公平與效益：職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入管理的一種分析視角

周奇穎

(吉林工程技術(shù)師范學(xué)院，吉林 長春 130052)

職業(yè)教育是我國國民教育體系中的重要組成部分，是一種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)最為密切的教育類型。作為不同于普通教育的類型教育，職業(yè)教育以培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才為目標(biāo)，在人才培養(yǎng)過程中需要實(shí)踐設(shè)備投入及消耗一定數(shù)量的教學(xué)資源，其教育投入要遠(yuǎn)高于普通教育。

一、我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入基本情況

2019年，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，要“在保障教育合理投入的同時(shí)，優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，新增教育經(jīng)費(fèi)要向職業(yè)教育傾斜”。

(一) 職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不斷加大，職業(yè)院?；A(chǔ)能力增強(qiáng)

我國政府一直重視職業(yè)教育發(fā)展，通過不斷加大職業(yè)教育投入，增強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力。例如，中等職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)總收入、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)總收入從2011年的1638.5億元、1037.9億元分別增至2014年的1906.5億元、1540.7億元，分別增長16.4%、48.4%。2011年，全國高職高專教育經(jīng)費(fèi)總收入、預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)總收入分別為1250.8億元、610.4億元，2014年則分別增至1517.8億元、857.6億元，分別增長了21.3%和40.5%。[1]

近年來，我國繼續(xù)加大職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入。從表1數(shù)據(jù)看，2016～2020年，我國對職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入不斷增長。2016年職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入為4051億元，2020年增至5630億元，增加了38.98%。其中，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入從2016年的2223億元增至2020年的2872億元，增長了29.19%; 高職高專教育經(jīng)費(fèi)投入從2016年的1821億元增至2020年的2758億元，增長了51.46%。[2]

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2005年中等職業(yè)學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出為2410元，2016年中等職業(yè)學(xué)校生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出為12570元[3]，比2005年增長了4.22倍，

除公共預(yù)算外，中央財(cái)政還采取專項(xiàng)投入的方式支持職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展。其中，中央財(cái)政每年投入150億元引導(dǎo)和支持職業(yè)院校改善辦學(xué)條件，地方也投入大量財(cái)力，全面推進(jìn)職業(yè)院校基礎(chǔ)能力建設(shè)。[1]

表1 我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入情況(單位：億元)

數(shù)據(jù)來源：教育部2016-2020年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)》《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》

(二)相比于普通教育，職業(yè)教育投入還存在一定差距

從2016～2020年發(fā)布的《關(guān)于全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總體落后于普通教育經(jīng)費(fèi)投入，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入占教育經(jīng)費(fèi)總額的比重偏低；二是職業(yè)教育生均教育經(jīng)費(fèi)投入低于普通教育。具體見表2。

表2 我國高中階段和高等教育階段教育經(jīng)費(fèi)投入情況(單位：億元)

數(shù)據(jù)來源：教育部2016-2020年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)》《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》

從中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入來看，2019年，全國高中階段的各類型學(xué)校達(dá)2.44萬所，其中有中等職業(yè)學(xué)校1.01萬所，整個(gè)高中階段在校生為3994.90萬人，其中的中職在校生有1576.47萬人，中職在校生數(shù)量占高中階段在校學(xué)生總數(shù)的39.46%，而中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入(2617億元)僅占高中階段教育經(jīng)費(fèi)總投入(7730元)的33.85%。[4]另外，根據(jù)統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，2020年全國普通高中、中等職業(yè)學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)總支出均比上年有所增長，雖然中等職業(yè)學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)增速(比上年增長6.51%)首次超過普通高中增速(比上年增長6.10%)，但是普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)仍高于中等職業(yè)學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)，分別為23489元、22568元。[2]從高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入來看，2019年，全國有高職(?？?院校1423所，高等職業(yè)教育學(xué)生數(shù)量(1106.52萬人)占普通高等在學(xué)總數(shù)(3026.69萬人)的36.56%，但普通高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入(2402億元)僅占全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入(13464億元)的17.84%，與36.56%學(xué)生人數(shù)占比還有較大差距。[4]

總體看，我國雖不斷加大對職業(yè)教育的投入，但國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入與職業(yè)教育發(fā)展需求相比還有較大差距。并且，不是全部職業(yè)院校都能獲得中央財(cái)政投入，只是部分院校能獲得中央財(cái)政投入。同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)配套經(jīng)費(fèi)很難到位，部分省份在落實(shí)教育費(fèi)附加時(shí)力度不夠。而在職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入過程中，由于職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入和監(jiān)管機(jī)制還不完善[5],此外，政策執(zhí)行過程中信息公開不及時(shí)、監(jiān)督不到位，一些地區(qū)出現(xiàn)了助學(xué)金被冒領(lǐng)、扶貧資金被擠占挪用的問題。[6]問卷調(diào)查顯示，仍有近一半中職學(xué)校的校長將主要精力投入到解決學(xué)校經(jīng)費(fèi)問題上。[7]

