城鄉(xiāng)融合視角下農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展困境及路徑探索

顏洪平，朱嶸崢，石 晶，劉民培

（1.海南大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；b.公共管理學(xué)院，海南 海口 570228；2.瓊臺(tái)師范學(xué)院 文學(xué)院，海南 ?？?570102）

0 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距不斷擴(kuò)大，圍繞城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題日益成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。十九大以來(lái)，我國(guó)著眼于國(guó)內(nèi)大循環(huán)市場(chǎng)的構(gòu)建，在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)互融互通等方面作出了持續(xù)性的努力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中，著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路設(shè)施建設(shè)水平，不斷加大水、電、氣、通信和鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)等保障性民生工程的投入力度?！笆奈濉币?guī)劃更是明確了要將鄉(xiāng)村公用設(shè)施的完善和公共服務(wù)水平的提高作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，特別是要推動(dòng)市政公用事業(yè)發(fā)展向鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域延伸，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域水、電、氣、通信、郵政等公用事業(yè)的投入力度［1］。公用事業(yè)的發(fā)展作為基本民生工程已經(jīng)被納入國(guó)家政策綱要，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中的重要一環(huán)。傳統(tǒng)意義上，公用事業(yè)是指具有保障性、服務(wù)性、普惠性特征，服務(wù)于城市居民生產(chǎn)生活的各項(xiàng)事業(yè)總稱，它將水、電、氣、熱等基本民生領(lǐng)域涵蓋在內(nèi)的同時(shí)，也將通信、公共交通、郵政、環(huán)境設(shè)施等公共服務(wù)納入其中。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展互聯(lián)互通，城鄉(xiāng)之間急需實(shí)現(xiàn)資源要素雙向流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施完備共享、基本公共服務(wù)均等便利［2］。因此，需要擴(kuò)展傳統(tǒng)意義上公用事業(yè)的內(nèi)涵，將農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究視角主要聚焦于城市公用事業(yè)發(fā)展與政策體系構(gòu)建。經(jīng)過(guò)梳理，大致可以分成兩類：第一類是對(duì)城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行研究。如：陸曉春等［3］對(duì)PPP 運(yùn)作模式進(jìn)行了區(qū)分，明確了各種運(yùn)作方式的起源、政策支持和應(yīng)用方式，提出了推廣PPP運(yùn)營(yíng)模式的建議；針對(duì)國(guó)際上通行的BOT、PPP、TOT等融資模式，馮峰等［4］具體分析了三者之間的特征，并就如何將其與我國(guó)的公用事業(yè)建設(shè)特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)給出了合適的融資路徑；龔軍姣等［5］以民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP 項(xiàng)目的參與度為研究視角，通過(guò)建立相應(yīng)的模型，歸納出民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的影響因素和內(nèi)在機(jī)制，并提出了相應(yīng)的建議，以提升民營(yíng)企業(yè)的參與度。第二類是對(duì)城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的研究。如對(duì)于PPP模式在我國(guó)的迅速推廣，傳統(tǒng)的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)需要改進(jìn)，在監(jiān)管方式上應(yīng)充分發(fā)揮事中和事后監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，在法律救濟(jì)上處理好民事訴訟和行政訴訟之間的關(guān)系［6］。如：郭劍鳴等［7］以公用事業(yè)政府監(jiān)管引發(fā)的惰性為重點(diǎn)，分析了其具體原因及特征，為重構(gòu)政府公用事業(yè)監(jiān)督體系發(fā)揮了顯著作用；王俊豪等［8］針對(duì)城市公用事業(yè)中的監(jiān)管漏洞，提出了通過(guò)完善監(jiān)管法規(guī)、規(guī)范監(jiān)管機(jī)制、設(shè)立監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)等方法來(lái)加以應(yīng)對(duì)。針對(duì)公用事業(yè)改革的問(wèn)題，劉戒驕［9］認(rèn)為關(guān)鍵在于正確處理好監(jiān)管環(huán)節(jié)在內(nèi)的各環(huán)節(jié)的關(guān)系，在有效均衡的環(huán)境下有序推進(jìn)民營(yíng)改革；嚴(yán)驥［10］從公用事業(yè)的起源出發(fā)，通過(guò)介紹國(guó)外公用事業(yè)的監(jiān)管路徑揭示了我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展問(wèn)題，最后對(duì)我國(guó)公用事業(yè)發(fā)展給出了法律制度與監(jiān)管職能并進(jìn)的建議；張明［11］基于政府治理視角對(duì)城市公用事業(yè)公私合作模式的發(fā)展進(jìn)行了闡述，并就其在我國(guó)推行過(guò)程中存在的問(wèn)題給出了合規(guī)監(jiān)管的建議；劉佳麗等［12］運(yùn)用耦合協(xié)調(diào)模型對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化改革與公用事業(yè)監(jiān)管的關(guān)系進(jìn)行了測(cè)度，發(fā)現(xiàn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革存在著結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，難以與監(jiān)管體系相匹配；姚光業(yè)［13］分析了我國(guó)公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管問(wèn)題，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)探索出適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管模式。

