國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃研究

劉 俊 張 萌 宋安安

（1．高碑店市自然資源和規(guī)劃局，河北 高碑店 074000；2．保定市艾爾福土地科技有限公司，河北 保定 071000）

0 引言

隨著國土空間規(guī)劃編制工作的全面開展，各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段。通過 “多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作的多年開展，我國已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、五年規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決了相互之間存在的矛盾與沖突，探索建立了國土空間規(guī)劃下的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌平臺與機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)空間與農(nóng)村空間連接的重要紐帶，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)最主要的環(huán)節(jié)之一。在傳統(tǒng)規(guī)劃編制過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面各項(xiàng)規(guī)劃間的矛盾尤為突出，存在協(xié)調(diào)難度大、土地空間矛盾尖銳、建設(shè)管理復(fù)雜等諸多現(xiàn)實(shí)問題。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，為解決上述問題與矛盾提供了機(jī)遇與契機(jī)。編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，除了要承接上位國土空間規(guī)劃各項(xiàng)宏觀戰(zhàn)略性目標(biāo)分解任務(wù)，還要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展并重，統(tǒng)籌管控全域各類建設(shè)空間，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域“一張藍(lán)圖”。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

國土空間規(guī)劃是包含土地、海洋及領(lǐng)空等空間的資源一體化發(fā)展指南，是推行可持續(xù)發(fā)展理念的空間規(guī)劃藍(lán)圖，是我國開展各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是全國國土空間總體規(guī)劃五級三類體系（見圖1）的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本行政區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)做出的具體安排。

圖1 國土空間規(guī)劃五級三類體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃的關(guān)系體現(xiàn)在兩個方面（見圖2）。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮國土空間規(guī)劃體系在國土空間開發(fā)保護(hù)中的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮在國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的作用，向上細(xì)化落實(shí)縣級國土空間規(guī)劃要求，向下指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各專項(xiàng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的科學(xué)編制。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間配置和空間整治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃應(yīng)遵循“從實(shí)際出發(fā)、統(tǒng)籌全局、融合發(fā)展”的原則，以空間配置和整治為依托推動鄉(xiāng)村發(fā)展，指導(dǎo)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)有序推進(jìn)。

2.1 從實(shí)際出發(fā)

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，應(yīng)注重結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。在前期調(diào)研過程中，應(yīng)逐村分析人口變化、基本條件、發(fā)展特色，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行村莊分類規(guī)劃，并實(shí)現(xiàn)村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”，防止后期規(guī)劃出現(xiàn)“千村一面”的情況。

2.2 統(tǒng)籌全局

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，需要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)情和要求，制訂科學(xué)的發(fā)展、治理及監(jiān)管方案，例如，要完善先前基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)計，大力改善居民居住條件，打造和諧宜人的人文環(huán)境?？傊龅絽^(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌管理，村民共建共享，基礎(chǔ)設(shè)施分區(qū)分類，構(gòu)建多維度生活圈體系。

2.3 融合發(fā)展

編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，應(yīng)基于土地利用現(xiàn)狀因地制宜地發(fā)展多樣化特色農(nóng)業(yè)，貫徹“一村一品、一縣一業(yè)”發(fā)展理念，構(gòu)建以健康、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工為主導(dǎo)，適當(dāng)融合休閑旅游等產(chǎn)業(yè)的一二三產(chǎn)業(yè)“三位一體”融合發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)以農(nóng)促商、以農(nóng)帶產(chǎn)。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實(shí)例分析

筆者通過查閱相關(guān)資料與文獻(xiàn)了解到，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作中，河北省唐山市遵化市推行了多鄉(xiāng)鎮(zhèn)融合片區(qū)的規(guī)劃方法，其同頻共振的思想為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作提供了新思路?；诖耍P者以新店子—平安城片區(qū)具體規(guī)劃作為案例進(jìn)行詳細(xì)分析。

3.1 新店子—平安城片區(qū)規(guī)劃前基本情況

3.1.1 交通區(qū)位。新店子—平安城片區(qū)毗鄰中心城區(qū)西北部，整體呈東西走向，包括新店子鎮(zhèn)、平安城鎮(zhèn)、東新莊鎮(zhèn)、劉備寨鄉(xiāng)和團(tuán)瓢莊鄉(xiāng)。片區(qū)內(nèi)交通線眾多，貨運(yùn)鐵路、高速公路、國道、縣道、鄉(xiāng)道交織，交通優(yōu)勢明顯。京秦高速公路、長深高速公路橫貫片區(qū)，并在新店子鎮(zhèn)留有出入口。112國道、遵寶線穿境而過，清東陵支線主要線路位于平安城鎮(zhèn)，并有出入口。

