基層黨政一體體制與多類(lèi)型彈性治理機(jī)制

朱靜輝

（溫州醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生管理學(xué)院，浙江 溫州 325035）

一、問(wèn)題的引出

伴隨著國(guó)家財(cái)政與政府體制的改革，基層政權(quán)的行為邏輯與角色也在不斷進(jìn)行調(diào)適?；鶎又卫眢w制的調(diào)適大致劃分為兩個(gè)方向：其一是過(guò)程性的調(diào)適，隨著國(guó)家控制進(jìn)程與社會(huì)改造目標(biāo)的變化，基層政權(quán)的行為與角色也相應(yīng)的不斷進(jìn)行調(diào)整[1]130-166；其二是在地性的調(diào)適，中國(guó)區(qū)域廣闊，始終存在著統(tǒng)一性與有效治理之間的矛盾[2]，不僅在政策貫徹中出現(xiàn)因地適宜，在具體的治理機(jī)制上也會(huì)進(jìn)行在地化的調(diào)適。當(dāng)前，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究主要集中于基層政權(quán)行為的過(guò)程性、階段性調(diào)適，并沒(méi)有關(guān)注到基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)方面，而且有關(guān)在地化的基層治理組織調(diào)適機(jī)制被過(guò)程性的政府行為變化所遮蔽了，但本質(zhì)上，基層政權(quán)過(guò)程性與在地性的調(diào)適都需立足于基層治理體制與機(jī)制性的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。

作為最基層的政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能屬性上大同小異，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、對(duì)象以及任務(wù)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的分化產(chǎn)生了較大區(qū)別。但是，無(wú)論是山區(qū)小鎮(zhèn)，還是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大鎮(zhèn)，他們?cè)隗w制的架構(gòu)上都是有“本”可依的，按照法律與行政的架構(gòu)創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)。同時(shí)，我們也看到，大多數(shù)基層政權(quán)研究中也存在著碎片化的個(gè)案研究路徑，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)性的理論框架，也沒(méi)有進(jìn)一步深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部進(jìn)行探索。

本研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系的體用關(guān)系角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在地化調(diào)適機(jī)制，試圖建立一個(gè)基層政權(quán)組織的橫向比較框架，以此說(shuō)明中國(guó)基層治理體制的穩(wěn)定性與治理機(jī)制所具有的彈性?；鶎又卫眢w制與基層治理機(jī)制構(gòu)建了基層治理體系，表現(xiàn)為黨政一體化體制與治理機(jī)制彈性化運(yùn)作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中，黨政雖表現(xiàn)為名義上的分工與對(duì)接，在具體實(shí)際的治理過(guò)程中，具有黨政融合一體的科層組織色彩。黨政一體化的架構(gòu)決定了絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體制框架的同構(gòu)性，但是，由黨政一體化所衍生出來(lái)的治理機(jī)制則極富彈性，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化的內(nèi)核，創(chuàng)造了極富于彈性的基層治理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)科層體制下的共性壓力與鄉(xiāng)土社會(huì)的異質(zhì)性治理。

二、基層政權(quán)的整體主義視角與研究路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究存在著一種整體主義的預(yù)設(shè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)被看作是內(nèi)部勻質(zhì)、結(jié)構(gòu)單一的行為主體，其內(nèi)部的組織架構(gòu)、層次與人事匹配并不清楚，久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的內(nèi)部成為了研究的“黑箱”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義視角源自歷史變遷中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變動(dòng)。王銘銘在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的歷史變遷中認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的正式權(quán)力下沉地方的產(chǎn)物，[1]130-166延續(xù)了杜贊奇有關(guān)現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)國(guó)家政權(quán)下沉的思路。[3]而按照Shue的觀點(diǎn)，以人民公社為典型的基層政權(quán)類(lèi)似蜂窩狀的結(jié)構(gòu)形態(tài)是抵制中央某些政策的自給自足單位。[4]在歷史視角中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是作為國(guó)家權(quán)力的地方代理人出現(xiàn)，改革開(kāi)放以后的基層政權(quán)研究也遵循了這一視角，海外學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時(shí)候，普遍把中國(guó)的基層政權(quán)看作是單一的主體行動(dòng)者，提出了“法團(tuán)主義”[5]“地方政府即廠商”[6]的觀點(diǎn)，突出地方政府單一性角色。

國(guó)內(nèi)研究存在著兩種整體主義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究路徑：結(jié)構(gòu)性的整體主義與自主性的整體主義。結(jié)構(gòu)性的整體主義是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是科層制體系下的代理型政權(quán)，注重從科層關(guān)系中考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色與行動(dòng)邏輯的變化，如壓力型體制下基層政權(quán)的整體性角色，[7]或者隨著國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的變動(dòng)發(fā)生基層政權(quán)整體性角色變遷，從汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)，[8]抑或在國(guó)家項(xiàng)目制引領(lǐng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸蛻變?yōu)椤皡f(xié)調(diào)型”政權(quán)。[9]結(jié)構(gòu)性的整體主義注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的組織科層體系中探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性角色行動(dòng)邏輯。而自主性的整體主義則是側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的獨(dú)立性、自主性，按照張靜的分析，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒(méi)有成功的塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，反而在失去了約束之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為離間國(guó)家與社會(huì)的力量，成為具有自我獨(dú)立性的政權(quán)經(jīng)營(yíng)者。[10]這一視角本質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作為有強(qiáng)自我獨(dú)立性的政權(quán)，沿循這一思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有選擇性的執(zhí)行對(duì)自身有利的政策，[11]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從早期的政權(quán)代理人向自我謀利型政權(quán)轉(zhuǎn)變，[12]型塑一種在地化的自我發(fā)展型政權(quán)。[13]但是，更多的研究是綜合了結(jié)構(gòu)性整體主義與自主性整體主義視角，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是完全科層制下的全理性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也并不是能夠脫離科層結(jié)構(gòu)的完全自主性主體，它是在科層制目標(biāo)管理責(zé)任下?lián)碛幸欢ㄗ灾餍钥臻g的主體，諸如，基層政權(quán)的共謀行為[14]、鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義等。[15]

