城市內(nèi)自然保護地自然資源登記單元劃定的探討

陸泉峰，鄭中仁，胡 俊，王 靖

(南京市不動產(chǎn)登記中心，江蘇 南京 210000)

0 引 言

開展自然保護地統(tǒng)一確權(quán)登記是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要內(nèi)容。按照空間位置分布，自然保護地可分為偏遠地區(qū)自然保護地和城市內(nèi)自然保護地兩種。如祁連山國家公園、福建武夷山國家公園等這類偏遠地區(qū)的自然保護地，因其周邊城鎮(zhèn)化建設(shè)水平較低、受人類活動的影響較少，登記單元劃定工作較為簡單。但城市內(nèi)自然保護地的內(nèi)部存在大量的居住、工礦、商業(yè)等建設(shè)用地，其周邊存在與其他物權(quán)交叉、重疊的情況，其登記單元劃定較為困難。本文結(jié)合南京市部分自然保護地登記單元劃定實例，探討城市內(nèi)自然保護地登記單元的劃定方法。

1 研究背景

素有“綠都”之稱的南京，自然保護地共有28處，屬于南京市城區(qū)的保護地有7個，包括南京市紫金山國家森林公園(以下簡稱“紫金山”)、南京幕燕省級森林公園(以下簡稱“幕燕”)、江寧湯山方山國家地質(zhì)公園、南京南郊省級森林公園等。2020年，紫金山、幕燕和江寧湯山方山國家地質(zhì)公園這3個城市內(nèi)自然保護地完成了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分城市內(nèi)保護地的設(shè)立時間較早，如2011年12月幕燕經(jīng)省林業(yè)局批準設(shè)立、2009年8月江寧湯山方山地質(zhì)公園獲批為國家地質(zhì)公園。

隨著城市建設(shè)發(fā)展，城市內(nèi)自然保護地界線周邊出現(xiàn)兩類情形：① 自然保護地界線周邊存在大量無保護價值的非自然資源用地；② 保護地范圍內(nèi)存在一批新取得規(guī)劃批復(fù)文件或土地使用證明的建設(shè)用地。這些引發(fā)了自然保護地所有權(quán)邊界模糊、自然資源及其生態(tài)空間保護和監(jiān)管困難等一系列問題。國家為合理解決上述問題，正進行自然保護地的歸并調(diào)整和勘測立標工作，江蘇省林業(yè)局出臺了《江蘇省自然保護地整合優(yōu)化預(yù)案編制大綱》(以下簡稱《大綱》)，南京市綠化園林局隨之出臺《南京市自然保護地優(yōu)化整合預(yù)案》(已上報，審批中)優(yōu)化調(diào)整南京市自然保護地的范圍。本文以南京幕燕省級森林公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作為例，結(jié)合城市自然保護地的特點，進行登記單元的劃定探討。

2 登記單元劃定原則與方法

幕燕在2011年獲批建立時規(guī)劃管轄面積為708.4 hm2(蘇林業(yè)[2011]116號)。因上述問題的存在，在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開始前，南京市幕燕風(fēng)景名勝區(qū)管理處就依據(jù)生態(tài)紅線管控、公園保護與建設(shè)等相關(guān)規(guī)定對幕燕的管轄范圍做了調(diào)整，調(diào)整后幕燕的管轄面積為507.1 hm2(圖1)，調(diào)整后范圍目前在相關(guān)部門審批中。

2020年，南京市規(guī)劃和自然資源局組織完成了南京幕燕省級森林公園的自然資源確權(quán)登記工作。登記單元的劃定指導(dǎo)性文件主要有《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源確權(quán)登記操作指南》(以下簡稱《指南》)等?！吨改稀分械怯泦卧A(yù)劃原則：一是堅持資源公有、物權(quán)法定。以自然資源所有權(quán)范圍為基礎(chǔ)劃定，并與已登記的不動產(chǎn)物權(quán)邊界做好銜接；二是堅持集中連片、保持生態(tài)功能完整性；三是堅持應(yīng)劃盡劃、不重不漏。自然資源登記單元相重疊的，應(yīng)按照優(yōu)先級順序，防止重疊。同時，《指南》對自然保護地登記單元的劃定作了進一步的明確：登記機構(gòu)依據(jù)自然保護地管理或保護審批部門提供的管理或保護審批范圍界線劃定自然保護地登記單元[1-2]。但在實際劃定過程中，簡單套用原則造成了劃定沖突，產(chǎn)生了意見分歧，形成兩種劃定方法：一是“審批范圍劃定法”，即完全按照保護地的批準范圍劃定登記單元界線；二是“優(yōu)化保護法”，即依據(jù)保護地的批準范圍，結(jié)合保護地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)及整合優(yōu)化情況等綜合劃定。

