我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理體系與思路研究*

吳勝男 朱云堯 楊志成 鮑歡歡

（1.中國汽車工程研究院股份有限公司，重慶 404100；2.中汽院汽車技術(shù)有限公司，北京 101199）

主題詞：智能網(wǎng)聯(lián)汽車監(jiān)督管理職能職責(zé)監(jiān)管思路

1 引言

隨著新一輪科技革命的發(fā)展，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)與云計算、人工智能、5G通信及衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)等技術(shù)快速融合，智能網(wǎng)聯(lián)汽車已成為傳統(tǒng)汽車工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要方向。

近年來，盡管相關(guān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門陸續(xù)發(fā)布了多項智能網(wǎng)聯(lián)汽車相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，但是智能網(wǎng)聯(lián)汽車的發(fā)展并不盡如人意，具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)奏緩慢、新技術(shù)和新功能遲遲未上路應(yīng)用、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)未統(tǒng)一、測試評價未得到認(rèn)可等。產(chǎn)生上述問題的根源是智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為新生技術(shù)融合體，涉及多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對智能網(wǎng)聯(lián)汽車的管理需要相關(guān)管理部門劃清職能職責(zé)，有效協(xié)同管理，明確統(tǒng)一的監(jiān)管思路。

本文從智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的全新格局出發(fā)，梳理美國、德國、日本和我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀和特征，分析智能網(wǎng)聯(lián)汽車對監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)。根據(jù)智能網(wǎng)聯(lián)汽車的產(chǎn)業(yè)形態(tài)提出對智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思路，為智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

2 國外智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀

美國采取“聯(lián)邦政府-州政府”2級模式開展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的管理工作。美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會通過的《國家交通及機動車安全法》、《機動車信息和成本節(jié)約法》、《噪聲控制法》及《空氣清潔法》等法律，授權(quán)國家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）、聯(lián)邦環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency,EPA）制定實施汽車安全、防盜、節(jié)能、環(huán)保等方面的技術(shù)法規(guī)。美國的智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理模式為NHTSA和EPA平行管理、NHTSA和EPA認(rèn)證并存，實施自我認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、強制召回制度，州政府參與管理。美國自動駕駛的發(fā)展走在世界前列，采用了高度開放的態(tài)度，頒布了多項用于指導(dǎo)自動駕駛汽車發(fā)展的政策法規(guī)，如《自動駕駛汽車1.0》到《自動駕駛汽車4.0》法規(guī)文件、《自動駕駛法案》、《智能交通系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃2020-2025》、《自動駕駛汽車立法大綱》、《自動駕駛系統(tǒng)車輛的乘員保護》等。2020年，Nuro公司的無人配送車R2成為美國第一輛獲得NHTSA批準(zhǔn)豁免的自動駕駛汽車，已獲得完全許可、注冊并投保。