縱觀現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究存在著整體論與碎片化兼具的特點(diǎn)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國(guó)家與社會(huì)的交接點(diǎn)決定了它的整體性角色，由于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的雙重變動(dòng)都會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為邏輯發(fā)生變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義路徑較好解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在階段性變動(dòng)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色轉(zhuǎn)變與行為邏輯，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在地性的調(diào)適；其次，碎片化研究專(zhuān)注于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)案探討。碎片化研究表明不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的治理結(jié)構(gòu)、治理任務(wù)與運(yùn)作方式都存在著不同的行為方式，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)案研究都揭示了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的極大差異。這就提出了一個(gè)被歷時(shí)性整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)調(diào)適所長(zhǎng)期掩蓋的問(wèn)題，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向的地域性調(diào)適問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種地域性調(diào)適與縣級(jí)政權(quán)單位非常不同，無(wú)論任何規(guī)模的縣級(jí)政權(quán)，在縣級(jí)條塊設(shè)置中都體現(xiàn)同質(zhì)性。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置卻極為靈活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的部門(mén)無(wú)須遵循嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)部門(mén)進(jìn)行設(shè)置；最后，整體論的觀點(diǎn)或者碎片化的個(gè)案研究很少關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的體制框架或者內(nèi)部治理機(jī)制，理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作既要看外在的制度環(huán)境同樣也要剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的組織架構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的人事制度安排。相對(duì)于整體主義范式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部研究主要側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織管理與治理機(jī)制研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的研究主要基于從結(jié)構(gòu)-功能分析框架中探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要素性功能[16]，如鄉(xiāng)村利益共同體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政包干制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制度等等。研究者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)治理任務(wù)的治理方式概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部組織存在著U型（運(yùn)動(dòng)式治理）、M型（科層結(jié)構(gòu)）以及H型（行政發(fā)包制）的三種治理結(jié)構(gòu)，但是，這種分類(lèi)實(shí)質(zhì)上源自于組織理論的一種演繹，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理會(huì)隨著治理任務(wù)、治理風(fēng)險(xiǎn)的不同而產(chǎn)生組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。[17]由組織理論所演繹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理靜態(tài)結(jié)構(gòu)過(guò)于理想化，難以擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體主義的預(yù)設(shè)。

本研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的治理體制與機(jī)制入手分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系框架，并以各個(gè)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為基礎(chǔ)歸納現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制與運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織治理建立在黨政一體為“體”、治理機(jī)制彈性為“用”的體系基礎(chǔ)上。黨政一體奠定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性構(gòu)造，在黨政一體化基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了較為豐富的多樣性與彈性化運(yùn)作空間，在具體的治理過(guò)程中形成了契合地方性治理任務(wù)的組織機(jī)制。

三、基層治理體系中的體與用

中國(guó)基層治理體系是基層治理的制度體系，是基層治理制度的總體性概括，它并不是簡(jiǎn)單的各項(xiàng)治理制度與內(nèi)容相加，而是各種治理制度之間有機(jī)關(guān)聯(lián)構(gòu)成的整體，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的總攬。治理體制位于治理體系的核心，處于決定性位置的矛盾主要方面，決定了具體的治理機(jī)制與治理運(yùn)作方式，是治理方式的“本體”。治理機(jī)制是治理體系內(nèi)涵的延伸，是治理體制決定下的具體治理組織、方式的靈活性應(yīng)用。中國(guó)基層治理體系中，黨政一體化是基層治理體制的主要內(nèi)容與核心，是基層治理體系中的本體，在黨政一體化基礎(chǔ)上，衍生出多類(lèi)型的彈性治理機(jī)制，構(gòu)成了具體治理組織、治理方法的應(yīng)用層面。

