天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價及優(yōu)化策略研究

0 引言

中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，新時代如何推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及建設(shè)用地集約利用、管理至關(guān)重要。區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的途徑，是國家將土地節(jié)約集約理念落實(shí)到實(shí)際土地管理工作中的重要手段。針對區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約利用程度進(jìn)行研究，為國土空間規(guī)劃、計劃及相關(guān)規(guī)劃的制訂提供科學(xué)依據(jù)，對增加土地利用強(qiáng)度、提高土地利用效率和緩解土地供需矛盾有重要意義，同時對滿足城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求，走向節(jié)約利用、集約發(fā)展、精明增長的新型城鎮(zhèn)化道路有推動作用。改革開放以來，天長市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，加之近年來在深入落實(shí)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略和推進(jìn)供給側(cè)改革，目前正處在經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更要保障糧食安全，走節(jié)約集約利用土地的發(fā)展道路。因此，挖掘城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行建設(shè)用地集約利用程度研究，不僅能夠全面掌握天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀、布局以及土地利用強(qiáng)度與效率，還可準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。本研究在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合天長市自身情況研究區(qū)域建設(shè)用地集約利用狀況，是實(shí)行差別化土地開發(fā)策略、盤活低效用地、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的重要手段，亦是提高規(guī)劃科學(xué)性、改進(jìn)規(guī)劃操作性的重要方面，更是優(yōu)化配置城市土地資源、促進(jìn)城市土地科學(xué)、合理利用的重要基礎(chǔ)。

1 對象與方法

1.1 研究區(qū)概況

天長市位于安徽省東部、南京都市圈和揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)圈腹地，下轄1個街道辦事處、14個鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積86.34km。據(jù)第七次全國人口普查顯示，全市常住人口為60.3780萬人，較第六次全國人口統(tǒng)計同比增長0.16%，其中，城鎮(zhèn)人口為43.3萬人，占比上升17.88個百分點(diǎn)，常住城鎮(zhèn)化率為71.73%。2020年地區(qū)生產(chǎn)總值突破500億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為7.1%：61.2%：31.7%，二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口36.2萬，在全國縣域經(jīng)濟(jì)與縣域綜合發(fā)展居前列，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛。伴隨“以縣城為載體推動城鎮(zhèn)化建設(shè)”政策的提出，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在人地關(guān)系日趨緊張的背景下積極探討城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用提升路徑刻不容緩。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于天長市統(tǒng)計年鑒和相關(guān)年份國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展公報；土地利用數(shù)據(jù)來源于天長市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

1.3.1 評價指標(biāo)體系構(gòu)建

以城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用為切入點(diǎn)，根據(jù)《全國城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價組織實(shí)施工作規(guī)則》和天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用的實(shí)際情況，綜合分析當(dāng)前天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用的影響因素，以選取指標(biāo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性為原則，構(gòu)建天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價指標(biāo)體系（表1）。

表1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價指標(biāo)體系

1.3.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

由于各評價指標(biāo)存在量綱上差異，數(shù)據(jù)值相差較大，需要進(jìn)行無量綱化的處理，使指標(biāo)具有可比性，因此選取直線型無量綱化法中的極差正規(guī)化法用以進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，得出指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值，其標(biāo)準(zhǔn)化的公式不再贅述。

1.3.3 指標(biāo)權(quán)重確定

從客觀性的角度，采用熵權(quán)法對天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用指標(biāo)進(jìn)行綜合評判，能夠深刻反映出指標(biāo)信息熵值的效用價值，以確保評估的客觀真實(shí)性。計算公式如下：

式中：Y為第j項指標(biāo)第i年占該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值總和的比重，當(dāng)Y=0時InY無意義，故對Y=0進(jìn)行修正，令Y=0.0001；m為評價年數(shù)；e為指標(biāo)X熵值；k為調(diào)節(jié)系數(shù)，k=Inn，n為指標(biāo)個數(shù)；d為指標(biāo)X信息效用值；w為指標(biāo)權(quán)重。

1.3.4 綜合得分法

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化值和指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用綜合得分法進(jìn)行計算，得到綜合評價值，計算公式如下：

式中：F為集約利用綜合評價值；w為指標(biāo)權(quán)重；n為指標(biāo)總數(shù)。

2 結(jié)果與分析

2.1 建設(shè)用地集約利用時間序列分析

2014-2018年之間，天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平不斷提高。這一時期，開發(fā)強(qiáng)度評價值、投入水平評價值、產(chǎn)出效益評價值均呈上升趨勢，其中產(chǎn)出效益評價值上升幅度最大，在這5年間，變化最明顯的指標(biāo)為單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額，其評價值從0.0102提高至0.0179，反映出近五年來單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額對城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用的效應(yīng)是影響城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約使用的主要因素。而在其余指標(biāo)中，地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地二三產(chǎn)值、地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地社會消費(fèi)品零售額都對天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用有較大影響。2018-2020年之間，天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平有所下降，綜合評價值從0.1583降至0.1479。其中，產(chǎn)出效益評價值有所下降但不明顯，開發(fā)強(qiáng)度評價值大幅上升，投入水平評價值明顯下降。在這3年間，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積評價值以及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入評價值持續(xù)上升，但剩余指標(biāo)幾乎都呈下降狀況，其中地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口數(shù)的減少對天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用狀況有很大影響。綜上所述，天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平在這7年間呈現(xiàn)先升后降的趨勢，但評價值均處于0.1-0.2之間，城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用程度較低。（表2）