以上兩類研究，無(wú)論是對(duì)于城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)模式還是監(jiān)管環(huán)節(jié)都進(jìn)行了深入的探討，為城市公用事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。然而，學(xué)術(shù)界卻往往忽視了農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)于如何通過(guò)監(jiān)管改革、機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展，以更好促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，缺乏深入的研究。本文擬從城鄉(xiāng)融合的視角出發(fā)，深入剖析我國(guó)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，在厘清城鄉(xiāng)融合與農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯和關(guān)系的基礎(chǔ)之上，探索適合農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展的可行路徑，以期為完善我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)治理提供借鑒與參考。

1 農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展困境剖析

1.1 農(nóng)村公用設(shè)施發(fā)展滯后

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化步伐不斷加快，為了滿足日益擴(kuò)大的城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。與此同時(shí)，公用設(shè)施水平也得到大幅提高。用水用氣等涉及基本民生的公用事業(yè)起步最早，城市用水、燃?xì)馄占奥试?001 年就已經(jīng)分別達(dá)到了70%和60%左右，后逐漸提升至90%以上。在公共衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域，過(guò)去人們的環(huán)境保護(hù)觀念相對(duì)落后，且在工業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)公用事業(yè)的發(fā)展一度滯后。隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的日益重視，一些環(huán)境指標(biāo)也在逐年提高，尤其是污水處理率由2001 年的36%提高到2020 年的97%，城市綠化率由2001 年的28%提高到2020 年的42%，這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在不斷得到改善。截至目前為止，全國(guó)城市公用事業(yè)總體上形成了較為完善的水、電、氣、園林綠化、垃圾處理等民生型公用設(shè)施體系，構(gòu)成了公共交通、郵政、通信等服務(wù)型公用事業(yè)體系，具體如圖1 所示。

圖1 2001—2020 年中國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)水平Figure 1 Construction level of urban public utilities in China，2001-2020

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村各要素不斷向城市轉(zhuǎn)移，包括公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步推進(jìn)，公用事業(yè)發(fā)展得到了較大的改善，特別是在水、電、氣等普及率方面有了不同程度的提高，但相較于城市同期水平還有不小的差距。以2020 年為例，城市公用設(shè)施的發(fā)展均優(yōu)于縣鄉(xiāng)級(jí)，且隨著行政區(qū)劃的向下延伸，城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越明顯。其中，燃?xì)馄占奥蕪某鞘幸患?jí)的95%以上逐級(jí)遞減至鄉(xiāng)一級(jí)的30%，污水處理率從城市一級(jí)的97%逐級(jí)遞減至鄉(xiāng)一級(jí)的21%。隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展程度的不斷提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)完善，公共資源不斷集中，而農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌長(zhǎng)期落后，公用設(shè)施普及速度較慢。以環(huán)保為例，由于城鄉(xiāng)對(duì)環(huán)保的重視程度存在較大差異，作為人口較為密集、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中的城市，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題一直以來(lái)都受到了社會(huì)各界的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，而農(nóng)村區(qū)域由于居民生活習(xí)慣和文化素養(yǎng)等因素，環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，反映到污水處理率、污水處理廠集中處理率、生產(chǎn)垃圾處理率和無(wú)害化處理率等指標(biāo)上，城鄉(xiāng)差異較大（表1）。