德國根據(jù)歐盟汽車技術(shù)指令（European Economic Community/European Community,EEC/EC）、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會汽車法規(guī)（United Nations Economic Commission for Europe,ECE）、德國《國家道路交通許可法規(guī)》（Stra?enverkehrs-Zulassungs-Ordnung,STVZO）等法規(guī)，授權(quán)聯(lián)邦機動車輛管理局（Kraftfahrt-Bundesamt,KBA），經(jīng)濟與氣候保護部（Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz,BMWK），環(huán)境、自然保護和核安全部（Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz,nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz,BMU），教育和研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung,BMBF）制定實施德國汽車管理相關(guān)政策。德國的智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理模式為KBA主管，BMWK、BMU、BMBF配合，社會機構(gòu)協(xié)同參與，實施官方認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、強制召回制度，社會機構(gòu)參與協(xié)同管理。德國早在2015年發(fā)布了《自動和網(wǎng)聯(lián)駕駛戰(zhàn)略》，以確保其在自動駕駛創(chuàng)新的關(guān)鍵階段處于領(lǐng)先地位。2017年通過了《道路交通法第八修正案》，針對具有高度自動化或全自動化駕駛功能的機動車輛進行法律適用范圍和條例規(guī)定，將自動駕駛相關(guān)概念及規(guī)定正式引入上位法，該法案突破了德國當(dāng)時行政監(jiān)管與法律框架對自動駕駛的桎梏，使德國成為世界上首個對自動駕駛技術(shù)設(shè)立法律準(zhǔn)入的國家?！蹲詣玉{駛車輛批準(zhǔn)和運營條例》細化了自動駕駛汽車上路審批要求，實現(xiàn)L3級自動駕駛汽車規(guī)模量產(chǎn)并投放市場成為可能，并成為了第一個實現(xiàn)L3級自動駕駛汽車規(guī)模量產(chǎn)的國家。2021年12月10日，德國KBA依據(jù)UN-R157法規(guī)批準(zhǔn)了奔馳的L3級自動駕駛系統(tǒng)，成為全球首個獲得聯(lián)合國法規(guī)UNR157認(rèn)證的汽車企業(yè)。

日本政府根據(jù)國會通過的《道路運輸車輛法》、《大氣污染防治法》及《機動車回收利用法》等法律，授權(quán)國土交通?。∕inistry of Land,Infrastructure,Transport and Tourism,MLIT）、環(huán)境?。∕inistry of the Environment,MOE）、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。∕inistry of Economy,Trade and Industry,METI）等機構(gòu)基于車、人、路3個支柱的法律體系對汽車安全、節(jié)能、環(huán)保等方面進行管理。管理特點：MLIT主管，MOE與METI并行管理，實施官方認(rèn)證制度、政府嚴(yán)格監(jiān)管、主動或勸告召回制度。近年來，日本陸續(xù)出臺了《自動駕駛汽車道路測試指南》、《自動駕駛汽車安全技術(shù)指南》、《自動駕駛相關(guān)制度大綱》等文件，為自動駕駛汽車測試和商業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。2019年至2020年，日本先后對《道路運輸車輛法修正案》、《道路交通法》進行了修改與內(nèi)容補充，將自動駕駛裝置納入安全基準(zhǔn)對象，要求自動駕駛汽車中必須裝載記錄系統(tǒng)運行狀態(tài)的裝置等。日本以打造安全暢通的道路交通為目標(biāo)制定法規(guī)政策，并積極與聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)接軌。2020年11月12日，日本MLIT通過本田L(fēng)egend L3級別自動駕駛審查，本田L(fēng)egend成為全球首款合法上路的L3級自動駕駛車輛。

美國、德國、日本3國關(guān)于智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理現(xiàn)狀對比見表1。

表1 美、德、日智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理思路對比

3 我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理現(xiàn)狀

我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理涉及多個政府部門，包括工信部、國家發(fā)改委、交通部、公安部、網(wǎng)信辦、市場監(jiān)管總局、自然資源部等，涉及的法律法規(guī)層級多、部門多、領(lǐng)域多、協(xié)同難度大。其中，工信部在智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入、車聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系制定、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、個人信息保護的綜合行業(yè)管理方面發(fā)揮職能，已出臺《關(guān)于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見》、《關(guān)于加強車聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全工作的通知》等政策。國家發(fā)改委主要承擔(dān)智能網(wǎng)聯(lián)汽車統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，具體負責(zé)汽車行業(yè)內(nèi)的牽頭協(xié)調(diào)，已牽頭發(fā)布《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，明確提出了建設(shè)中國標(biāo)準(zhǔn)智能汽車和實現(xiàn)智能汽車強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。交通部、公安部聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（實行）》，首次從國家層面就規(guī)范自動駕駛道路測試做出規(guī)定。網(wǎng)信辦發(fā)布了《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》，促進汽車數(shù)據(jù)合理開發(fā)利用。市場監(jiān)管總局負責(zé)車輛缺陷召回，發(fā)布了關(guān)于試行汽車安全沙盒監(jiān)管制度的通告。在車輛中使用的環(huán)境感知、智能決策、協(xié)同控制等前沿技術(shù)，或?qū)崿F(xiàn)各級別自動駕駛、遠程升級等新功能新模式均可申請進入沙盒。自然資源部負責(zé)高精度地圖測繪資質(zhì)審查、高精度地圖以及涉密地理信息的管理，出臺了《關(guān)于加強自動駕駛地圖生產(chǎn)測試與應(yīng)用管理的通知》等政策法規(guī)。

