鄉(xiāng)村振興背景下“三治結合”糾紛調解機制研究*
——以湖南省湘西自治州地區(qū)為例

湖南工業(yè)大學 鄧志銘

一、問題的提出

湖南省湘西自治州地區(qū)地處云貴高原北東側與鄂西山地南西端之結合部，武陵山脈由北東向南西斜貫全境，屬中國由西向東逐步降低第二階梯之東緣。土地利用以林地和耕地為主，礦藏資源豐富，但第一產業(yè)發(fā)展增速緩慢，外出務工的人員居多，耕林地的土地利用率日益降低。所以湘西少數民族地區(qū)仍然存在產業(yè)發(fā)展單一、生態(tài)規(guī)劃操作性不強、高質量人才缺乏、文化資源匱乏、組織建設不完善、自我發(fā)展能力弱、收入增長乏力等問題。

通過在湘西多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的走訪調研，很明顯的印象是即使是偏遠的山村，隨著“五通”建設的完成，村內與外部世界的聯(lián)系越來越密切，生活方式正向城市生活積極靠攏。但許多村子內部卻呈現出荒涼的景象，田間地頭偶爾見到的也都是弓著身子的老人，集體勞作的情景只停留在老一輩人的回憶里。一些傳承已久的習俗趨于形式化，背后所承載的精神內核已經模糊以致遺忘，甚至會趁著某個契機就索性被放棄了，比如這次新冠疫情。

人和人之間的關系逐漸陌生化，特別是新生代的年輕人，在村子里也只認識少部分的人，甚至是對自家長輩之間的關系還比不上同村的別姓人家的老一輩人清楚，這一趨勢越來越明顯。處理好人與人之間的關系，個人與村集體的關系，個人與政府之間的關系，防止和化解各種糾紛，已經無法按照傳統(tǒng)的規(guī)則和方式，因此自然而然就產生了對一種新規(guī)則的迫切需求，既要被普遍認可接受，又具一定有強制力保證推行，那就是法律。當然這種需求也是一個循序漸進的過程，是從個別到普遍，從大事到小事的過程。

受自然環(huán)境影響，以前人多地少，且文化水平普遍不高的老一代農民千方百計外出務工，從事的一般是最底層的勞動，退休后返鄉(xiāng)養(yǎng)老。在與現代城市生活方式和文化的碰撞中，鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)禮俗被瓦解而逐漸喪失其約束力，老一輩人在骨子里對過往積累的人情、面子充滿了不舍與不甘的復雜情緒，一向對法律敬而遠之的他們陷入自我矛盾，在村民集體生活中逐漸沉默。現在是人貴地賤，勞動力被市場定價，年輕一代(80后)在父輩們辛苦勞作的支持下從小學習著怎樣融入現代城市生活的知識和技能，與傳統(tǒng)農耕文化割裂開來，成了家鄉(xiāng)的過客而不是建設者，鄉(xiāng)村振興的主體是農民，十年后又還有多少實際意義上的農民呢?這可能是目前鄉(xiāng)村振興面臨的最大難題。

但是，當我隨著進一步審視思索自己走訪的所見所聞，發(fā)現所謂的農民并不是大家固有印象中面朝黃土背朝天只從事糧食生產活動的從業(yè)者，其實農民自古以來就是百業(yè)者，放下鋤頭可以是泥瓦匠、是篾匠、是木匠、是養(yǎng)蜂人、是屠夫、是伐木工、是裁縫等多種角色。農村生活和農耕文化從來不是單調的，農民為了追求自己美好生活的創(chuàng)造力和適應力毋庸置疑。

“綠水青山，就是金山銀山?！鞭r村一直以來同時扮演著國民經濟發(fā)展助推器和穩(wěn)定器的雙重角色，未來也必定是國民經濟軟著陸的重要依托。在鄉(xiāng)村振興大背景下，營造良好的鄉(xiāng)村“三治”環(huán)境，才能有效保障和引導基層政府和村民去引入未有和調動已有的各種資源，滿足人民對美好生活的各種需要。因此，針對湘西鄉(xiāng)村發(fā)展情況因地制宜形成一套以“三治結合”為理論依托的糾紛調解機制，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村本土資源優(yōu)勢，對于鄉(xiāng)村振興的最終實現具有重要現實意義。