（一）黨政一體：基層治理體制的基礎(chǔ)性構(gòu)造

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)是以黨委為核心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記為“當(dāng)家人”、黨政高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會(huì)權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[18]越到基層，黨政合一的趨勢(shì)愈加明顯。[19]黨政體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制，與西方國(guó)家的行政國(guó)家理念不同，我們國(guó)家的政治體制安排是緊緊圍繞著中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨展開(kāi)。[20]正是中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)造了中國(guó)特殊的治理體制安排與制度優(yōu)勢(shì)，以黨的力量整合行政科層部門(mén)資源施行整體性治理，實(shí)現(xiàn)總體性、結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。[21]作為一種體制性的總體性歸納，黨政體制具有描述性與闡釋性的雙層內(nèi)涵，卻并沒(méi)有指出各級(jí)政權(quán)治理體制中的獨(dú)特之處，尤其是黨政體制對(duì)于基層治理體制而言存在著過(guò)于頂層化概括的弊端。黨政統(tǒng)合主義強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家行動(dòng)對(duì)社會(huì)自主性、自覺(jué)性的有意識(shí)塑造，把組織化的社會(huì)利益納入到國(guó)家體系中進(jìn)行控制。[22]對(duì)黨政統(tǒng)合概念的闡釋中，更為注重黨對(duì)行政科層的整頓與整合，黨組織體系所具有的克服行政科層弊端突破常規(guī)治理形態(tài)，以及靈活轉(zhuǎn)換工作任務(wù)的形態(tài)。[23]可見(jiàn)，在具體的治理切入中，黨政統(tǒng)合其實(shí)與黨政體制概念類(lèi)似，都強(qiáng)調(diào)黨委組織對(duì)全局性的把控與調(diào)整，以克服行政體系中的部門(mén)碎片化、常規(guī)化以及形式主義作風(fēng)等問(wèn)題。

總體而言，黨政體制與黨政統(tǒng)合制在其表述中都存在著政治與行政的二分理念，但與西方政治與行政二元分立的側(cè)重點(diǎn)不同，在中國(guó)語(yǔ)境中更強(qiáng)調(diào)二者之間的結(jié)合以及政治統(tǒng)領(lǐng)行政科層的優(yōu)勢(shì)。然而，不可否認(rèn)，潛在的二元?jiǎng)澐秩匀患s束著現(xiàn)有中國(guó)政權(quán)的運(yùn)作研究，并且從治理體制與治理形式上看，黨政體制與黨政統(tǒng)合并不適用于歸納與闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理體制，這一點(diǎn)黨政一體化反而顯得更為貼切與核實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度的黨政一體化特征，體現(xiàn)為以下幾方面。

1.黨政分工模糊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖存在著黨政兩套設(shè)置體系，但是實(shí)際工作中分工相當(dāng)模糊。分工模糊表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的統(tǒng)領(lǐng)性，上級(jí)布置的黨口與政口工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)都是總體上的負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有具體的黨政分口會(huì)議，而是以黨政聯(lián)席會(huì)議為主要的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在具體執(zhí)行工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要遵循事本主義，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子的綜合性治理特點(diǎn)，無(wú)論任何工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子都會(huì)具體參與。而且作為最底層的國(guó)家政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往需要集合全鎮(zhèn)力量完成一些重點(diǎn)工作、中心工作。在重點(diǎn)工作、中心工作中更是會(huì)打破形式主義的分工，以黨政一體化方式包干執(zhí)行任務(wù)。

2.黨政融合包干

黨政融合包干包含了黨政融合與治理事務(wù)包干的雙層含義。無(wú)論是鎮(zhèn)黨委委員還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)成員，都要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的包村劃片工作。在包村工作中，可能需要涉及到自己口子的內(nèi)容，但是絕大多數(shù)工作內(nèi)容是其他分管領(lǐng)導(dǎo)所負(fù)責(zé)的口子部分，黨政一體化既有口子的內(nèi)容又有綜合性的內(nèi)容。其次，是在治理事務(wù)上，也存在著黨政包干現(xiàn)象，如信訪、環(huán)境整治以及河道治理等等，這些任務(wù)無(wú)論是黨委口子還是政府口子的人員都會(huì)參與到治理過(guò)程中，黨委口子的人員也擔(dān)任河道長(zhǎng)或者信訪包片負(fù)責(zé)人等，處理一些事務(wù)問(wèn)題。這其實(shí)就是黨政一體化的包干，黨政人員完全融合一起進(jìn)行調(diào)配，黨政包干實(shí)際上也說(shuō)明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的黨政一體化。

3.政治與行政統(tǒng)合互嵌

黨政一體化的另一個(gè)特征是行政與政治統(tǒng)合的靈活切換與應(yīng)用，在行政命令無(wú)法按部就班的完成之時(shí)，黨政一體化就會(huì)運(yùn)用政治性動(dòng)員方式處理。在基層治理過(guò)程中，講政治是作為一種社會(huì)動(dòng)員與群眾配合工作的常態(tài)化治理方式。在基層工作中，黨政一體化使得政治與行政經(jīng)?？梢韵嗷ヅ浜希瑥亩３Ｒ孕姓脚c政治混合方式解決問(wèn)題，這也是基層治理經(jīng)常在常態(tài)科層治理與動(dòng)員式治理之間來(lái)回?cái)[動(dòng)的內(nèi)在原因。

（二）治理機(jī)制靈活性為用

在黨政一體化的核心架構(gòu)上，圍繞著黨政一體化治理體制產(chǎn)生彈性治理機(jī)制，體現(xiàn)在實(shí)踐運(yùn)作中，就是各種不同類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織模式，包括了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)不同的治理任務(wù)、治理規(guī)模、治理負(fù)擔(dān)，會(huì)形成不同的治理機(jī)制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理組織結(jié)構(gòu)的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適形成：以黨政班子為核心的包干型治理、以“線辦”為核心的科層化治理以及以管區(qū)為中間層級(jí)的分級(jí)治理等三種理想類(lèi)型。