從農(nóng)村內(nèi)部來(lái)看，各區(qū)域相比也存在著一定的差距。從各個(gè)衡量指標(biāo)來(lái)看，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)特殊區(qū)域公用設(shè)施發(fā)展水平依次高于建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)一級(jí)，客觀上也符合規(guī)模建制和行政等級(jí)劃分次序。各指標(biāo)中差異最大的是燃?xì)馄占奥屎臀鬯幚砺?，尤其是鄉(xiāng)一級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于鎮(zhèn)縣級(jí)。其原因可能是：農(nóng)村區(qū)域燃料以柴火和莊稼秸稈居多，燃?xì)馐褂幂^少，加上地形、人口因素，燃?xì)夤艿冷佋O(shè)成本較高，燃?xì)馄占奥瘦^低。同時(shí)，鄉(xiāng)村區(qū)域人們環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)人居環(huán)境不夠重視，污水處理設(shè)施缺乏導(dǎo)致污水處理率也較低（表1）。

表1 2020 年中國(guó)分區(qū)域市政公用設(shè)施水平Table 1 Level of municipal utilities in China′s subregions in 2020

1.2 農(nóng)村公用事業(yè)投資力度不足

城市公用事業(yè)的發(fā)展得益于國(guó)家政府的大力支持，而充裕的財(cái)政預(yù)算是極為重要的一方面。農(nóng)村歷來(lái)都是政策傳導(dǎo)效應(yīng)的末端環(huán)節(jié)，預(yù)算投入不足直接影響到農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)進(jìn)展和質(zhì)量水平，嚴(yán)重降低了農(nóng)村居民對(duì)于公共服務(wù)的體驗(yàn)感和滿意度，從更大層面上導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距加大。以2001—2020 年我國(guó)城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資為例，考慮到數(shù)據(jù)的可得性和行政區(qū)劃設(shè)置等因素，農(nóng)村市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資選取建制鎮(zhèn)的資料作為代表。從市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資的絕對(duì)數(shù)量來(lái)看，城市與建制鎮(zhèn)之間存在著較大的差距，且二者之間的差距還在逐年擴(kuò)大；從增長(zhǎng)幅度來(lái)看，雖然城市市政公用設(shè)施投資額在部分年份呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但是總體上仍明顯快于建制鎮(zhèn)。即便是2008 年金融危機(jī)后中央出臺(tái)4 萬(wàn)億元人民幣的救市資金用于基建擴(kuò)張，用于建制鎮(zhèn)的市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資額也未受到影響，而同期用于城市市政公用設(shè)施投資額卻有明顯增加。這也從側(cè)面反映了國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于農(nóng)村的傳導(dǎo)效應(yīng)較弱，政策邊緣化直接影響著其作用力度和實(shí)施效果。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和其他社會(huì)因素存在顯著差異，城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施在固定資產(chǎn)投資上具有相應(yīng)的異質(zhì)性似乎也符合客觀規(guī)律，但從農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)情況，特別是基本公共服務(wù)還未完全得到保障這一角度來(lái)看，投資力度不足確實(shí)是農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展滯后不可忽視的一大因素（圖2）。

圖2 2001—2020 年中國(guó)城鄉(xiāng)市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資情況Figure 2 Investment in fixed assets of urban and rural municipal utilities in China，2001-2020

