在“抗”與“讓”之間，人水如何和諧

文 李亞飛 李琳靜

入汛以來，全國降雨量總體偏多，江河洪水多發(fā)頻發(fā)。水利部數(shù)據(jù)顯示，今年入汛至今，全國至少有27個省份538條河流發(fā)生超警以上洪水，較1998年以來同期均值偏多五成，其中全國大江大河共發(fā)生10次編號洪水，為1998年有統(tǒng)計以來同期最多。

【注：根據(jù)《全國主要江河洪水編號規(guī)定》，全國大江大河大湖以及跨省獨流入海的主要江河水位（流量）達(dá)到防洪警戒水位（流量）、2至5年一遇洪水量級或影響當(dāng)?shù)胤篮榘踩乃唬髁浚啥x為洪水編號標(biāo)準(zhǔn)。】

7月至8月，我國極端天氣事件偏多，區(qū)域性汛情和旱情較常年偏重。據(jù)預(yù)測，主汛期以北方多雨為主，黃河中下游、海河、淮河、遼河、長江流域漢江等可能發(fā)生較大洪水，長江、珠江、松花江、太湖流域可能發(fā)生區(qū)域性暴雨洪水。

特大洪水為何頻發(fā)？當(dāng)前，我們該如何更好應(yīng)對洪災(zāi)？近日，就相關(guān)話題，筆者專訪了國家減災(zāi)委專家委員會委員、中國水科院教授級別高工程曉陶。本文根據(jù)專訪內(nèi)容整理。

01特大洪水為何頻發(fā)

當(dāng)前，我國在加強雨水情監(jiān)測預(yù)報、防洪控制工程精心調(diào)度、最大限度發(fā)揮防洪工程體系的抗洪潛力，以及盡可能降低洪水的危害性等方面取得了長足進(jìn)步，但是現(xiàn)實中的應(yīng)急處置仍然面臨復(fù)雜的不確定因素。

這是因為在氣候變化與快速城鎮(zhèn)化背景下特大洪水發(fā)生的可能性與不確定性均在增大，一旦洪水規(guī)模超出了現(xiàn)狀防洪能力，就有可能造成一定范圍的淹沒，給人民群眾生命和財產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅。

其一，特大洪水的發(fā)生，往往與極端天氣形勢相關(guān)聯(lián)，對具體區(qū)域而言具有一定的稀遇性，但不排除短期重現(xiàn)的可能。

一個流域或區(qū)域會否形成超標(biāo)洪水，不僅與預(yù)報的降雨量有關(guān)，而且與雨強、雨型分布、雨區(qū)走向、干支流洪峰是否遭遇等多重因素有關(guān)。

2016年7月初，武漢市遭受嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，降雨雨型就極為不利：大雨連降7天，其中3天達(dá)到超100mm的大暴雨級別，而且在最后1天達(dá)到了超200mm的特大暴雨級別。

這種雨峰后置的雨型在流域天然蓄滯滲能力耗盡的情況下，最后的暴雨幾乎全部轉(zhuǎn)為徑流，導(dǎo)致河湖水位高漲，釀成大災(zāi)。

其二，即使建有高標(biāo)準(zhǔn)的防洪工程，也不能放松對超標(biāo)洪水的警覺。

我國水庫近年來因遭遇超標(biāo)洪水而緊急泄洪的情況時有發(fā)生，有效避免了惡性潰壩事故的發(fā)生，但也需要為減輕下游損失做好應(yīng)急預(yù)案，將風(fēng)險告知下游，以便有所防范，并提前發(fā)布泄洪預(yù)警，及時組織撤離。

其三，不同量級超標(biāo)洪水的組合，會形成不同的淹沒狀態(tài)，不可能處處都確保安全。在我國人多地少，降水年內(nèi)分布不均、年際變幅很大、人口資產(chǎn)分布與受洪水威脅區(qū)域高度重合的基本國情下，部分土地“小水歸人，大水歸水”的情形很難改變，為保護(hù)重點地區(qū)，會主動放棄人口資產(chǎn)密度相對較低的區(qū)域。