2.1 審批范圍劃定法

“審批范圍劃定法”的具體劃定：以保護地范圍劃定登記單元范圍，若涉及保護地范圍邊界與行政界線、所有權(quán)邊界、不動產(chǎn)物權(quán)邊界等產(chǎn)生縫隙或交叉等情形(圖2-圖3)，經(jīng)核實由坐標系統(tǒng)、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，套圖精度等原因造成的，可按相應(yīng)行政界線、所有權(quán)邊界等微調(diào)登記單元界線，其余界線均按保護地范圍劃定[3-4]。

該方法一般應(yīng)用于偏遠地區(qū)自然保護地登記單元的劃定，如2017年完成的國家公園試點自然資源登記，包括祁連山國家公園、三江源國家公園、武夷山國家公園等。同時，部分城市內(nèi)自然保護地登記單元的劃定也按照該方法進行，如紫金山、幕燕的“審批范圍劃定法”方案。

2.2 優(yōu)化保護法

當前，全國自然保護地范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整不斷深入，優(yōu)化調(diào)整的《大綱》中明確了現(xiàn)有自然保護地內(nèi)沖突概況各項分類，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、開發(fā)區(qū)、村莊和人口、設(shè)施建筑、礦業(yè)權(quán)、違法違規(guī)情況及其他情況共九類，優(yōu)化調(diào)整目的就是將自然保護地中確實不利于生態(tài)環(huán)境保護及自然保護地長遠發(fā)展的沖突用地調(diào)出現(xiàn)有的保護地規(guī)劃管轄范圍。

“優(yōu)化保護法”利用優(yōu)化調(diào)整的思路，結(jié)合保護地的現(xiàn)狀、周邊規(guī)劃建設(shè)等情況進行保護地登記單元的劃定，具體劃定如下：

(1)自然保護地內(nèi)有城鎮(zhèn)村、工礦、商業(yè)、民生等現(xiàn)狀建設(shè)用地的。劃定思路：按現(xiàn)狀建設(shè)用地的實際邊界或登記權(quán)屬界線劃定登記單元范圍。

(2)自然保護地內(nèi)有新取得規(guī)劃批復(fù)或土地使用證明的建設(shè)用地。劃定思路：梳理自然保護地規(guī)劃與周邊城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(空間發(fā)展、旅游發(fā)展、生態(tài)保護等)的邏輯關(guān)系，結(jié)合《辦法》和《指南》中的劃定原則，合理與規(guī)劃、物權(quán)邊界銜接。

(3)自然保護地外相鄰生態(tài)空間與保護地生態(tài)空間為一整體的。劃定思路：以“集中連片”“應(yīng)劃盡劃”等原則一并劃定入自然資源保護地登記單元范圍內(nèi)。

“優(yōu)化保護法”在2020年江蘇省自然資源廳組織開展的江蘇宜興國家森林公園自然資源確權(quán)登記工作中得到了應(yīng)用，通過結(jié)合宜興國家森林公園歷史批準情況、實際管理范圍及待批復(fù)的整合優(yōu)化范圍等情況，按照實事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則最終劃定了登記單元[5-6]。

因此，南京市對幕燕登記單元也實行了“優(yōu)化保護法”方案，幕燕調(diào)整后管轄范圍的北側(cè)條狀用地已包含在長江干流自然資源登記單元范圍內(nèi)且該范圍為幕燕長江風(fēng)光帶用地，按《指南》劃定原則幕燕登記單元不包含該范圍。幕燕登記單元結(jié)合調(diào)整后的管轄范圍并按優(yōu)化保護的原則合理劃定，登記單元預(yù)劃后，自然資源主管部門與綠化園林等相關(guān)部門需共同對預(yù)劃的登記單元進行會商，按照實事求是、統(tǒng)籌兼顧的原則，最終確定登記單元范圍。

3 劃定方法比較

“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護法”是本文歸納的城市內(nèi)自然保護地登記單元的兩種劃定方法。二者都是為自然資源確權(quán)登記提供范圍基礎(chǔ)，為科學(xué)建立城市內(nèi)自然保護地體系提供支撐，最終確保城市的有序發(fā)展與自然資源的保護和諧共存。但兩種劃定方法還存在一些差異，具體如下：

(1)法律效力的比較

自然保護地的邊界是按法律規(guī)定在自然保護地劃定時確定的，在其范圍內(nèi)從事任何活動或行使權(quán)利，除了要遵守國家一般法律法規(guī)外，還必須遵守自然保護管理的特定法律法規(guī)?！皩徟秶鷦澏ǚā币宰匀槐Ｗo地范圍劃定登記單元范圍，法定依據(jù)較為充分。