3.1.2 自然屬性。新店子—平安城片區(qū)北接中道山，南接南山，位于遵化市“三山兩川”的南川平原。片區(qū)內(nèi)四周高、中間低，南北多山，可為新店子—平安城片區(qū)阻擋惡劣沙塵天氣。南山植物茂盛、種類豐富，生態(tài)環(huán)境良好。中部地勢平坦，便于居民生活與耕作。該片區(qū)屬于暖溫帶半濕潤大陸性季風(fēng)氣候，年平均氣溫10.1 ℃，適合菌類及瓜果蔬菜種植。片區(qū)內(nèi)主要河流有黎河和沙河，取水方便，利于農(nóng)業(yè)澆灌。

3.1.3 歷史文化。新店子—平安城片區(qū)是遵化市重要的紅色文化基地。其中，沙石峪村紅色文化全國聞名，創(chuàng)建了“萬里千擔(dān)一畝田，青石板上創(chuàng)高產(chǎn)”的世界奇跡，被譽(yù)為當(dāng)代“活愚公”村。

3.1.4 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。新店子—平安城片區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)發(fā)展平穩(wěn)，仍以發(fā)展第一、第三產(chǎn)業(yè)為主。片區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高效，以食用菌、糧食、蔬菜種植為主，已形成“兩區(qū)”的區(qū)域布局，即平安城鎮(zhèn)、東新莊鎮(zhèn)、劉備寨鄉(xiāng)的南川千萬棒規(guī)模區(qū)，新店子鎮(zhèn)、團(tuán)瓢莊鄉(xiāng)等沿112國道的百萬棒發(fā)展區(qū)。

新店子—平安城片區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代物流園區(qū)發(fā)展初具規(guī)模，園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目得到了積極推進(jìn)。新店子鎮(zhèn)內(nèi)有唐遵鐵路和張?zhí)畦F路經(jīng)過，并且張?zhí)畦F路在園區(qū)內(nèi)建有客貨運(yùn)站團(tuán)瓢莊站；長深高速公路和京秦第二高速公路在園區(qū)內(nèi)互通，形成十字形格局，交通條件優(yōu)越。該片區(qū)內(nèi)的現(xiàn)代物流園區(qū)建成區(qū)面積已達(dá)5.71 km，入駐企業(yè)55家。

3.2 新店子—平安城片區(qū)格局規(guī)劃

3.2.1 總體思路。新店子—平安城片區(qū)處于平原地區(qū)，是遵化市交通樞紐與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心空間，良好的交通條件是片區(qū)重要的基礎(chǔ)空間骨架。該片區(qū)建設(shè)空間集中于長深高速公路南北向大通道與京秦第二高速公路通道兩側(cè)；農(nóng)業(yè)空間位于沙河、黎河兩岸平原空間；整體生態(tài)空間較少，位于片區(qū)的南北邊緣山地。片區(qū)空間結(jié)構(gòu)布局圍繞交通樞紐、廊道及山體空間進(jìn)行組織。

3.2.2 鎮(zhèn)村發(fā)展格局。該片區(qū)鎮(zhèn)村發(fā)展格局主要根據(jù)其交通區(qū)位與自然屬性特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃。同時，在規(guī)劃過程中，以遵化高鐵站、團(tuán)瓢莊站貨運(yùn)車站為核心，以長深高速公路南北通道及東西遵寶線為核心廊道，方便帶動其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

片區(qū)內(nèi)村莊數(shù)量多、密度大，是市域重要的鄉(xiāng)村振興承載空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)鎮(zhèn)村空間規(guī)劃按照“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府駐地、中心村、基層村”的三級結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織。同時，按照村莊發(fā)展方向?qū)Υ迩f進(jìn)行分類規(guī)劃。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊按照“城郊融合、集聚提升、特色保護(hù)、撤并搬遷、保留改善”五大類進(jìn)行分類。對于城郊融合類村莊，應(yīng)以服務(wù)城鎮(zhèn)所在地村莊及城鎮(zhèn)發(fā)展為核心；集聚提升類村莊是指發(fā)展?jié)摿^大的村莊，應(yīng)著重提升其發(fā)展效能，輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展；對于特色保護(hù)類村莊，應(yīng)加強(qiáng)傳承歷史文脈，凸顯文化特色；對于保留改善類村莊，應(yīng)優(yōu)化人居環(huán)境，提升村民生活水平。

