的最低企業(yè)稅;（2）2650億美元來自處方藥價格改革的增收;（3）1240億美元來自美國國稅局增加執(zhí)法力度減少的偷稅漏稅;（4）740億美元來自征收1%股票回購稅，以應(yīng)對公司通過股票回購向投資人返還資金并提高股價等行為;（5）520億美元來自限制超額業(yè)務(wù)虧損稅務(wù)申報的增收。

7370億美元主要花在四個地方：（1）3690億美元用于應(yīng)對氣候變化和提升能源安全;（2）640億美元用于《平價醫(yī)療法案》延長三年補貼;（3）40億美元用于西部各州干旱治理;（4）3000億美元用于減少財政赤字。

雖然《IRA》對近期通脹的消減效果有限，但因以《重建美好未來法案》為藍(lán)本，部分實現(xiàn)了拜登政府對于能源和氣候問題的設(shè)想，將通過稅收抵免、定向贈款和低息貸款等財稅政策支持清潔能源領(lǐng)域的投資，幫助美國在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》自主貢獻(xiàn)的進(jìn)程上實現(xiàn)重大突破。

（資料圖片）美國加州，太陽能電力公司的員工為一些新建房屋安裝光伏系統(tǒng)。圖/視覺中國

考慮到拜登政府承諾在2030年實現(xiàn)溫室氣體排放量比2005年減少50%，并且在2035年實現(xiàn)零碳電力，《IRA》 將稅收抵免的政策覆蓋到了2035年，為美國氣候與能源的中期減排路線圖和時間表提供了財稅政策上的落地支持，拜登新近還任命克林頓和奧巴馬任期內(nèi)的白宮前高官、民主黨內(nèi)具有重要影響的波德斯塔負(fù)責(zé)《IRA》在清潔能源領(lǐng)域的實施，足見重視程度之高。

《IRA》與聯(lián)邦和州一級政府現(xiàn)行政策相結(jié)合，可以推動排放水平到2030年在2005年的基礎(chǔ)上降低40%左右。而如果沒有《通脹削減法案》的話，同期排放水平下降幅度僅有25%到34%。

自1850年以來，美國已經(jīng)累計排放超過5090億噸二氧化碳，占全球總量的20.3%，是全球最大的累計排放國。盡管美國國內(nèi)氣候政策缺乏穩(wěn)定性，但出臺有史以來最大的氣候投資法案，標(biāo)志著美國正在采取積極行動推進(jìn)國際承諾的落地實施。《IRA》將使拜登政府在包括聯(lián)合國氣候變化框架公約COP27在內(nèi)的多邊氣候進(jìn)程中具有更強的談判地位，或?qū)⒁笃渌麌以贑OP27之前加快步伐，強化目標(biāo)力度和明確行動計劃。

美國光伏行業(yè)將爆發(fā)式增長

結(jié)合最近剛剛通過的《芯片和科學(xué)法案》和《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案》，美國20世紀(jì)20年代針對氣候變化領(lǐng)域的投資將遠(yuǎn)超以往任何十年（如圖1所示）。這些法案的立法精神都很明確：美國應(yīng)對氣候變化政策除了氣候變化本身，更為重要的是通過對氣候變化領(lǐng)域的投資，重振美國本土制造業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟去碳化發(fā)展。

《IRA》對于清潔能源行業(yè)的財稅激勵措施長達(dá)十年，釋放了確定的政策信號，為美國清潔能源行業(yè)提供巨大的發(fā)展機遇（如可能對光伏和電動車的需求形成重大催化），預(yù)計帶動超過4.1萬億美元的綠色投資，創(chuàng)造150萬-170萬就業(yè)崗位，其中近95萬來自新能源制造業(yè)。

《IRA》將帶動美國光伏行業(yè)爆發(fā)式增長?！禝RA》在需求側(cè)延長了集中式和分布式光伏電站30%的投資稅收抵免政策（ITC）的同時，還在制造端增加了稅收抵免，對光伏生產(chǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈（包括多晶硅、硅片、電池、組件、背板、逆變器等各環(huán)節(jié)）進(jìn)行不同程度的補貼以提振本土產(chǎn)能。

由于關(guān)稅壁壘等因素的影響，美國是全球光伏裝機成本最高的國家之一（2021年集中式光伏電站組件成本約為430美元/KW，是中國的1.6倍）。《IRA》對制造端的補貼，大致可降低美國光伏組件成本的四分之一。