圖1 基層政權(quán)治理機(jī)制類(lèi)型圖

第一種類(lèi)型為收縮性鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。該類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)以維持型治理為底色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織整體結(jié)構(gòu)扁平化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員承擔(dān)主要工作任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員搭配幾個(gè)一般干部形成聯(lián)村包干管理制度。雖然也設(shè)置一些條線辦公室，但是條線辦公室的職能與功能虛化，大多數(shù)工作通過(guò)聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)與聯(lián)村干部去實(shí)施，其工作效率與工作速度可以大大加快。

第二種類(lèi)型為科層化延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建立在鄉(xiāng)村兩級(jí)正式化、官僚化基礎(chǔ)之上。最為典型的是蘇南地區(qū)與一些地方的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)，蘇南地區(qū)的村級(jí)組織基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)官僚化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有發(fā)達(dá)的各個(gè)線辦辦公室與村社形成了科層對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過(guò)命令或者發(fā)文直接管理與動(dòng)員社區(qū)執(zhí)行任務(wù)。

第三種類(lèi)型為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級(jí)治理型。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)片區(qū)或者管區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)村社組織的動(dòng)員與管理，完成上級(jí)布置的任務(wù)。這種類(lèi)型出現(xiàn)在地域面積過(guò)廣、村莊過(guò)于分散情況下，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛剛經(jīng)歷合并需要一段過(guò)渡期，該類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為了較好管理村社發(fā)展出來(lái)的一套與地方環(huán)境相適應(yīng)的機(jī)制，管區(qū)、片區(qū)制度本質(zhì)上是中間層級(jí)管理制度，可以縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)的膨脹，有效達(dá)到上傳下達(dá)作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“不完整政權(quán)”[24]，是政權(quán)統(tǒng)合組織機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合上級(jí)條條塊塊的工作，形成與地方性知識(shí)契合的運(yùn)作方式。從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制有時(shí)會(huì)收縮，按照扁平化的結(jié)構(gòu)進(jìn)行配置，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大事務(wù)較多，又會(huì)延伸與擴(kuò)展組織規(guī)模以應(yīng)對(duì)復(fù)雜事務(wù)治理。

四、基層彈性治理機(jī)制與運(yùn)作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適中，逐漸型構(gòu)出以黨政一體為核心的同心圓伸縮機(jī)制，由內(nèi)到外，構(gòu)建以黨政班子為核心的包干治理、以線辦為主體的科層制延伸治理機(jī)制以及以管區(qū)為主體的分級(jí)治理機(jī)制。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子包干型治理機(jī)制及其運(yùn)作

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子為核心的工作運(yùn)作機(jī)制

收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)口頭上所說(shuō)的最多的話就是“親力親為”，意思是上面所布置的任務(wù)基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員劃片的方式進(jìn)行布置，條線上的任務(wù)是分管領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)班子會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)。所有的工作任務(wù)安排都可以在班子會(huì)議上進(jìn)行即時(shí)溝通與協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的功能收縮到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員身上，以班子成員為工作骨干執(zhí)行任務(wù)。他們不僅主抓一般工作，還承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、重點(diǎn)工作的執(zhí)行與實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)把所有的重心縮減到以班子成員為核心的工作機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員承擔(dān)日常工作與重心工作的任務(wù)，所有的任務(wù)基本上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會(huì)議的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦科層以及鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的縫隙。

2.線辦部門(mén)的虛化

在收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員為主的駐村工作小組實(shí)際上承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)，雖然駐村領(lǐng)導(dǎo)本身有自己分管的內(nèi)容，但是這些執(zhí)行內(nèi)容通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會(huì)議已經(jīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子會(huì)議中獲悉或者被分配任務(wù)，接下來(lái)的工作就是駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部與村級(jí)組織一道完成任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)辦公室職能虛化，線辦辦公室被分管工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職及其負(fù)責(zé)的駐村工作小組消解，所以，在這種類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少有什么辦公室的設(shè)置，分管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)也沒(méi)有分管哪些線辦辦公室的說(shuō)法。

3.扁平化的治理結(jié)構(gòu)

收縮型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是一種緊密型、扁平化管理結(jié)構(gòu)，有去科層化的意味。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記就說(shuō)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就應(yīng)該是下鄉(xiāng)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)該是空的，這就對(duì)了”。顯然，以駐村工作小組為中心的工作形式其實(shí)是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)制到村級(jí)組織，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作可以通過(guò)駐村工作小組消化、執(zhí)行來(lái)解決，這就要求駐村工作小組與村級(jí)組織之間距離不能過(guò)長(zhǎng)或者過(guò)松，所以，這種類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是早上在政府機(jī)關(guān)打卡之后就下村蹲點(diǎn)或者巡邏，鄉(xiāng)村兩級(jí)干部共同執(zhí)行與完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與一般干部之間沒(méi)有“中層”概念。

4.晉升副職的快時(shí)間與副職上升滯緩

收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扁平化就催生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的快速晉升，但正如前文所述，一旦成為副職也意味著工作任務(wù)的加重。為鼓勵(lì)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，扁平化的結(jié)構(gòu)也催生了公務(wù)員編制人員的快速晉升，只要年輕公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)呆上幾年，馬上就可以上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，甚至有時(shí)候，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著明明有位置，但是沒(méi)人夠資格晉升的困境。