3.2.3 生態(tài)保護(hù)格局。新店子—平安城片區(qū)注重落實(shí)國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地規(guī)模、邊界和管控要求；積極銜接市、縣規(guī)劃生態(tài)保護(hù)區(qū)布局，將生態(tài)保護(hù)紅線以外集中連片和具有生態(tài)功能的林地、河流、水源保護(hù)地、濕地和其他草地等用地統(tǒng)籌劃入一般生態(tài)空間，確定各類用地布局和規(guī)模，明確管控要求和管制規(guī)則。

新店子—平安城片區(qū)在國土空間規(guī)劃中確立了以沙河、黎河為兩大生態(tài)空間保護(hù)重要廊道，以生態(tài)保護(hù)紅線空間為核心載體的生態(tài)保護(hù)格局，整體形成“兩廊”“一環(huán)”的生態(tài)保護(hù)空間格局?！皟衫取睘樯澈优c黎河水生態(tài)廊道；“一環(huán)”為由北側(cè)中道山，以及東側(cè)與南側(cè)山體共同構(gòu)成生態(tài)紅線內(nèi)的生態(tài)保護(hù)空間?！皟衫取薄耙画h(huán)”的生態(tài)保護(hù)空間是片區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展的核心支撐。

3.2.4 農(nóng)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)格局。新店子—平安城片區(qū)自然環(huán)境優(yōu)越，適宜食用菌種植與生長。當(dāng)?shù)仄教沟牡貏萦帜転槭卟朔N植和機(jī)械化耕作提供便利條件，再加上物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的大幅增長，而且推動了農(nóng)產(chǎn)品對外銷售，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護(hù)雙贏。

3.2.4 .1 農(nóng)業(yè)發(fā)展。片區(qū)內(nèi)地勢平坦，耕地面積廣、空間連片、布局集中，耕地質(zhì)量較高，其中1/3農(nóng)用地為園地，以種植板栗、核桃等林果為主。當(dāng)?shù)刂铝τ谕苿恿止麡I(yè)高品質(zhì)、空間差異化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品“一村一品”發(fā)展，延伸下游產(chǎn)業(yè)鏈。

3.2.4 .2 耕地保護(hù)。該片區(qū)將大部分耕地納入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并嚴(yán)格落實(shí)市、縣下達(dá)的永久基本農(nóng)田傳導(dǎo)指標(biāo)和要求，將永久基本農(nóng)田保護(hù)落實(shí)到具體地塊，并分解至村莊，確保布局穩(wěn)定、邊界清晰。該片區(qū)大力推進(jìn)“以農(nóng)促商，以農(nóng)帶產(chǎn)”發(fā)展模式，落實(shí)市、縣規(guī)劃確定的耕地保護(hù)任務(wù)，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。該片區(qū)劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，明確耕地后備資源儲備規(guī)模，為日后增加農(nóng)用地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)；將永久基本農(nóng)田以外耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地等用地統(tǒng)籌劃入一般農(nóng)業(yè)空間，確定了片區(qū)內(nèi)各類用地布局和規(guī)模。

3.2.5 精神文明格局。該片區(qū)在深度挖掘沙石峪村“活愚公”精神的實(shí)踐過程中，在村口規(guī)劃建設(shè)“愚公廣場”，在村內(nèi)粉刷“紅色文化墻”，再現(xiàn)當(dāng)年沙石峪人民修筑梯田、開山造田的勞動場景，展現(xiàn)沙石峪人民艱苦創(chuàng)業(yè)發(fā)展歷程。