1.3 城鄉(xiāng)要素流動(dòng)受限，資源配置不均

狹義的要素是指能夠顯著推動(dòng)商品生產(chǎn)與流通，以資源形式存在的生產(chǎn)要素，最常見(jiàn)的是土地和勞動(dòng)力；廣義的要素是指能夠產(chǎn)生效益與價(jià)值，以任何形態(tài)存在的本體，包括數(shù)據(jù)和環(huán)境［14］。從理論上看，城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)將對(duì)提升農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展?jié)摿?lái)重要機(jī)遇。在公平有效的市場(chǎng)機(jī)制與調(diào)控有力的服務(wù)型政府的共同作用下，城市各要素通過(guò)不同的方式和渠道流向農(nóng)村，使農(nóng)村得到要素補(bǔ)充和調(diào)配，從而為賦能農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力［15］。近年來(lái)，我國(guó)在促進(jìn)資金、人才、技術(shù)等要素由城市向農(nóng)村流動(dòng)的力度不斷加大，但依然不夠順暢，現(xiàn)實(shí)情況是城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的非人為導(dǎo)向?qū)r(nóng)村公用事業(yè)的完善乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。首先，大量勞動(dòng)力從農(nóng)村地區(qū)流向城市，緩和了原住居民對(duì)公用事業(yè)服務(wù)的需求矛盾，但同時(shí)造成原有公用設(shè)施的閑置與浪費(fèi)，其結(jié)果必將降低農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)的價(jià)值。目前我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的重要時(shí)期，農(nóng)村人口向城市集中的趨勢(shì)還將持續(xù)下去，對(duì)于農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展所構(gòu)成的挑戰(zhàn)也將持續(xù)。其次，資本和技術(shù)是趨向市場(chǎng)的，在農(nóng)村人口向城市集中的背景下，農(nóng)村公用事業(yè)的市場(chǎng)需求也在一定程度上出現(xiàn)萎縮，從而限制了資金、技術(shù)要素向農(nóng)村流動(dòng)的客觀條件；加之農(nóng)村設(shè)施條件原本較為薄弱，資金和技術(shù)要素向農(nóng)村流動(dòng)的成本也將增加，最終形成了“資金和技術(shù)要素流動(dòng)難度大—農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展遲緩—基本設(shè)施條件難以具備—資金和技術(shù)要素流動(dòng)成本增加—進(jìn)一步限制農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展”的惡性循環(huán)。

2 城鄉(xiāng)融合與農(nóng)村公用事業(yè)關(guān)系梳理

城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)也是城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的逐步縮小，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共享、信息共享，從而有利于城鄉(xiāng)融合式發(fā)展。反過(guò)來(lái)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展又能通過(guò)便利的共享?xiàng)l件和自由流動(dòng)的要素資源促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)向更高水平和更高質(zhì)量發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動(dòng)力，凸顯了公用事業(yè)發(fā)展及監(jiān)管機(jī)制建設(shè)的必要性，而公用事業(yè)發(fā)展的短板和薄弱環(huán)節(jié)在農(nóng)村地區(qū)，公用事業(yè)發(fā)展和監(jiān)管機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵也在農(nóng)村地區(qū)。

2.1 農(nóng)村公用事業(yè)奠定城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)

廣大農(nóng)村地區(qū)反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)面貌，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村迎來(lái)了歷史性的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系、社會(huì)保障機(jī)制取得了明顯進(jìn)步，為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［16］。一般城鄉(xiāng)融合包括經(jīng)濟(jì)融合、公共服務(wù)與保障融合、基礎(chǔ)設(shè)施融合、生態(tài)衛(wèi)生融合等方面，具體參照劉榮增等［17］構(gòu)建的衡量城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的綜合評(píng)價(jià)體系（表2）。從表2 可見(jiàn)，交通信息網(wǎng)、生態(tài)承載能力、居民生活水平中的部分指標(biāo)屬于公用事業(yè)的范疇。農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)融合的重要方面，農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了重要前提，其主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、基本公共服務(wù)均等化和生態(tài)環(huán)境改善。

表2 城鄉(xiāng)融合指標(biāo)評(píng)價(jià)體系Table 2 Urban rural integration index evaluation system