一旦升到副科，工作任務(wù)就非常繁巨。從副職上升到正職的時(shí)間不斷拉長(zhǎng)，大多數(shù)副職干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干到退休仍然還是副職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一大批退居二線的老干部、駐村干部原來(lái)都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職人員，有些老干部在年紀(jì)30多歲左右就晉升到副職，一直到50歲左右都沒(méi)有盼來(lái)晉升正職的機(jī)會(huì)，所以，干到45歲以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職就兩個(gè)盼頭：第一是到城里機(jī)關(guān)去做個(gè)閑職，可以養(yǎng)老；第二，退居二線，做個(gè)一般干部，平時(shí)主要做駐村工作。一個(gè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)希望自己能早點(diǎn)下來(lái)，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力大，所有的工作任務(wù)都?jí)旱洁l(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)部門(mén)工作都?jí)旱洁l(xiāng)鎮(zhèn)，村里一有事情，領(lǐng)導(dǎo)首先要找的是班子成員，老干部指揮不動(dòng)，年輕同志要帶著”，她現(xiàn)在期盼的事情是能早日調(diào)到縣里機(jī)關(guān)，哪怕不要安排副科實(shí)職也愿意。

（二）以線辦為中心的科層化治理運(yùn)作

1.線辦為中心的工作運(yùn)作機(jī)制

在延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，線辦無(wú)疑是展開(kāi)各項(xiàng)工作的中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作、重點(diǎn)工作，以及常規(guī)工作都圍繞著線辦辦公室來(lái)運(yùn)行。線辦辦公室的中心地位，體現(xiàn)在以下方面：首先，線辦辦公室機(jī)構(gòu)人員的數(shù)量較大。人員多，意味著事務(wù)多，在每個(gè)辦公室下面也細(xì)分事務(wù)和對(duì)接人員，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室有分管糧食補(bǔ)貼的，分管防汛防臺(tái)抗旱的，還有分管農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目高標(biāo)農(nóng)田等等人員。一個(gè)線辦的工作人員可能就是收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的四分之一到五分之一左右；其次，線辦事務(wù)精細(xì)化與分工專(zhuān)業(yè)化，每一個(gè)線辦的工作人員都熟悉業(yè)務(wù)的一部分；最后，線辦主任與村級(jí)組織的任務(wù)對(duì)接的常態(tài)化。對(duì)于線辦主任來(lái)說(shuō)，重要的工作布置與對(duì)應(yīng)的是村級(jí)組織，每每到了工作任務(wù)要交差的時(shí)候，線辦主任都要去催村級(jí)組織工作人員趕緊完成任務(wù)。而這些工作往往是中心與常規(guī)工作并行，線辦所承載的工作任務(wù)非常繁重。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織延伸與精細(xì)化

延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層組織結(jié)構(gòu)體系發(fā)達(dá)。表現(xiàn)為“線辦”辦公室設(shè)置比較多。延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系中設(shè)置有“中層”，衍生出中層正職與中層副職。中層是實(shí)實(shí)在在的一種地位設(shè)置，是一般公務(wù)員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職過(guò)渡的中間層級(jí)。線辦有著與縣部門(mén)相對(duì)應(yīng)的口子，因此，也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室比較精細(xì)化的人員事務(wù)分工，一個(gè)辦公室如果對(duì)應(yīng)上面幾個(gè)部門(mén)，相應(yīng)的就會(huì)設(shè)置幾個(gè)人負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)。簡(jiǎn)單的講，這種精細(xì)化是以人員為中心的設(shè)置，如社會(huì)事業(yè)辦公室，專(zhuān)門(mén)就會(huì)有人對(duì)接民政局的民政管理人員，包括社保、衛(wèi)生等。

3.線辦協(xié)調(diào)與運(yùn)作機(jī)制

線辦辦公室不僅承擔(dān)對(duì)口部門(mén)下來(lái)的業(yè)務(wù)工作與常規(guī)工作，在重點(diǎn)工作、中心工作中又會(huì)與其他線辦辦公室發(fā)揮著配合、協(xié)調(diào)與牽頭作用。某些時(shí)間段可能是這個(gè)辦公室牽頭做中心工作，則要負(fù)責(zé)整個(gè)工作材料與任務(wù)統(tǒng)合，但有時(shí)候，可能是負(fù)責(zé)中心工作任務(wù)的一部分則負(fù)責(zé)相應(yīng)的歸口內(nèi)容。例如，社會(huì)事業(yè)辦公室下面有專(zhuān)門(mén)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生創(chuàng)建人員，在愛(ài)國(guó)衛(wèi)生城鎮(zhèn)創(chuàng)建過(guò)程中，社會(huì)事業(yè)辦實(shí)際上就是牽頭部門(mén)，由社會(huì)事務(wù)辦公室對(duì)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生創(chuàng)建內(nèi)容進(jìn)行分割歸總，最后在鎮(zhèn)長(zhǎng)召開(kāi)的牽頭會(huì)議上，各個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)分領(lǐng)任務(wù)交給下面辦公室進(jìn)行材料整理、分配工作任務(wù)，涉及到城建、黨建、旅游等各個(gè)辦公室。另一方面，其他辦公室也會(huì)有中心任務(wù)，如拆違，由城建辦牽頭，其他各個(gè)辦公室進(jìn)行配合。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作通過(guò)線辦與村社形成交接。線辦把工作任務(wù)分配到鄉(xiāng)村，或者通過(guò)政府平臺(tái)或文件等方式，傳達(dá)給村級(jí)組織，村級(jí)組織則直接對(duì)各個(gè)線辦辦公室匯報(bào)和遞交材料。針對(duì)中層正職或者副職，還有一種非正式制度的治理結(jié)構(gòu)，即聯(lián)村制度，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層基本上都是各個(gè)行政村的聯(lián)村組長(zhǎng)，在正式科層體系下的聯(lián)村制度其效用正在減弱，但是在中心工作、重點(diǎn)工作中聯(lián)村還是起著重要的調(diào)度與動(dòng)員效果。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層為樞紐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織體系與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層為聯(lián)村組長(zhǎng)的調(diào)度機(jī)制互相配合。