表2 2014-2020天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價值

2.2 建設(shè)用地集約利用空間差異分析

從城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用強(qiáng)度方面，天長市2019年人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為175.21m，仁和鎮(zhèn)人均為179.39m，新街鎮(zhèn)人均為61.18m，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積最大值與最小值的差值為118.21m，仁和鎮(zhèn)的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積高于新街鎮(zhèn)的將近2倍，表明仁和鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地強(qiáng)度明顯高于新街鎮(zhèn)。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入強(qiáng)度角度，天長市2019年單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額為712.85萬元/hm，而永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地投資 額 分 別 達(dá) 到2515.49萬 元/hm、2023.67萬 元/hm、1862.85萬元/hm，可見永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)在天長市同級鎮(zhèn)中固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度較高。冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地投資額分別為703.26萬元/hm、639.62萬元/hm、559.30萬元/hm，冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)在天長市同級鎮(zhèn)中固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度較低。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)出效益方面來看，2019年天長市地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地財政收入為74.17萬元/hm，楊村鎮(zhèn)、永豐鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)均超過了74.17萬元/hm，其中永豐鎮(zhèn)數(shù)值最高，達(dá)到174.2萬元/hm。無論是從人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積，還是從單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額，或是從地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地財政收入角度來講，天長市各鎮(zhèn)和街道的土地集約使用程度有顯著差別。全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要分布于天長街道、銅城鎮(zhèn)、汊澗鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)等重點(diǎn)城鎮(zhèn)，新街鎮(zhèn)、鄭集鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)等鎮(zhèn)分布相對較少。全部城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及城鎮(zhèn)建設(shè)用地，為提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平必須協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃，通過國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，優(yōu)化布局城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)量、類型及布局統(tǒng)籌管控。

表3 2019年天長市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評價指標(biāo)數(shù)據(jù)

3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用提升對策建議

3.1 科學(xué)編制空間規(guī)劃

各有關(guān)部門要加速“多規(guī)合一”，以城市、縣城為一體發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、土地利用和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步提高城市土地利用水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，以最嚴(yán)格的制度制約某些區(qū)域的過度開發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與土地的空間和諧、發(fā)展有序；科學(xué)劃定“三條紅線”，為“多規(guī)合一”的核心區(qū)建設(shè)用地提供借鑒；特別注重生態(tài)文明建設(shè)，在規(guī)劃的全過程中都要貫穿生態(tài)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展的理念，加大生態(tài)發(fā)展建設(shè)力度，促進(jìn)人、生態(tài)、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免由于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展造成環(huán)境污染的困擾再次出現(xiàn)。

3.2 穩(wěn)步推進(jìn)舊城改造

借鑒先進(jìn)的改造經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而整合出自己獨(dú)特的改造方案，加快舊城區(qū)改造，補(bǔ)齊城市建設(shè)短板，進(jìn)一步提升城市功能，改善人居環(huán)境，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用。出臺相關(guān)的政策支持以促進(jìn)老城區(qū)的發(fā)展，包括老城區(qū)的更新、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移等。對于地下空間的使用，可以將某些基本的設(shè)施如廢品堆放處或下水道等設(shè)置在地面上，從而節(jié)省了土地和環(huán)境。四是舊城改造不能只注重經(jīng)濟(jì)效益，要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益和社會效益，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)和發(fā)展。

3.3 協(xié)調(diào)發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)

既要以科學(xué)發(fā)展為主題，積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又要合理控制建設(shè)用地規(guī)模、節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。加快招商引資，合理開發(fā)旅游項目，引進(jìn)新技術(shù)，開發(fā)新產(chǎn)品，大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)推動社會消費(fèi)品零售額增長。充分利用地理位置優(yōu)越、交通便利，通過提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度、合理利用資源優(yōu)勢，提高區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平；根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大就業(yè)范圍，吸引更多人才落戶，使用鐵路與公路相結(jié)合的方式提高運(yùn)輸效率。

3.4 完善監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地使用情況的監(jiān)督，提高土地審批的門檻，完善審批制度。強(qiáng)化對農(nóng)村建設(shè)用地的批后監(jiān)督管理，推動土地使用科學(xué)化、精益化，提升土地利用質(zhì)量，緩解用地供需矛盾，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。完善土地批后監(jiān)管工作，對工程的具體情況進(jìn)行細(xì)致地追蹤，對公開信息、竣工時間、定期巡查等做好詳細(xì)地記錄，便于進(jìn)行動態(tài)巡查；設(shè)置土地利用信息公告板，將其公布到工程現(xiàn)場醒目的地方，以便群眾進(jìn)行監(jiān)管。