①?gòu)囊亓鲃?dòng)的角度來(lái)看，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)引發(fā)了政府和學(xué)術(shù)界的擔(dān)憂。一方面是產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)機(jī)制下的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)所致。通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚，城市不斷吸納周邊地區(qū)特別是臨近農(nóng)村的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資本，單向的要素流動(dòng)在促進(jìn)城市集聚效應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)的同時(shí)，不僅導(dǎo)致農(nóng)村的生產(chǎn)要素流失陷入發(fā)展困境，更重要的是還引發(fā)了城鄉(xiāng)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。另一方面則是農(nóng)村包括公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期滯后所致。生產(chǎn)資本因公用設(shè)施建設(shè)不完善難以享受到便利的投資環(huán)境而轉(zhuǎn)向城市，勞動(dòng)力因公用事業(yè)體系的不健全，難以享受到便捷的公共服務(wù)而背井離鄉(xiāng)。因此，著力構(gòu)建農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)體系，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量，不斷縮小城鄉(xiāng)之間的公用事業(yè)服務(wù)水平差距，才能吸引優(yōu)質(zhì)資源及要素，發(fā)揮各資源要素的建設(shè)性作用，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)面貌變革，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展。②從基本公共服務(wù)均等化的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)公用事業(yè)的發(fā)展差距是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的一大障礙。我國(guó)明確提出實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，力求以促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間資源要素的公平分配為重點(diǎn)，以人民美好生活愿景與精神訴求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。事實(shí)上，城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展差距明顯，城市居民通過(guò)完善的公用設(shè)施和高效的服務(wù)水準(zhǔn)不斷獲得滿足感，農(nóng)村居民則由于公用事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)的體驗(yàn)感較差，難以享受到城鄉(xiāng)發(fā)展的紅利。城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差異在某種意義上也是城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的差異，因此推動(dòng)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)公用事業(yè)發(fā)展差距是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要一環(huán)，也是城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。③從生態(tài)環(huán)境的角度來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村地區(qū)臟亂差的現(xiàn)象一直長(zhǎng)期存在，鄉(xiāng)村人居環(huán)境也缺乏相應(yīng)的治理，很重要的一方面就是垃圾處理設(shè)施不完善，環(huán)境保護(hù)力度不夠。作為農(nóng)村公用事業(yè)領(lǐng)域不可或缺的一環(huán)，健全垃圾處理和污水排放設(shè)施可補(bǔ)齊生態(tài)治理短板。城市的環(huán)境治理有完善的規(guī)章制度、健全的衛(wèi)生設(shè)施和文明的環(huán)保理念，而對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，需要?jiǎng)?chuàng)造基本的衛(wèi)生條件，并做好必要的園林綠化工作。這既是貫徹美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理念的重要抓手，推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要手段，也是縮小城鄉(xiāng)生態(tài)治理差距的基本途徑。農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境的改善特別是城鄉(xiāng)生態(tài)治理差距的縮小為城鄉(xiāng)融合式發(fā)展提供了必要條件。

2.2 城鄉(xiāng)融合孕育農(nóng)村公用事業(yè)的契機(jī)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵豐富，對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入等方面都有著較為具體的規(guī)劃方案。在規(guī)劃策略方面要求統(tǒng)籌兼顧，立足“城鄉(xiāng)一盤(pán)棋”，即以市、縣、鎮(zhèn)為整體，對(duì)水電氣熱供應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)通信、污水設(shè)施處理進(jìn)行統(tǒng)一的布局，著力推動(dòng)市政公用設(shè)施向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面覆蓋［18］。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的空間格局，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予了新的使命，更為農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。

在公用設(shè)施建設(shè)方面，無(wú)論是供水供氣管道的鋪設(shè)，還是垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，需要借助民間技術(shù)和資本。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一政策傳導(dǎo)機(jī)制作用下，大量的資本和技術(shù)會(huì)流入農(nóng)村，并按照城市相同的標(biāo)準(zhǔn)體系和建設(shè)模式發(fā)展公用事業(yè)。在戰(zhàn)略規(guī)劃的驅(qū)動(dòng)下，地方政府關(guān)于公用事業(yè)發(fā)展的財(cái)政預(yù)算也將擴(kuò)展到農(nóng)村一級(jí)。在公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)方面，包括收費(fèi)價(jià)格在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)策略可借鑒城市公用事業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。在公用事業(yè)監(jiān)管方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略也為城鄉(xiāng)公用事業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)一創(chuàng)造了條件，在規(guī)范農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展的同時(shí)有助于切實(shí)保障人民享受公共服務(wù)的權(quán)益。