4.線辦中層年輕化與晉升長(zhǎng)時(shí)段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦為中心的運(yùn)作模式使得線辦主任的工作任務(wù)承載量大大加重，他們實(shí)際上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞。收縮型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是副職承擔(dān)了大部分工作任務(wù)，所以副職崗位的設(shè)置一般以年輕化為趨向，太年輕了不夠資歷，年紀(jì)太大了也對(duì)晉升不再抱期望，工作上存在著懈怠。延伸型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕化邏輯體現(xiàn)于中層干部身上，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中心。延伸型政權(quán)的中層干部有兩種身份，一種公務(wù)員編，一種是事業(yè)編。對(duì)于事業(yè)編的人來(lái)說(shuō)，過(guò)了45歲基本沒(méi)有轉(zhuǎn)編或者晉升的可能，所以，在45歲之前事業(yè)編的工作人員都會(huì)有很大的熱情投入工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層年輕化的趨勢(shì)促成了中層的長(zhǎng)期化與晉升困境。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有二三十個(gè)中層干部，真正晉升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的比例非常低，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層可能有一大部分人不能正常上升到副科。中層晉升的空間正在不斷變小，由此，也導(dǎo)致了中層任職期限的拉長(zhǎng)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，只有不斷通過(guò)流動(dòng)來(lái)解決中層的內(nèi)在焦慮，制造流動(dòng)就成為了一種被普遍運(yùn)用的策略。

（三）管區(qū)分級(jí)治理機(jī)制的運(yùn)作

1.管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級(jí)的治理主體

管區(qū)是一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)中間的實(shí)體化組織，管區(qū)類(lèi)型多樣，無(wú)論是叫管區(qū)、管片或者辦事處，管區(qū)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)迫于地域空間限制所產(chǎn)生的中間管理層級(jí)，以管區(qū)作為典型可以剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級(jí)治理運(yùn)作的邏輯與過(guò)程。管區(qū)或者辦事處的設(shè)置，是一種地方性的治理調(diào)適機(jī)制，因?yàn)橹卫韰^(qū)域內(nèi)一些特殊原因，如行政區(qū)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以及歷史原因等，管區(qū)的組織實(shí)體性功能越發(fā)突出，且在地方性治理事務(wù)中承擔(dān)重責(zé)。從管區(qū)工作人員的構(gòu)成角度來(lái)講，管區(qū)融合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作人員和村級(jí)組織的干部，形成了既有黨政又兼具社會(huì)的混合型組織載體。這種融合型的中間治理層級(jí)，一方面可以有效承擔(dān)自上而下的工作任務(wù)要求，迅速動(dòng)員社會(huì)形成回應(yīng)，另一方面又可以有效嵌入社會(huì)當(dāng)中，解決基層社會(huì)內(nèi)部的各種事務(wù)，同時(shí)與社會(huì)形成了常態(tài)化的互動(dòng)機(jī)制。管區(qū)兼具科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)非正式運(yùn)作的融合性特點(diǎn)，使得其在地方治理過(guò)程中能夠有效實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)、任務(wù)布置與及時(shí)服務(wù)。

2.管區(qū)治理與綜合統(tǒng)籌

管區(qū)承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的絕大多數(shù)任務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦部門(mén)成為一種統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。管區(qū)制度下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)線辦部門(mén)把工作的任務(wù)轉(zhuǎn)接到管區(qū)，由管區(qū)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)線辦工作任務(wù)的布置，配合線辦完成工作任務(wù)。管區(qū)是與線辦平行的機(jī)構(gòu)，但在工作內(nèi)容中，管區(qū)顯然是綜合性的設(shè)置，管區(qū)與村干部一道共同完成線辦所傳遞下來(lái)的任務(wù)。線辦部門(mén)的具體工作內(nèi)容顯然弱化了，承擔(dān)的任務(wù)及其工作量轉(zhuǎn)提到管區(qū)層面，讓管區(qū)負(fù)責(zé)具體的工作任務(wù)，線辦則是對(duì)各個(gè)管區(qū)內(nèi)具體執(zhí)行工作任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌。從這一意義上講，管區(qū)實(shí)際上是一種包村制度或者聯(lián)村制度的實(shí)體化，是配合科層制的隱性制度，促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“線辦”機(jī)構(gòu)部門(mén)的精簡(jiǎn)。

3.管區(qū)的融合性運(yùn)作特點(diǎn)