6月23日，在廣東清遠(yuǎn)英德市浛洸鎮(zhèn)，救援人員用橡皮艇轉(zhuǎn)移群眾。新華社記者 鄧華 攝

因此，要更加重視人水和諧，面對超標(biāo)洪水，必要時得有所放棄，才可能更好地保住重點。

1994年6月，湘江遭遇特大洪水，長沙、株洲主城區(qū)的堤防最終得以艱難保住，相當(dāng)程度上得益于上游和對岸圩區(qū)堤防的潰決。

經(jīng)過40多年的高速發(fā)展，許多城市的建成區(qū)擴(kuò)展到了原有防洪圈之外，農(nóng)村的發(fā)展也使人們認(rèn)為如今“處處都淹不得了”，為此，人們期望不斷擴(kuò)大防洪保護(hù)范圍，提高防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)。不過，工程防洪的能力總有一定限度，隨著防洪保護(hù)范圍的擴(kuò)大與排澇能力的增強，同頻降水條件下，河湖水位必然抬高，陷入“水漲堤高、堤高水漲”的惡性循環(huán)，使仍按原標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防的區(qū)域洪澇風(fēng)險加大。

02科學(xué)研判洪災(zāi)演變趨勢

當(dāng)下我國區(qū)域之間的合作與聯(lián)系更為廣泛，物質(zhì)流、資金流、信息流密切相連，系統(tǒng)內(nèi)部一點受損而全線癱瘓，一座城市一旦受災(zāi)，其影響會向其他城市、地區(qū)甚至國內(nèi)外蔓延。

從全球來看，2014年以來，全球氣溫連創(chuàng)新高，成為有氣象記錄以來全球氣溫最高的時段，極端天氣事件發(fā)生的概率增大且不確定性增加，預(yù)報難度加大，一旦極端降水引發(fā)的洪澇超出工程防御能力，必然造成水災(zāi)損失的爆發(fā)性增長，對經(jīng)濟(jì)社會快速平穩(wěn)發(fā)展的威脅更為嚴(yán)峻。

在此無法逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，我國現(xiàn)階段洪澇威脅對象、致災(zāi)機理、成災(zāi)模式與損失構(gòu)成均與以往不可同日而語。

洪澇災(zāi)害威脅對象的變化

現(xiàn)代社會正常運轉(zhuǎn)對生命系統(tǒng)的依賴及產(chǎn)業(yè)鏈的形成，使水災(zāi)影響范圍與受災(zāi)對象遠(yuǎn)超出受淹區(qū)域。供電、供水、供氣、供油、交通、通信等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以及機動車輛等更多顯現(xiàn)出水災(zāi)之下的脆弱性；中小企業(yè)與種植、養(yǎng)殖業(yè)集約化經(jīng)營者往往成為重災(zāi)戶，城市地下空間成為重災(zāi)場所。

一旦遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，防洪工程設(shè)施本身首當(dāng)其沖，亦成為水毀的對象。

洪澇災(zāi)害致災(zāi)機理的變化

孕災(zāi)環(huán)境被人為改良或惡化，致災(zāi)外力被人為放大或削弱，都會引起洪水特征與量級的變化；承災(zāi)體的暴露性與脆弱性成為災(zāi)情加重或減輕的要因，即使承災(zāi)體本身未受淹，也可能因洪災(zāi)造成生命線系統(tǒng)癱瘓、生產(chǎn)鏈或資金鏈斷裂而受損；環(huán)境污染、水質(zhì)惡化加重洪澇危害，以及洪水對環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的影響，亦成為防洪考慮的要素。

洪澇成災(zāi)模式的變化

常遇洪水的成災(zāi)概率降低，然而洪澇規(guī)模一旦超出防災(zāi)能力，影響范圍迅速擴(kuò)大，水災(zāi)損失急劇上升；借貸經(jīng)營者災(zāi)后資產(chǎn)不是歸零，而是歸負(fù)，可能成為難以翻身的巨額債民；應(yīng)急響應(yīng)的法制、體制、機制與預(yù)案編制對成災(zāi)過程及后果有重大影響；災(zāi)害的不利影響與恢復(fù)重建速度、損失分擔(dān)方式等密切關(guān)聯(lián)。