“優(yōu)化保護法”預(yù)劃登記單元范圍，再會商綠化園林、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)單位，最終確定登記單元范圍，從一定程度也保證了登記單元的合法性。與“審批范圍劃定法”相比，法定依據(jù)的充分程度略有不足。

(2)登記結(jié)果的比較

同一個自然保護地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果理論上應(yīng)差異不大。對幕燕“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護法”兩種方案進行比較，從其自然資源地籍調(diào)查終表上數(shù)據(jù)(表1)能看出“審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護法”劃定方法的不同。從面積比對表(表2)中能直觀地看出兩點：① “審批范圍劃定法”將大量的建設(shè)用地劃入了保護地登記單元內(nèi)，導(dǎo)致登記單元總面積較“優(yōu)化保護法”大了185.99 hm2，其中建設(shè)用地等(非自然資源面積)占大多數(shù)。② 兩種劃定方法的“自然資源分項面積”存在一定差異，與理論有出入。以“同一個自然保護地的自然資源量固定”這一思路對“較差”欄的自然資源面積進行核實：發(fā)現(xiàn)“審批范圍劃定法”將建設(shè)用地中的人工水庫、溝渠、內(nèi)陸灘涂、人工林及其他草地劃入了登記單元內(nèi)(圖4-圖7)，劃入的各分項面積見表中“較差核實”欄。扣除核實面積再次比較應(yīng)證段首“同一個自然保護地的自然資源量是固定的，劃定方法的不同所導(dǎo)致的登記結(jié)果差異理論上應(yīng)差異不大”的論斷。

表1 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護法”自然資源地籍調(diào)查終表(局部)

表2 “審批范圍劃定法”和“優(yōu)化保護法”面積比對表 單位/hm2

“審批范圍劃定法”的劃定基礎(chǔ)為2011年批準的舊版幕燕管轄范圍(708.4 hm2)，僅扣除長江干流自然資源登記單元涉及的幕燕長江風(fēng)光帶用地范圍，形成的登記單元面積為670.40 hm2?！皟?yōu)化保護法”的劃定以幕燕調(diào)整后管轄范圍為基礎(chǔ)，按照優(yōu)化調(diào)整思路進行登記單元的劃定，形成的登記單元面積為484.41 hm2，該面積與調(diào)整后的管轄范圍差距較小。

(3)資源保護與城市發(fā)展的比較

“審批范圍劃定法”將大量現(xiàn)狀及規(guī)劃建設(shè)用地劃入保護地登記單元內(nèi)，對于自然資源和生態(tài)空間保護和監(jiān)管難，城市有序發(fā)展與自然資源保護沖突等問題均未起到有效的解決，機械地按保護地范圍進行劃定，對開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作目的沒有積極作用。

“優(yōu)化保護法” 調(diào)出的用地均在保護地范圍的邊緣地帶，且土地用地性質(zhì)以居住用地、公共設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地為主，將這些用地調(diào)出登記單元范圍，對城市內(nèi)自然保護地的生態(tài)功能、區(qū)域完整性影響較小。劃出上述用地有3點優(yōu)勢：① 自然保護地內(nèi)風(fēng)景資源的自然度和完整度將有一定幅度的提高,有利于提高公園內(nèi)自然景觀的質(zhì)量；② 減少與自然保護地?zé)o關(guān)的人為活動對自然資源的影響，有利于自然資源的保護；③ 能有效解決自然保護地周邊用地權(quán)責(zé)不明晰、邊界不清等問題，有利于自然保護地的管理，促進其進一步健康發(fā)展?！皟?yōu)化保護法”符合自然保護地現(xiàn)狀，符合建立科學(xué)合理的自然保護地體系的要求，對于城市有序發(fā)展和自然保護地長遠發(fā)展的和諧共生有促進作用。

4 結(jié) 語

對城市內(nèi)自然保護地開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是研究城市有序發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)保護和諧共生的一個重要著眼點。通過對城市內(nèi)自然保護地兩種登記單元劃定方法的研究和比較，本文認為“優(yōu)化保護法”較為適合城市內(nèi)自然保護地登記單元的劃定，其劃定過程既符合登記單元劃定的各項原則，同時也滿足自然資源及其自然生態(tài)空間保護的各項要求，該方法在城市內(nèi)自然保護地登記單元的劃定上更為科學(xué)合理。本文通過總結(jié)經(jīng)驗，為城市內(nèi)自然保護地登記單元劃定工作提供借鑒和參考。