管區(qū)具有融合正式科層結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土情境化治理的混合型特征。在一些研究者看來(lái)，管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，具有準(zhǔn)行政化層級(jí)組織的逆扁平化特點(diǎn)[25]，因此管區(qū)的治理任務(wù)、目標(biāo)設(shè)定、考核監(jiān)督以及激勵(lì)分配有行政發(fā)包的特征，總體上，在科層壓力型體制下，管區(qū)被動(dòng)的執(zhí)行著上級(jí)派發(fā)的任務(wù)目標(biāo)。管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的混合型層級(jí)，具有工作的便利性，采取了一種柔性治理策略。所謂的柔性治理，就是利用鄉(xiāng)土社會(huì)的人情、關(guān)系以及說(shuō)理方式等做工作，管區(qū)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中融合了村干部等非正式權(quán)力代理人，采用一種非正規(guī)化的方式進(jìn)行治理。在管區(qū)設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部長(zhǎng)期一起共同辦公，建立良好的個(gè)人關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求村干部推動(dòng)工作就有了人情化的基礎(chǔ)。

4.管區(qū)干部的重任與晉升

管區(qū)類(lèi)似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理的“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，是一種權(quán)力與責(zé)任的下放，延續(xù)了國(guó)家在空間中的權(quán)力下沉治理策略。管區(qū)的分層運(yùn)作使管區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社組織的中間橋梁，管區(qū)一方面?zhèn)鬟_(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)布置與要求，另一方面則扶助村級(jí)組織的治理工作，管區(qū)承載了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作事務(wù)的重責(zé)，如研究者指出“管區(qū)幾乎承擔(dān)了農(nóng)村基層治理中所有的工作，大大超越了基層黨委派出機(jī)構(gòu)的定位，成為承接上級(jí)黨和政府指令對(duì)農(nóng)村基層進(jìn)行綜合治理的機(jī)構(gòu)”。[26]也正因?yàn)楣軈^(qū)的綜合性治理使其在科層組織體系中較為特殊，管區(qū)內(nèi)部并沒(méi)有形成明確的分工，而是遵循一種事本主義的邏輯，在管區(qū)中鍛煉與成長(zhǎng)的干部形成了比較強(qiáng)的綜合性治理能力，使得管區(qū)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升過(guò)程中普遍得到重用。

五、基層治理標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制彈性展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地化調(diào)適的治理機(jī)制，客觀上構(gòu)造了符合地方性社會(huì)的治理體系，從而可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理效能。這也是為什么雖然國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所下沉的任務(wù)和責(zé)任越來(lái)越多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然可以保證基本任務(wù)完成。在國(guó)家資源下沉的同時(shí)，國(guó)家也強(qiáng)化了基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，試圖以各種方式規(guī)制基層政權(quán)的非正式運(yùn)作；而另外一方面，鄉(xiāng)村居民權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)以及鄉(xiāng)村利益的分化也使得基層治理面對(duì)著一種多元社會(huì)的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間產(chǎn)生了諸多的矛盾與沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也急需一種制度化的手段管控村級(jí)組織。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部組織的科層化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理機(jī)制總體上走向一種標(biāo)準(zhǔn)化的科層化設(shè)置，本來(lái)科層化的體制是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所采取的一種應(yīng)對(duì)治理任務(wù)、治理規(guī)模的回應(yīng)機(jī)制。發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)線辦非常發(fā)達(dá)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接成為了副縣級(jí)單位，擁有較為完備的縣級(jí)部門(mén)設(shè)置，但是這種適應(yīng)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政科層化配置已經(jīng)逐步擴(kuò)展到一些普通地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而且這一行政化的邏輯也從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延及到村級(jí)組織。一些中部普通地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不設(shè)置一些空的辦公室來(lái)應(yīng)對(duì)科層化，社會(huì)事務(wù)辦公室、城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦公室、財(cái)政所、民政所等等，在一些中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有工業(yè)，也要空設(shè)一個(gè)工業(yè)辦公室，此外，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的職業(yè)化，他們也越來(lái)越傾向于從科層化的角度去化解工作，簡(jiǎn)單的講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前的是干部下鄉(xiāng)解決問(wèn)題，現(xiàn)在則是有什么問(wèn)題群眾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的部門(mén)口子來(lái)反映問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層化的延伸在一些發(fā)達(dá)超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以理解，本身這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)處理也開(kāi)始越來(lái)越走向正式化，就如同大城市的治理模式一樣，陌生化、繁雜性等諸多前提條件，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于從一個(gè)科層理性化的角度介入治理。但是這種治理模式顯然是有前提，將其擴(kuò)展到一些中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則存在很大的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐班制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚化等導(dǎo)致原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理彈性勢(shì)能消退。嚴(yán)格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐班制、考核制、科層化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須按照一種標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行設(shè)置，如上面有需要就不斷添加，例如應(yīng)急管理辦公室、環(huán)境保護(hù)辦公室等等。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)被考核監(jiān)督的全面化

