四川省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究

□陳成

黨的十九大明確提出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”這是黨中央著眼于我國當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際和新型城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，針對新時代“三農(nóng)”問題做出的重大戰(zhàn)略決策，也是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新性路徑選擇。

四川省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展初步成就

四川省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年，四川省戶籍人口超百萬人的有21 個縣（市、區(qū)），占全省縣（市、區(qū)）個數(shù)的11.5%。2021 年四川省地區(qū)生產(chǎn)總值為53850.8 億元，比上年增長8.2%。人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢是四川省推動縣域城鄉(xiāng)融合的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來，四川省各縣（市、區(qū)）堅(jiān)持一手抓城鎮(zhèn)化建設(shè)、一手抓鄉(xiāng)村建設(shè)，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了明顯成效。

四川省各縣（市、區(qū)）深入實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，初步構(gòu)建起了以縣城為核心，中心鎮(zhèn)、中心村為重點(diǎn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化體系構(gòu)架，城鄉(xiāng)空間布局得到優(yōu)化，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間實(shí)現(xiàn)合理布局。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不斷提升，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)加快覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口，“人地錢掛鉤”配套政策穩(wěn)步實(shí)施。全省大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，“十三五”以來，新增宜賓、自貢、達(dá)州3 個百萬人口大城市和廣元、西昌2 個中等城市，基本形成由1 個特大城市、6 個II 型大城市、8 個中等城市和眾多小城市與小城鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系。

同時，四川省加大了勞動、資本、土地、知識、技術(shù)等生產(chǎn)要素的支撐力度，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，激發(fā)融合發(fā)展市場活力，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。強(qiáng)化國土空間規(guī)劃管控，完善鎮(zhèn)村規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村公用設(shè)施建設(shè)，深入實(shí)施“美麗四川·宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)行動。扎實(shí)推進(jìn)兩項(xiàng)改革“后半篇”各項(xiàng)工作，不斷提高鄉(xiāng)村善治水平。

全力推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治行動，全省村鎮(zhèn)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施大部分已覆蓋，建制村污水處理設(shè)施大部分已建成并投入使用，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施得到不斷完善，城鄉(xiāng)一體的公共教育、醫(yī)療、文化體系更加均衡。全省各縣（市、區(qū)）健全了縣、鄉(xiāng)、村三級便民服務(wù)平臺，鄉(xiāng)村公共服務(wù)“最后一公里”問題得到解決。同時，大力推動市政公用設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，不斷優(yōu)化農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)、城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系建設(shè)。大力促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源。

工商資本不斷向鄉(xiāng)村注入，大量新技術(shù)和新產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，加快了城鄉(xiāng)之間要素的流動。四川省深化“一干多支、五區(qū)協(xié)同”全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化干支協(xié)同聯(lián)動，推動成都優(yōu)質(zhì)資源向市（州）流動。同時，加大城市空間、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)等領(lǐng)域協(xié)作互動，打造全省經(jīng)濟(jì)副中心。推動川渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。

2021 年，四川省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長8.3%、10.3%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.36 ∶1。四川省深化了戶籍制度改革，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。推動成都加快建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，支持成都主城有序疏解非省會城市核心功能。加快成德眉資同城化發(fā)展，推動成都東進(jìn)與重慶西擴(kuò)相向發(fā)展。全面提升城市品質(zhì)，不斷完善區(qū)域中心城市和節(jié)點(diǎn)城市功能。推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化。分類引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展，打造精品特色小鎮(zhèn)。

四川省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題

四川省各縣（市、區(qū)）由于發(fā)展水平、區(qū)位條件、資源稟賦差異，縣域城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)村發(fā)展水平整體上呈現(xiàn)明顯的不均衡，初級性、依賴性特征明顯。

除成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)68 個縣（市、區(qū)）外，全省其余115 個縣（市、區(qū)）均處于川中丘陵地帶、盆周山區(qū)與高寒冷涼地區(qū)，地理地形錯綜復(fù)雜，遠(yuǎn)離中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。比如，在四川33 個山區(qū)縣中經(jīng)濟(jì)綜合排名第30 位的通江縣，距達(dá)州城區(qū)150 公里，距重慶城區(qū)420 公里，距巴中城區(qū)89 公里，距省會成都城區(qū)580 公里。受地理環(huán)境條件差、自身發(fā)展嚴(yán)重不足的雙重制約，加之絕大部分縣遠(yuǎn)離鐵路、不通水路航運(yùn)，這些縣的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還未構(gòu)建起縱橫交錯的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

處于川中丘陵地帶、盆周山區(qū)與高寒冷涼地區(qū)的縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)用全省17.8%的面積，承載了全省60.7%的經(jīng)濟(jì)總量；川南、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量分別占全省16.2%和15.6%；川西北生態(tài)示范區(qū)和攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)面積占全省60%以上，經(jīng)濟(jì)總量僅占8.4%。

四川省擁有全國最多的縣級行政區(qū)，但縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍偏小，三分之一的縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量不足百億元。在賽迪全國百強(qiáng)縣榜單中，2020 年四川省無一入選；2021 年僅有西昌、簡陽兩市上榜，且排位居于榜尾；2022 年雖然彭州、射洪新增上榜，但全省4 個入選百強(qiáng)縣（市）的實(shí)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國百強(qiáng)縣平均水平。