終端成本的減低將刺激需求釋放，美國未來十年的年均光伏新增裝機增至40GW，較2021年提升68%（2021年中國光伏新增裝機55GW）。光伏總裝機量或從2021年的123GW增加到2032年的560GW左右，強勁推動美國能源系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型。到2035年，美國67%的發(fā)電將來自無碳能源，比沒有《IRA》的政策情景多10%。

由于美國目前光伏組件產(chǎn)能僅約為7GW，《IRA》中制造端的稅收抵免預(yù)計所支持的光伏本土產(chǎn)量還不能覆蓋新增需求的20%，仍有大量組件逆變器等核心零部件需通過進(jìn)口來滿足。

新能源車補貼備受爭議，效果不明

《IRA》將取消現(xiàn)行政策下單一車企20萬輛銷量補貼上限，中低收入人群購買滿足法案要求的電動車最多提供7500美元/車稅收抵免，并新增二手車4000美元補貼。

2022年7月美國新能源汽車滲透率為7.5%，中國已達(dá)到21.6%，美國新能源汽車市場潛在增長空間可觀。但《IRA》對新能源汽車行業(yè)的激勵效果有較大爭議。因為自法案通過之日起，新能源車輛必須在美國本土制造才可享受補貼，進(jìn)口車無補貼。

根據(jù)美國能源部公布的最新補貼車型清單，美國市場上僅剩21款新能源車有補貼資格，而法案簽署前可享受補貼的車型為72款（70%的車型失去補貼資格）。

有觀點認(rèn)為，新法案對于美國本土制造商特斯拉、通用和福特是重大利好。補貼清單上的特斯拉Model 3、Model Y、福特Mustang和雪佛蘭Bolt，2021年在美國的市場份額超過80%。在補貼政策催化下，預(yù)期2022年美國新能源車銷量有望超110萬輛，同比增長68%。

也有觀點指出，在2023年1月1日開始執(zhí)行原材料40%（關(guān)鍵礦物原料來自美國或與美國簽有自由貿(mào)易協(xié)定國家的占比）和電池組件50%（動力電池組件在美國本土完成制造部分的占比）的最低占比限制條款后，美國市場上在售車型幾乎全都無法獲得補貼。

美國車企的動力電池供應(yīng)高度依賴中韓供應(yīng)商，而韓國電池企業(yè)在上游供應(yīng)鏈方面高度依賴中國企業(yè)。美國車企想要拿到這7500美元的補貼，只能通過調(diào)整供應(yīng)鏈來完成。但由于中國企業(yè)在動力電池供應(yīng)鏈的多個環(huán)節(jié)擁有壟斷優(yōu)勢，美國企業(yè)想重建一套完全不依賴中企的動力電池供應(yīng)鏈，將付出巨大成本。

韓企已經(jīng)在美國與福特、通用等車企推進(jìn)建設(shè)十家以上電池制造廠，計劃于2023年-2025年竣工投產(chǎn)。如果這些工廠無法找到替代中國企業(yè)的上游供應(yīng)商，即便動力電池是在美國本土制造，也無法讓車企客戶獲得全額補貼。

振興制造業(yè)的理念還體現(xiàn)在《IRA》對技術(shù)人才培養(yǎng)和公正轉(zhuǎn)型的支持。例如支持勞工保護(hù)，使勞工能夠獲得可觀的薪資，并通過學(xué)徒計劃不斷培養(yǎng)高技術(shù)人才;對以化石能源為就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展來源的社區(qū)，那里的清潔能源項目提供額外10%的稅收抵免，以確保轉(zhuǎn)型的公平性。

但由于將北美以外地區(qū)組裝的電動汽車排除在稅收抵免政策外，《IRA》有違反世界貿(mào)易組織（WTO）最惠國待遇原則之虞。對中國企業(yè)來說當(dāng)前造成的損失其實比較有限，因為中企還沒有在美國大規(guī)模投資建廠，而且中國鋰電池最大的海外市場是歐洲。強烈反對法案的聲音主要來自韓國企業(yè)，《IRA》直接造成韓國車企的產(chǎn)品全部失去補貼資格。同時韓國電池企業(yè)因為高度依賴中國供應(yīng)鏈，基本無法向美國車企提供符合補貼標(biāo)準(zhǔn)的電池。

9月1日，韓國國會通過一項涉及《IRA》的決議案，敦促美方向韓國產(chǎn)電動汽車提供與北美汽車同等的稅收優(yōu)惠。韓方表示根據(jù)韓美自由貿(mào)易協(xié)定，發(fā)生爭端時須在該協(xié)定或WTO（世界貿(mào)易組織）爭端解決機制中二選一。如向WTO申訴，韓方有可能與立場相同的日本、歐盟展開合作。

（作者單位：能源基金會;編輯：馬克）