總體來看，國家部委協(xié)同加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車頂層規(guī)劃，明確智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展目標(biāo)與體系任務(wù)，多部門積極制定產(chǎn)業(yè)政策，推動基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)、測試示范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管等領(lǐng)域同步發(fā)展。但是我國在道路測試、產(chǎn)品管理、道路交通管理、地理測繪、網(wǎng)絡(luò)安全等法律法規(guī)方面，研究剛剛起步，落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，部分要求與智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展不相適用或存在空白點，有待進一步完善優(yōu)化。

4 智能網(wǎng)聯(lián)汽車“六新”帶來監(jiān)管“四難”

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的產(chǎn)業(yè)邊界。智能網(wǎng)聯(lián)汽車在傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)邊界上疊加新型傳感、通信、網(wǎng)絡(luò)、云計算、地圖、數(shù)據(jù)、道路及安全等需求，產(chǎn)業(yè)邊界持續(xù)擴展。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的產(chǎn)品形態(tài)。智能網(wǎng)聯(lián)汽車不同于傳統(tǒng)汽車“封閉固化”的產(chǎn)品形態(tài)，而是“開放成長”的產(chǎn)品形態(tài)，屬于常用常新、越用越新的產(chǎn)品形態(tài)。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的技術(shù)架構(gòu)。智能網(wǎng)聯(lián)汽車不同于傳統(tǒng)汽車分布式控制架構(gòu)，而是逐步采用越來越集中的電子電氣架構(gòu)，且技術(shù)將不斷迭代升級，最終成為智能移動終端。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的零整關(guān)系。智能網(wǎng)聯(lián)汽車未來將面臨全面的軟硬件解耦，整車生產(chǎn)企業(yè)趨向于硬件生產(chǎn)，科技型供應(yīng)商趨向于軟件設(shè)計，整車企業(yè)和供應(yīng)商的職能體系和責(zé)任將發(fā)生全面變化。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的安全體系。傳統(tǒng)汽車的安全體系聚焦在主動安全和被動安全，而智能網(wǎng)聯(lián)汽車的安全體系除了考慮主被動安全外，還需要充分考慮信息安全、功能安全、預(yù)期功能安全等安全要素。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車帶來全新的運營模式。智能網(wǎng)聯(lián)汽車使車輛從“擁有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆褂谩?，車輛運營訴求應(yīng)運而生，車輛營銷的商業(yè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檐囕v運營。

智能網(wǎng)聯(lián)汽車的“六新”使得我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理體系面臨多維嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在4個方面。

（1）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管職能劃分難。以往的汽車監(jiān)管部分集中在國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國家市場監(jiān)督管理總局、交通部、公安部、銀保監(jiān)會等部委部門，智能網(wǎng)聯(lián)汽車作為多產(chǎn)業(yè)高度融合的載體，監(jiān)管邊界擴展，以往的監(jiān)管部委部門職能邊界發(fā)生外延，同時還引入諸如國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家密碼管理局等新的監(jiān)管部委和部門，各部委和部門的監(jiān)管職能需要重新定義和劃分。

（2）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管內(nèi)容確定難。智能網(wǎng)聯(lián)汽車在傳統(tǒng)汽車的基礎(chǔ)之上增加了通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、在線升級、先進傳感器、高精度地圖、計算中心等軟硬件設(shè)施，這些新技術(shù)和新手段使得智能網(wǎng)聯(lián)汽車需要監(jiān)管的邊界不斷擴大，且難以確定監(jiān)管內(nèi)容。