洪澇災(zāi)害損失構(gòu)成的變化

因生命線系統(tǒng)癱瘓而失去生存條件、無法維持社會經(jīng)濟(jì)活動正常運轉(zhuǎn)、因產(chǎn)業(yè)鏈中斷導(dǎo)致非受災(zāi)區(qū)生產(chǎn)停滯等造成的間接損失，占總損失的比重越來越大；無形的信息產(chǎn)品因水災(zāi)喪失，損害甚至遠(yuǎn)大于存儲信息的實體硬件；城鎮(zhèn)受淹后各種垃圾數(shù)量激增，處置不及時會對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。

洪災(zāi)風(fēng)險的變化

隨著洪水調(diào)控能力的增強，大規(guī)模洪水泛濫的概率降低，洪水淹沒范圍顯著縮小，但是局部受災(zāi)區(qū)域的災(zāi)情可能加重，集約化種植、養(yǎng)殖大戶與中小企業(yè)難以承受的洪災(zāi)風(fēng)險加大，且越是貧困地區(qū)，防災(zāi)能力越弱，災(zāi)害與貧困可能形成惡性循環(huán)。

同時，當(dāng)前風(fēng)險的時空分布與可能后果的不確定性大為增加；面對超標(biāo)準(zhǔn)洪水，防洪體系調(diào)度往往需要“兩害相權(quán)取其輕”，防洪決策風(fēng)險增大，決策失誤可能影響社會安定。

6月22日拍攝的廣東韶關(guān)市曲江區(qū)樟市鎮(zhèn)群星村。新華社記者鄧華 攝

03推行有利人與自然和諧的治水模式

我國尚處于快速發(fā)展階段，城市擴(kuò)張之勢不減，2021年常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，預(yù)期到21世紀(jì)中葉，人口城鎮(zhèn)化率將超過70%，但東中西部發(fā)展很不平衡。為此，我們要深刻認(rèn)識“維持已有平衡”與“構(gòu)建新的平衡”對治水的需求差異，在向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)的同時，也需謹(jǐn)防盲目引進(jìn)超越發(fā)展階段的“最新理念與模式”。

一方面，推動人水和諧。

在部分土地“小水歸人，大水歸水”很難改變的情形下，水利建設(shè)應(yīng)更加重視人水和諧，在生態(tài)文明理念的指引下，從價值觀念、行為準(zhǔn)則、治理模式與制度安排等方面積極探討綜合治水的適宜模式，即隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷提高水安全保障水平。

在我國人多地少的國情下，如果說“抗”與“讓”是極端模式的話，則不妨考慮采用一種各取所長的折中模式，即以“沿堤設(shè)溢流堰，自動溢流進(jìn)洪”作為促進(jìn)人水和諧的治理方式。

對于圩堤不是全線加高，而是在適當(dāng)?shù)潭尉植拷档?，改造成可過水的寬頂堰。水位超過堰頂即自然入流，避免人為開閘分洪決策難、風(fēng)險大的矛盾。堰頂溢流不僅更有效于滯洪削峰，而且進(jìn)水過程緩增，進(jìn)圩水量有限，破壞力小，便于組織群眾安全轉(zhuǎn)移。圩區(qū)進(jìn)洪后，堤內(nèi)外水位差減小，有利于降低堤防潰決的概率，而河道仍保持其行洪能力，無須等待堵口復(fù)堤，在河道水位退至保證水位以下后即可酌情排水，縮短受淹時間，更有利于及早恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園。

如果考慮在圩區(qū)內(nèi)部采取分區(qū)滯洪等減災(zāi)措施，還可以進(jìn)一步減輕洪水的危害范圍與不利影響。

然而，這樣一個有利于全局與長遠(yuǎn)的措施，并非簡單即可推行。因為圩區(qū)內(nèi)民眾即使理解這一模式的合理性，也沒有人自愿將溢流堰段設(shè)在自家附近的堤上，以免其損失比他人更嚴(yán)重。