一是城鄉(xiāng)居民生活水平差距較大。2021 年，四川省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為41444 元和17575 元，絕對量差距達(dá)23869 元；城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出26971 元、是農(nóng)民的1.64 倍。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距較大。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等設(shè)施高度集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民要享受高水平醫(yī)療教育服務(wù)，還要到城市的“大醫(yī)院”“好學(xué)?！?；2021 年，四川省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)達(dá)80249 個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅3661 個，僅占全省醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的4.56%。

促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展對策建議

分片區(qū)有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施在縣鄉(xiāng)村形成梯度布局。鼓勵強(qiáng)村帶弱村共同編制村莊規(guī)劃，避免脫離實(shí)際追求村莊規(guī)劃全覆蓋。合理規(guī)劃縣域內(nèi)交通布局，打造縣城至中心鎮(zhèn)1 小時通勤圈，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃設(shè)置商業(yè)、文化服務(wù)設(shè)施，合理設(shè)置派出所、衛(wèi)生院、郵政快遞等市政服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造15 分鐘便民服務(wù)圈。提高縣域內(nèi)遠(yuǎn)距離協(xié)同辦公、網(wǎng)上購物、遠(yuǎn)程教育和醫(yī)療水平，縮小城鄉(xiāng)之間數(shù)字鴻溝，提升生活圈層內(nèi)聯(lián)外延緊密程度。

多維度編制縣域國土空間規(guī)劃，探索統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等。對接市、縣“十四五”規(guī)劃，有機(jī)融合交通、水利、產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。著力以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，引領(lǐng)鄉(xiāng)村資源要素配置和布局優(yōu)化，重塑鄉(xiāng)村地理經(jīng)濟(jì)格局，為鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)培育發(fā)展新動能。

以縣城、集鎮(zhèn)為主要節(jié)點(diǎn)，加快推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，不斷增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，夯實(shí)縣域城鄉(xiāng)融合基礎(chǔ)。要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，以農(nóng)民為主體，打造一批扎根縣域、特色鮮明、業(yè)態(tài)類型豐富、利益聯(lián)結(jié)緊密的富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工，推進(jìn)加工產(chǎn)能向城鎮(zhèn)和園區(qū)集聚發(fā)展，把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域，把價值鏈?zhǔn)找嬷饕艚o農(nóng)民。要挖掘鄉(xiāng)村多元價值，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、特色手工業(yè)等以及家政、養(yǎng)老、護(hù)理等生活服務(wù)業(yè)，持續(xù)壯大鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提升縣域經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)能力。要加快補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等短板弱項(xiàng)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力。

發(fā)揮好集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、為民服務(wù)中心、基層治理中心。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)資本有序流入，大力培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集貿(mào)市場、物流配送、農(nóng)資供應(yīng)、家電維修、餐飲休閑、消費(fèi)購物等服務(wù)業(yè)，打造“生產(chǎn)在農(nóng)戶、基地在鄉(xiāng)村、加工和服務(wù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一二三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合”的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體、就業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)污水處理、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、郵政寄遞、燃?xì)夤┧然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向周邊村莊延伸。建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，提高服務(wù)效率。加快建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站，在做好農(nóng)資、農(nóng)技、農(nóng)機(jī)等傳統(tǒng)工作的基礎(chǔ)上，拓展宅基地管理、集體經(jīng)濟(jì)管理、人居環(huán)境整治等新功能。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管、安全環(huán)保、規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急管理、信訪調(diào)解、鄉(xiāng)風(fēng)文明等職能，解決好機(jī)構(gòu)完備、人員編制、工作經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法權(quán)限等問題，加強(qiáng)對村民自治的規(guī)范引導(dǎo)，提高統(tǒng)籌村級治理的能力。

探索新型集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，深入推進(jìn)集體資源資產(chǎn)“三權(quán)分置”，探索整合資源自主經(jīng)營、資源入股聯(lián)合發(fā)展、資金入股借力發(fā)展、租賃經(jīng)營穩(wěn)健發(fā)展、托管代理服務(wù)發(fā)展、盤活撤并村閑置資產(chǎn)等方式，有效推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。健全農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制，支持各縣（市、區(qū)）建立鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金，并進(jìn)一步擴(kuò)大融資擔(dān)保規(guī)模。探索建立撤并鎮(zhèn)（街道）和村社閑置建設(shè)用地收儲機(jī)制。盤活用好低效閑置的存量土地資源，推進(jìn)宅基地使用權(quán)適度放活，加快宅基地信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

完善縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內(nèi)城鄉(xiāng)路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）、村、戶道路連接。積極推廣以工代賑方式，擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)容量，帶動更多農(nóng)村低收入群體就業(yè)增收。探索建立小微基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)機(jī)制，實(shí)施農(nóng)村公路及通組路延伸工程和產(chǎn)業(yè)路、旅游路工程，突破鄉(xiāng)村斷頭路、末梢渠等“卡點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。圍繞保障糧食安全和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“10+3”產(chǎn)業(yè)體系，探索與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)需求相匹配的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施定向供給機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代化灌溉服務(wù)體系，全面提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用水保障能力。全面實(shí)施“路長制”，建立精細(xì)化管理機(jī)制，提升農(nóng)村公路管養(yǎng)信息化水平，加強(qiáng)對各級路長工作情況進(jìn)行督導(dǎo)和考核。探索建立社會資本參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營激勵機(jī)制。