4 新店子—平安城片區(qū)村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃啟示

4.1 全民參與共享共建

在新店子—平安城片區(qū)村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制過程中，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門牽頭帶領(lǐng)規(guī)劃編制單位深入村鎮(zhèn)，了解片區(qū)具體情況，廣泛征求人們的意見，為后期規(guī)劃的實(shí)施奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。同時，“兩廊”“一環(huán)”的生態(tài)保護(hù)空間是片區(qū)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展的核心支撐。將生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展巧妙結(jié)合，滿足了群眾既要和諧生態(tài)環(huán)境又要農(nóng)業(yè)發(fā)展的夙愿，做到了因地制宜、共享共建。

4.2 生態(tài)與農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展

新店子—平安城片區(qū)村鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃提出以良好生態(tài)保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、以農(nóng)業(yè)發(fā)展推動生態(tài)保護(hù)。這為部分只想實(shí)現(xiàn)“面子”工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指明了國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新道路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃不應(yīng)僅僅注重推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)化方向發(fā)展，而是應(yīng)在遵循自然規(guī)律的前提下，以系統(tǒng)性思維對山、水、林、田、湖、草生命共同體進(jìn)行治理和修復(fù)，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛舶l(fā)展特色農(nóng)業(yè)等。

4.3 注重精神文明建設(shè)

隨著物質(zhì)生活水平的提升，精神文明建設(shè)逐漸成為各地踐行高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力和抓手。沙石峪村的實(shí)踐表明，重視歷史文化傳承，重視本土文化與特色塑造是最接地氣的弘揚(yáng)我國傳統(tǒng)文化的方式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)延續(xù)歷史文脈、突出地域特色，正確處理精神文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)的關(guān)系。

5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制優(yōu)化策略

5.1 以更高站位統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展全局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容和任務(wù)不僅包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善、公共服務(wù)水平的提升，而且包括鄉(xiāng)村地域功能的振興、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的永續(xù)利用、鄉(xiāng)村生態(tài)空間的優(yōu)美宜居、鄉(xiāng)村聚落空間的適度集中與宜居、鄉(xiāng)村文化的豐富與傳承。

如今，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)面臨優(yōu)質(zhì)資源開發(fā)效率低、資源價值挖掘不充分、生態(tài)環(huán)境治理形勢不容樂觀、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)尚處在初級階段等諸多問題。在高質(zhì)量發(fā)展和不斷滿足人民群眾對美好生活向往的時代背景下，處理好國土空間保護(hù)與開發(fā)的矛盾是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵和突破口。營造高品質(zhì)的山水林田湖草一體的生態(tài)空間和富有魅力的文化空間，在嚴(yán)守生態(tài)、糧食、文化等底線的基礎(chǔ)上，充分彰顯自然與人文魅力，最大化釋放各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全要素自然資源與歷史文化資源的價值，為村鎮(zhèn)尋求適合自身發(fā)展的路徑，是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的最終目標(biāo)。

5.2 多方合力，推進(jìn)規(guī)劃編制進(jìn)程

第一，相關(guān)部門和工作人員在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時，應(yīng)摒棄過去城鄉(xiāng)規(guī)劃中“重城輕鄉(xiāng)”的思想，應(yīng)將鎮(zhèn)域大面積的鄉(xiāng)村或片區(qū)作為規(guī)劃的重點(diǎn)，做到保障農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、落實(shí)鄉(xiāng)村或片區(qū)開發(fā)邊界、實(shí)施村莊分類規(guī)劃、完善村莊公服和基礎(chǔ)設(shè)施配置等。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制人員應(yīng)虛心學(xué)習(xí)，多方收集成功案例，積極宣傳做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃為群眾帶來的積極影響。同時，在規(guī)劃編制過程中做到向下深入群眾，廣泛聽取群眾意見；向上做好匯報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制人員應(yīng)在不同時期找準(zhǔn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展中的主要矛盾，并著力解決主要矛盾。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾應(yīng)積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施工作，積極建言獻(xiàn)策，尤其是要推舉名望高、素質(zhì)高的群眾代表對規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實(shí)施成效。

6 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是“五級三類”國土空間規(guī)劃體系最基本的層級，是實(shí)現(xiàn)各類國土空間規(guī)劃任務(wù)精準(zhǔn)落地的“棋盤”，是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對未來“生態(tài)文明+美好生活”發(fā)展藍(lán)圖的探索與繪制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制過程中，除了要嚴(yán)格遵循國家確定的技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)結(jié)合區(qū)域資源本底特點(diǎn)，制定能夠有效指導(dǎo)保護(hù)和利用地方自然資源的可行性措施。