二、我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入效益與績效評估情況

從2014年起，中央財(cái)政建立了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制，引導(dǎo)地方建立和完善中高職院校生均撥款制度。目前，我國31個(gè)省份均建立起中職學(xué)校和高職院校的生均撥款制度，且各層次生均公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出都呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。[1]2014年，為規(guī)范中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，天津市制定了《天津市中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理辦法》。2021年，為進(jìn)一步加強(qiáng)中央轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金使用監(jiān)督，提高專項(xiàng)資金的使用效益，按照《財(cái)政部關(guān)于開展2020年度中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行情況績效自評工作的通知》(財(cái)監(jiān)〔2021〕2號)、《云南省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于做好2020年度中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行情況績效自評工作的通知》(云財(cái)績〔2021〕3號)、《關(guān)于做好2020年度中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行情況績效自評工作的通知》(曲財(cái)績〔2021〕1號)文件要求，云南省曲靖農(nóng)業(yè)學(xué)校從項(xiàng)目績效目標(biāo)分解下達(dá)情況、績效目標(biāo)完成情況分析、偏離績效目標(biāo)的原因和下一步改進(jìn)措施、績效自評結(jié)果擬應(yīng)用和公開情況等方面對自身經(jīng)費(fèi)使用項(xiàng)目進(jìn)行了自評。[8]

有研究者從投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度，運(yùn)用CCR模型、BCC模型以及DEA-Malmquist指數(shù)模型對2009～2018年廣東省中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總體使用效率情況作了靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析。其研究表明，廣東省中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入存在生均教育經(jīng)費(fèi)水平低、中職占總教育經(jīng)費(fèi)比例低、中職的生均經(jīng)費(fèi)投入水平低于普通高中與高職等“三低”問題。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不均衡，主要為中職生均經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)單一、生均經(jīng)費(fèi)投入?yún)^(qū)域失衡;支出結(jié)構(gòu)中，基本建設(shè)費(fèi)遠(yuǎn)低于事業(yè)費(fèi)，人員支出占比過高，學(xué)生資助占比低；中職經(jīng)費(fèi)投入效率波動(dòng)明顯，規(guī)模報(bào)酬遞減，且效率水平低于江蘇省、浙江省等；經(jīng)費(fèi)投入冗余與產(chǎn)出不足并存。[9]有研究者基于績效評估模型對河北省 41 所高職院校進(jìn)行了績效評價(jià)，其研究結(jié)果顯示：河北省高職院規(guī)模效率不足各高職院校間經(jīng)費(fèi)投入績效情況相差較大，有26 所高職院校存 “規(guī)模效率不足”和“規(guī)模效率和純技術(shù)效率都不足”兩種情況。[10]

三、提升我國職業(yè)教育投入效益的對策

(一)加大投入與整合資源同步，提升職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入效益

當(dāng)前，我國已初步構(gòu)建起現(xiàn)代職業(yè)教育體系。在這個(gè)龐大的職業(yè)教育體系中，中等職業(yè)教育是體系的重要組成部分，亦是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的基石，兼就業(yè)和升學(xué)兩種職能。中等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模巨大，但質(zhì)量堪憂，可以說各地區(qū)中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展質(zhì)量參差不齊，在這樣一個(gè)背景下，加大對職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，提高投入效益，就不得不考慮中等職業(yè)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展和均衡兩個(gè)方面。未來，要加強(qiáng)對中等職業(yè)教育資源的整合，優(yōu)化中等職業(yè)教育布局，通過布局調(diào)整和專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入效益。[1]

(二)細(xì)化使用與動(dòng)態(tài)評價(jià)相結(jié)合，建立經(jīng)費(fèi)投入管理體系

2018年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》?！兑庖姟穼Π殬I(yè)院校在內(nèi)的所有院校如何提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益提出了具體要求，其中“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念和“建立健全體現(xiàn)教育行業(yè)特點(diǎn)的績效管理體系”等具體措施的提出，為如何加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)績效評價(jià)和提升使用效益指明了方向。[11]

(三)成本核算與成本控制相結(jié)合，建立成本效益評價(jià)體系

我國職業(yè)院校成本核算以及成本效益評價(jià)工作還沒有深入開展起來，實(shí)際工作中存在以預(yù)算支出代替成本核算過程以及成本效益評價(jià)沒有相應(yīng)的成本核算信息作為支撐等問題。成本核算制度的不健全與成本效益評價(jià)缺失，不僅導(dǎo)致我國職業(yè)院校財(cái)務(wù)成本信息的失真，還嚴(yán)重影響了學(xué)校成本控制、辦學(xué)效益提升與國家成本補(bǔ)償政策的完善。