2.3 城鄉(xiāng)融合提供政策支撐和制度保障

如果說(shuō)城鄉(xiāng)融合的根本目的是要讓存在發(fā)展差距的城鄉(xiāng)地域成為交錯(cuò)融合、機(jī)制共享、和諧共生的共同體，那么城鄉(xiāng)融合的根本則需要強(qiáng)化城鄉(xiāng)不同機(jī)制的對(duì)接。過(guò)去，城鄉(xiāng)兩大系統(tǒng)曾長(zhǎng)期處于相對(duì)孤立的狀態(tài)，農(nóng)村土地制度改革是基于城鄉(xiāng)發(fā)展特點(diǎn)而實(shí)行的改革策略。新時(shí)期的農(nóng)村土地改革制度應(yīng)以城鄉(xiāng)雙向開(kāi)放理念為基礎(chǔ)，在完善戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)村人口向城市遷移的同時(shí)，要建立長(zhǎng)期有效的人才下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，破除城市人才下鄉(xiāng)障礙，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支撐；要加快完善農(nóng)村地區(qū)金融設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)金融服務(wù)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)資金融貸差距，從而吸引更多的城市資源要素下沉。農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展需要資本和人才技術(shù)的支持，城鄉(xiāng)融合發(fā)展下各項(xiàng)體制機(jī)制的建設(shè)能夠讓農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展充分享受到政策和制度的紅利。在人才下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制下，更多來(lái)自于城市的人才流入農(nóng)村，參與公用設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃。在健全的農(nóng)村融資體系下，農(nóng)村公用事業(yè)的發(fā)展能夠充分吸收社會(huì)資本彌補(bǔ)地方投入不足的短板，不斷利用充裕的資金提高公用事業(yè)的發(fā)展水平，提升公共服務(wù)質(zhì)量（圖3）。

圖3 農(nóng)村公用事業(yè)與城鄉(xiāng)融合內(nèi)在邏輯Figure 3 Internal logic of rural public utilities and urban- rural integration

3 農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展路徑探索

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村公共服務(wù)短板亟待補(bǔ)齊，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)共享機(jī)制亟待實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)動(dòng)作用亟待發(fā)揮。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)的公用設(shè)施得以不斷完善，居民的生活質(zhì)量逐步提升。但由于農(nóng)村地區(qū)欠下了太多的“發(fā)展舊賬”和“歷史舊賬”，在公共服務(wù)水平和質(zhì)量方面城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)資源配置不合理的問(wèn)題依然較為明顯［19］。針對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)推進(jìn)城市公用事業(yè)向農(nóng)村地區(qū)延伸覆蓋。

3.1 建立健全城鄉(xiāng)公用設(shè)施規(guī)劃體系

實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的公用事業(yè)規(guī)劃體系是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的基本條件。江蘇省泰州市2020 年曾印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作改革的相關(guān)通知》，指出以泰州高港區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，將農(nóng)村公路、垃圾處理等多項(xiàng)農(nóng)村公用事業(yè)項(xiàng)目納入城鄉(xiāng)一體化管護(hù)體系中，旨在通過(guò)城鄉(xiāng)公用事業(yè)管護(hù)機(jī)制統(tǒng)一、管護(hù)模式統(tǒng)一的方式逐步將城市公用事業(yè)管理資源、經(jīng)驗(yàn)與手段向農(nóng)村地區(qū)拓展。泰州公用設(shè)施規(guī)劃體系建設(shè)給全國(guó)性城鄉(xiāng)兩級(jí)公用設(shè)施發(fā)展提供了很好的借鑒。首先，應(yīng)全面推進(jìn)“縣—鎮(zhèn)、鄉(xiāng)—村”公用事業(yè)區(qū)域規(guī)劃，在逐步完善縣鎮(zhèn)規(guī)劃格局的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟地有序推進(jìn)鄉(xiāng)—村公用設(shè)施建設(shè)。其次，針對(duì)水、氣、垃圾處理等基本公用設(shè)施普及問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村“梯度遞減”的顯著特點(diǎn)，采用同一套技術(shù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有側(cè)重地具體落實(shí)。最后，要結(jié)合各個(gè)區(qū)域的地理?xiàng)l件、人口分布、風(fēng)土人情推進(jìn)公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以滿足各個(gè)區(qū)域居民生活和發(fā)展的需求。如：地理?xiàng)l件復(fù)雜、人煙稀少的區(qū)域考慮到建設(shè)成本的實(shí)際需求，可適當(dāng)削減項(xiàng)目；水資源較豐富、水質(zhì)較高且獲取水源難度較低的區(qū)域則無(wú)需鋪設(shè)供水管道。