2020年8月15日拍攝的位于安徽省阜南縣的王家壩閘（無人機照片）。新華社記者 張端 攝

因此，為了推行真正有利于人與自然和諧的治水模式，必須通過體制機制創(chuàng)新，將工程、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技與教育等手段綜合運用起來，形成更為完備的保障措施。

以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度；以工程手段加以護(hù)面消能并配置退水設(shè)施與面上措施，確保堤防漫而不潰，并盡力減少受淹范圍與時間；以法律手段強制實施，明確風(fēng)險分擔(dān)是全民的義務(wù)；以經(jīng)濟(jì)手段補償引導(dǎo)，只有愿意采取這種主動進(jìn)洪方式、分擔(dān)洪水風(fēng)險的圩區(qū)與家庭，國家才給予重建資金的優(yōu)先扶持；以行政手段推動落實，并制定配套的政策措施，促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，變“單向推動”為“雙向調(diào)控”，即“多得”要與承擔(dān)更多義務(wù)相掛鉤，以有利于實現(xiàn)良性互動與把握適度。

04布局韌性城市

建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市一經(jīng)提出，就得到了積極的響應(yīng)。然而，試點城市建設(shè)之初，一度不分東南西北，全都致力于在小區(qū)尺度上進(jìn)行雨水的源頭控制，要靠“蓄、滯、滲、凈、用、排”來實現(xiàn)“小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解”，并期望以短期高投入的模式一舉實現(xiàn)資源、環(huán)境、景觀、安全、生態(tài)等全套高指標(biāo)。其結(jié)果，每平方千米投資高達(dá)數(shù)億，而效果卻遠(yuǎn)小于預(yù)期，以致地方政府難以有積極性靠自身財力加以推廣。

與此同時，大量新建城區(qū)還持續(xù)造出更多不透水地面，城市擴(kuò)張中擠占河灘、濕地的現(xiàn)象仍在發(fā)生。尤其在城區(qū)面積急劇擴(kuò)張以至出現(xiàn)城市群的情況下，外江變成內(nèi)河，雨水通過管網(wǎng)集中排向河道，易于導(dǎo)致洪峰水位抬高，峰現(xiàn)時間提早，形成因澇成洪、因洪致澇的惡性循環(huán)。

海綿城市不應(yīng)碎片化地局限在社區(qū)維度，還要與城市維度、流域尺度結(jié)合起來。只有三個維度相互聯(lián)動，綜合運用藍(lán)、綠、灰治水手段，才能形成滯洪削峰、排放有序的城市洪澇防治體系，解決城市“看?！眴栴}。

因地制宜、循序漸進(jìn)、道法自然、統(tǒng)籌兼顧、適合中國國情的綜合治理模式仍在深入探尋之中。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首提“韌性城市”：增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。

韌性城市被視為海綿城市的加強版，其后北京、上海、成都等多個大中城市紛紛布局韌性城市。

提高風(fēng)險辨識是韌性城市建設(shè)的一個重要方面。北京在內(nèi)的多個城市通過科技手段模擬了城市一旦遭遇百年不遇的暴雨，哪些區(qū)域有可能出現(xiàn)大范圍積水，如何有效應(yīng)對等等場景，以此提升風(fēng)險的辨識能力。

另一重要方面，提高我們的危險感知能力。當(dāng)極端暴雨的前兆信息顯現(xiàn)時，要及時判明危險的類別、等級，部署預(yù)報怎么發(fā)、預(yù)警誰來發(fā)，怎么發(fā)，什么范圍內(nèi)發(fā)，如何組織百姓撤離？

韌性城市建設(shè)，不是不能淹，而是不怕淹。建設(shè)韌性城市是一個涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等多領(lǐng)域的綜合行動，學(xué)界業(yè)界仍在百家爭鳴，各地也在因地制宜深入實踐，值得我們水利人繼續(xù)深入研究。