近些年來(lái)，考核監(jiān)督的權(quán)力開(kāi)始泛化，任何一項(xiàng)工作都被納入到考核監(jiān)督體系中。從考核方面來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有常規(guī)的考核也有中心工作的重點(diǎn)考核，既有線上的考核又有橫向的綜合考核。而且考核的內(nèi)容也開(kāi)始從原先精確的數(shù)據(jù)化向模糊性治理轉(zhuǎn)變，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來(lái)越難以把控工作的進(jìn)度、標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行工作任務(wù)時(shí)出現(xiàn)向避責(zé)方面的作風(fēng)轉(zhuǎn)變。而考核督察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體也不斷從橫縱兩發(fā)面拓展，首先，是從縱向方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著縣區(qū)、地市以及省級(jí)的常規(guī)或者臨時(shí)的考察，如在一些地區(qū)的焚燒秸稈，不僅僅縣里面要考核，市里、省里也下來(lái)暗訪檢查。從橫向方面來(lái)看，各個(gè)部門(mén)都形成了一個(gè)“甩包袱”的策略，各種執(zhí)法、整改工作都通過(guò)“屬地管理”的方式下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部門(mén)只是負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)與轉(zhuǎn)交工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在幾乎每項(xiàng)工作都會(huì)受到紀(jì)委工作的監(jiān)督與考評(píng)，紀(jì)委的督察工作功能成為治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)非常重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍都不愿意被紀(jì)委談話。在這種考核監(jiān)督下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著任務(wù)難度系數(shù)高、壓力大等多種境況，而應(yīng)對(duì)這種境況的最好處置方式即保證形式上做到位，一定程度上容易催生鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科層主義作風(fēng)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作行為的規(guī)范化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)做群眾工作的方式、方法與互動(dòng)需要遵循一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化、正式化的運(yùn)作方式是科層運(yùn)作方式與群眾權(quán)利意識(shí)雙方面加壓的結(jié)果。上級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作趨于標(biāo)準(zhǔn)化、嚴(yán)格化，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的非正式化空間趨向于狹窄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)說(shuō)，村干部的工作比較難做了，一個(gè)重要因素是鄉(xiāng)村關(guān)系正式化所導(dǎo)致的。但是，規(guī)范化處理也開(kāi)始從科層內(nèi)部滲透到國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的處理，以規(guī)范化的科層化設(shè)置對(duì)接分化的社會(huì)群體的需求，自然會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題，但是規(guī)范化卻也符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)在的事務(wù)處理方式。規(guī)范化客觀上會(huì)導(dǎo)致社會(huì)反饋機(jī)制的延長(zhǎng)與低效率，村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦一個(gè)證明并不知曉需要什么憑證，于是就要來(lái)回跑多次，催生了政府“最多跑一次”的改革。原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是一種非正式的運(yùn)作，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、跑村的方式來(lái)解決，現(xiàn)在有了鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心，則是群眾直接跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部就是發(fā)通知。規(guī)范化嚴(yán)格約束了鄉(xiāng)村關(guān)系，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非正式運(yùn)作，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自選動(dòng)作比較難。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)就說(shuō)，在基層工作很難有標(biāo)準(zhǔn)化的東西，都是要具體情況具體分析，尤其是各個(gè)地方有各個(gè)地方自身的風(fēng)俗，如果按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去做，這個(gè)工作就很難做下去。但是，客觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作走向規(guī)范化，這種規(guī)范化必然會(huì)導(dǎo)致與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的邏輯沖突。

（四）黨政科層的任務(wù)動(dòng)員化

雖然基層治理日益走向剛性化的治理機(jī)制，但因?yàn)槠浔３种h政一體化的內(nèi)核，使其在面對(duì)各種工作壓力的時(shí)候，采取黨政一體化動(dòng)員模式能夠迅速集中力量在短時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)。但是黨政一體化所采取的政治動(dòng)員與行政動(dòng)員方式被過(guò)度使用時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生效用遞減，一方面降低黨政一體化的運(yùn)行效率，另外一方面也會(huì)造成群眾的政治信任度下降?；鶎庸ぷ餍枰渣h政一體化作為兜底，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的彈性治理機(jī)制，以柔性治理、靈活治理解決問(wèn)題。但是，在基層治理中面對(duì)壓力下沉，越來(lái)越開(kāi)始頻繁使用黨政一體化的兜底體制，雖然兜底保證了任務(wù)的順利完成，但是，時(shí)時(shí)的黨政一體化運(yùn)動(dòng)式治理也在損耗基層的治理效能與信任度。

六、結(jié)語(yǔ)

本研究從基層治理體系構(gòu)造出發(fā)，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系為何在工作任務(wù)繁重、工作壓力巨大的情況下仍然能夠保證完成任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效能是建立在黨政一體為本、治理機(jī)制彈性為用體系之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本內(nèi)核與任務(wù)工作的統(tǒng)一性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一體化的內(nèi)核基礎(chǔ)上則產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在地性調(diào)適。在地性調(diào)適中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制形成了以黨政班子為核心的包干型治理機(jī)制、以線辦為核心的科層化治理機(jī)制以及管區(qū)為中間層級(jí)的分級(jí)治理機(jī)制，這些治理機(jī)制是在地化長(zhǎng)期調(diào)適所形成的一種自發(fā)治理秩序，但是這種彈性卻在越來(lái)越多的規(guī)范化、制度化建設(shè)中走向剛性化，為了治理方便、治理規(guī)則的統(tǒng)一，國(guó)家采取了一種去彈性化的統(tǒng)一化治理模式，從而壓制了地方治理機(jī)制的自主性，即地方治理的調(diào)適操作空間，反而加劇了治理一統(tǒng)性與有效性之間的矛盾。當(dāng)前基層治理體系的走向并不在于自上而下治理組織體系的重整，基層社會(huì)的本身變動(dòng)也帶來(lái)了對(duì)原來(lái)彈性機(jī)制的挑戰(zhàn)，在面對(duì)新的媒介所產(chǎn)生的“媒介即訊息”時(shí)代，在地性的治理彈性機(jī)制同樣也面臨著社會(huì)對(duì)基層治理信息的審查與糾偏，從而反過(guò)來(lái)強(qiáng)化基層治理的標(biāo)準(zhǔn)化。