3.2 完善激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)要素暢通流動(dòng)

農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在天然的脆弱性，如果一味地依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)作用任由要素流動(dòng)，那么農(nóng)村無(wú)疑會(huì)成為土地、勞動(dòng)要素單向輸出方，最終發(fā)展?jié)摿⒖萁叽M，地區(qū)發(fā)展失衡態(tài)勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，新發(fā)展格局更是難以形成。因此，農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展的重要條件是促進(jìn)資金和技術(shù)要素的暢通流動(dòng)，國(guó)家通過(guò)完善相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資金、技術(shù)、信息等要素從城市向農(nóng)村流動(dòng)。首先，資本技術(shù)具有的內(nèi)在逐利性要求國(guó)家發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用對(duì)其進(jìn)行下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性的條件讓其有充分的盈利空間。其次，進(jìn)一步放寬社會(huì)資本和技術(shù)的準(zhǔn)入限制，制定吸引各類要素的優(yōu)惠政策，不斷提高各類要素在農(nóng)村的創(chuàng)造力和能動(dòng)性，提升農(nóng)村吸引各類要素的競(jìng)爭(zhēng)力。最后，要不斷激發(fā)各要素參與公用設(shè)施建設(shè)的積極性。與其他行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，公用事業(yè)的發(fā)展具有較強(qiáng)的公共服務(wù)屬性，社會(huì)資本技術(shù)在注重盈利目標(biāo)達(dá)成的同時(shí)應(yīng)更多地去引導(dǎo)其兼顧社會(huì)責(zé)任，肩負(fù)社會(huì)使命。只有將社會(huì)的“大水池”筑牢了，才能賦予各要素更多的發(fā)展機(jī)遇，增強(qiáng)各要素進(jìn)入的吸引力，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村公用事業(yè)良性與循環(huán)發(fā)展。

3.3 促進(jìn)農(nóng)村公用設(shè)施升級(jí)改造

農(nóng)村既是農(nóng)業(yè)發(fā)展的起源，也是農(nóng)民生存的根本場(chǎng)所，更是支撐我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)持續(xù)推進(jìn)的大后方。隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化步伐的不斷加快，農(nóng)村公用設(shè)施滯后問(wèn)題也日益突出，給農(nóng)村社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了消極的影響。因此，要全面促進(jìn)農(nóng)村公用設(shè)施升級(jí)改造，提升農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)水平，筑牢農(nóng)村生存和發(fā)展的根基。一是要深入貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的要求，加快農(nóng)村垃圾處理設(shè)施和污水處理設(shè)施全覆蓋，提升農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是在逐步普及農(nóng)村供水供電的基礎(chǔ)上，著力提升供水質(zhì)量，重視水質(zhì)檢測(cè)，加強(qiáng)用水用電設(shè)施的日常維護(hù)和管理，保障村民用水用電安全和身體健康；三是要加快農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)通信事業(yè)發(fā)展，特別是要加快5G 網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，提高農(nóng)村地區(qū)的通信便捷度，加快農(nóng)村地區(qū)邁入信息化時(shí)代的步伐，推動(dòng)城鄉(xiāng)信息化融合發(fā)展；四是要利用好城市公用事業(yè)發(fā)展的樣板，充分發(fā)揮由城市流出的資本、技術(shù)和信息等要素的作用，著力提升農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)水平，不斷縮小城鄉(xiāng)公用事業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平差距。