（3）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管技術(shù)搭建難。傳統(tǒng)汽車多由動力、底盤、車身、內(nèi)外飾及電子電器5大硬件系統(tǒng)組成，技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)體系成熟，監(jiān)管技術(shù)和手段相對簡單。智能網(wǎng)聯(lián)汽車引入了大量的軟件和系統(tǒng)，且技術(shù)在不斷迭代演進，技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)體系也在快速變化，很難搭建起一系列成熟可靠的監(jiān)管手段。

（4）智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管對象確定難。傳統(tǒng)汽車的監(jiān)管對象主要為整車生產(chǎn)企業(yè)，整車生產(chǎn)企業(yè)為系統(tǒng)集成商負責(zé)產(chǎn)品的設(shè)計開發(fā)、質(zhì)量保證及缺陷召回等。智能網(wǎng)聯(lián)汽車參與設(shè)計及運營的主體增多，且面臨硬件和軟件逐步解耦的發(fā)展趨勢，整車企業(yè)不再是單一被監(jiān)管對象，因此確定智能網(wǎng)聯(lián)汽車的監(jiān)管對象存在一定難度。

5 我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)管理思路建議

智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)監(jiān)管需要重點回答4個核心問題：

（1）“手”伸多長，即合理設(shè)計監(jiān)管縱深；

（2）“手”張多大，即合理設(shè)計監(jiān)管橫向范圍；

（3）“手”握多緊，即合理平衡安全與創(chuàng)新；

（4）“拳頭”多硬，即合理設(shè)計處罰措施。

根據(jù)上述監(jiān)管4個核心問題，本文提出我國智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管原則。

（1）兼顧安全與發(fā)展。安全是智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，同時發(fā)展是安全的保障，發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)既不能“一管就死”，更不能“一放就亂”；

（2）堅持循序漸進。需要清楚的認(rèn)識到智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)演進不是一蹴而就的，而是逐步升級迭代，同時還應(yīng)該認(rèn)識到不同的智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)對安全的威脅不同，因此發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)要堅持循序漸進和管理分層；

（3）堅持系統(tǒng)性進階。智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)是系統(tǒng)性工程，需要多個監(jiān)管體系有效協(xié)同并系統(tǒng)性合理推進；

（4）堅持強制與引導(dǎo)?？紤]到智能網(wǎng)聯(lián)汽車技術(shù)的創(chuàng)新性，對比美國、德國和日本的監(jiān)管策略，本文提出適合中國國情的強制與引導(dǎo)監(jiān)管原則，通過強制與引導(dǎo)雙管齊下，以“強制”保障安全底線，以“引導(dǎo)”促進技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新。

通過上述智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管原則，本文提出6條智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思路。

（1）厘清監(jiān)管部門職能邊界，包括監(jiān)管部門職能外延和新進來的監(jiān)管部門職能職責(zé)；

（2）做好管理協(xié)同，實現(xiàn)管理體系與架構(gòu)的高度銜接，進而實現(xiàn)政策、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、測評等體系統(tǒng)籌共管；

（3）推進管理分層，在數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、在線升級、應(yīng)用場景和時間節(jié)點等維度上開展分層管理；

（4）統(tǒng)籌強制與引導(dǎo)，強制確保合規(guī)安全底線，引導(dǎo)促進創(chuàng)新發(fā)展；

（5）強調(diào)事前事中事后管理，做到事前報備、事中監(jiān)管、事后總結(jié)；

（6）全生命周期管理，從智能網(wǎng)聯(lián)汽車準(zhǔn)入管理、使用管理、交易（含進出口）管理到最后的報廢管理，形成智能網(wǎng)聯(lián)汽車全生命周期的管理體系。