3.4 探索農(nóng)村公用事業(yè)公私合作模式

我國(guó)城市公用事業(yè)發(fā)展一直在探索公私合作的運(yùn)營(yíng)模式，比較有代表性的3 種合作模式為BOT、TOT、PPP。這3 種模式大同小異，總體上都是以政府、投融資機(jī)構(gòu)、擔(dān)保人、企業(yè)集團(tuán)為主要參與方，政府作為需求的一方首先發(fā)起公用事業(yè)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)招標(biāo)，然后與投資方、融資方、擔(dān)保人、中標(biāo)企業(yè)在明確各方職責(zé)與義務(wù)的基礎(chǔ)上簽訂合作協(xié)議，在合作框架內(nèi)授權(quán)相關(guān)企業(yè)承擔(dān)起對(duì)標(biāo)的物的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理責(zé)任。這種公私合作模式的關(guān)鍵在于如何確保公用事業(yè)發(fā)展有效競(jìng)爭(zhēng)，將自然壟斷與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的部分區(qū)分開(kāi)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行法律規(guī)制［20］。由于地方政府財(cái)政預(yù)算有限，城市公用事業(yè)發(fā)展常常需要民間資本的參與，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍滯后的農(nóng)村更加需要民間資本的支持，因此農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展應(yīng)積極探索公私合作運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展在爭(zhēng)取中央財(cái)政和上級(jí)地方財(cái)政專項(xiàng)資金的同時(shí)，要盡可能地吸納社會(huì)資本參與公用設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。政府與民營(yíng)企業(yè)通過(guò)簽訂相應(yīng)的協(xié)議，以一定的讓利條件和優(yōu)惠政策為導(dǎo)向吸引民營(yíng)資本、技術(shù)對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。如對(duì)于供水供氣等民生性公用事業(yè)可采取公平競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種方式既可以解決政府資金不足的困境，促進(jìn)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展，也可以盤(pán)活民營(yíng)資本，為支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出表率，進(jìn)而為加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5 探索農(nóng)村監(jiān)管機(jī)構(gòu)駐點(diǎn)設(shè)置

目前，城市已對(duì)供水、供電、供氣、園林綠化、公共交通等公用事業(yè)的監(jiān)管設(shè)置了對(duì)口的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)范公用事業(yè)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)發(fā)揮了重要作用。而農(nóng)村至今沒(méi)有專門(mén)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如果參照城市的監(jiān)管方案，在農(nóng)村設(shè)立對(duì)口的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。這是因?yàn)榛鶎诱蝿?wù)較重，設(shè)置專門(mén)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將增加行政成本，給地方政府帶來(lái)更大的負(fù)擔(dān)。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)整合各行業(yè)對(duì)口監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，統(tǒng)一成立公用事業(yè)監(jiān)管局，負(fù)責(zé)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的合規(guī)監(jiān)督。這樣既可以協(xié)調(diào)水、電、氣、公共交通、城市環(huán)境等公用事業(yè)監(jiān)督主體形成合力，又能夠提高監(jiān)管效率。農(nóng)村可考慮設(shè)置專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為城市公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)的派駐點(diǎn)，統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)各領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，填補(bǔ)農(nóng)村公用事業(yè)政府監(jiān)管缺失的空白，降低監(jiān)管成本，規(guī)范農(nóng)村公用事業(yè)市場(chǎng)秩序，切實(shí)維護(hù)人民的公共權(quán)益。

3.6 探索城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)和錯(cuò)區(qū)域監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)農(nóng)村派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督是針對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)的單向監(jiān)管，不定期城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和錯(cuò)區(qū)域監(jiān)管則是城鄉(xiāng)雙向監(jiān)管。不定期城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管是由城鄉(xiāng)兩級(jí)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)派出人員組成巡視組不定期地對(duì)城市或者農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)查；錯(cuò)區(qū)域監(jiān)管則是不定期地組織城市監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員對(duì)農(nóng)村公用事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行抽查，或者農(nóng)村監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員對(duì)城市公用事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查。這兩種監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施能夠有效地遏制城鄉(xiāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能存在的徇私枉法行為，從而提高城鄉(xiāng)公用事業(yè)監(jiān)管水平。無(wú)論是城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管還是錯(cuò)區(qū)域監(jiān)管，都對(duì)我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管體系有較高的要求，尤其在目前城市公用事業(yè)尚處于各行業(yè)各自為政而未充分整合協(xié)調(diào)的情況下，上述兩種機(jī)制面臨不小的挑戰(zhàn)。此外，即使城鄉(xiāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于上下級(jí)關(guān)系，那么這種雙向監(jiān)管機(jī)制實(shí)施起來(lái)也阻礙重重。需要強(qiáng)調(diào)的是，從鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)來(lái)看，城鄉(xiāng)雙向機(jī)制壁壘在未來(lái)必將得以破除，這樣才有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和監(jiān)管體系的變革，而雙向監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新不失為未來(lái)監(jiān)管改革的一個(gè)重要方向。