二、糾紛產生的“三治”問題分析

糾紛實際上是社會關系主體之間的利益爭奪現象。從深層次原因分析，市場機制的不健全，新舊體制的不銜接，社會控制力的衰弱是糾紛發(fā)生的社會原因；法制規(guī)范不力是糾紛發(fā)生的法制影響；政府部門職責失衡是糾紛發(fā)生的體制因素；對集體、個人在價值觀念上的異化沖突，是引發(fā)糾紛的思想原因。湘西少數民族山區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)糾紛的發(fā)生，往往具有深厚的社會歷史背景，特殊的表現形式。既有歷史遺留的沒有妥善解決的矛盾，也有在新形勢下所產生的沖突；有利益沖突的根源，也有觀念沖突的根源；有民眾訴求合理但按規(guī)定一時難以解決的問題，也有期望值太高、條件苛刻而難以解決的問題。

（一）自治主客體分化

村民自治主體，即依法行使自治權利承擔自治責任的村民個人。村民自治是由村民個人及其自治組織依照有關法律的規(guī)定，經過村民代表會議和村民大會制訂自治條例，并采用民主選舉、民主決定、民主管理、民主檢查和監(jiān)督的方法，對本村公共事務和社會公益事項進行自我管理、自我服務和自我教育的村莊管理制度。受市場經濟的長期影響和這些年脫貧攻堅過程中對傳統(tǒng)自然村的搬遷撤并，湘西民族地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級自治主體，在地域認同和生產生活方式方面都出現了不同程度的分化，主要表現為：部分農戶還是通過傳統(tǒng)農業(yè)方式在農村中自給自足；一部分村民的生活以農副產品加工、旅游等其他領域為主要生活來源；一些農民雖然已經在當地政府的補助下全部搬離了村子，或者統(tǒng)一居住在新的安置點，但是他們的戶籍和耕地并未隨之銷改，他們生存的基本保障依舊是耕地；一些農民雖然保留農村戶口，卻已經實現全面進城。

鄉(xiāng)土分離使得村莊自治存在主體缺乏問題。不離土也不離村的農戶大都為老弱病殘之人，自身不具有積極參與自治的力量，極少人重視自身在村莊自治中的權利與義務。離鄉(xiāng)又不離土的新安置區(qū)農民，離開了老村莊后不便于參與村民會議。離土又離鄉(xiāng)的新農民，不便于或無意于參與村民會議。

而村莊的自治客體，即村域范圍內村民個人及其自治組織相關自治權利與義務所指向的公共事務與公益事項。鄉(xiāng)土的分離，切斷了傳統(tǒng)村落與自治共同體之間的村域聯(lián)系。村域聯(lián)系是鄉(xiāng)村共同體的基礎，而村域聯(lián)系的斷開將導致整個鄉(xiāng)村的人群、利益、社會文化、人際情感等網絡斷開，整個村域范圍內的社會和公益性事項也將相應降低。再加上在脫貧攻堅過程中第一書記和扶貧領導的加入，使得村級自治機構日趨行政化，在這種制度安排下，村民委員會對于村務工作與政事通常無法區(qū)分開來，更多的是執(zhí)行地方政府的管理委托事項，而行政事務并不構成農民自治的客體，這些狀況都背離了我國憲法規(guī)定的村級自治制度的目的。

（二）德治秩序瓦解

德治，就是以德治理。以德治理社會的基本思路是根據社會道德規(guī)范確定人類內在遵循的道德原則，從而用道德原則控制人類的社會，建構社會秩序。村規(guī)民約、風俗習慣、家風家訓、和民俗活動等內容和形式共同構建和呈現出了而今的農村道德環(huán)境，這都是在漫長的農業(yè)社會發(fā)展演變過程中逐步形成的。村民的生活理念、道德指引與需求往往和農業(yè)緊緊關聯(lián)，農業(yè)是傳統(tǒng)德治環(huán)境賴以生存和發(fā)展的基礎。

隨著經濟社會的發(fā)展，傳統(tǒng)農業(yè)不再能滿足農民家庭多樣化的生活需要，而以農業(yè)文明為源泉的傳統(tǒng)道德秩序亦因傳統(tǒng)農業(yè)的衰落而消解。雖然傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德仍主導著村民日常生活，但隨著傳統(tǒng)農村鄉(xiāng)土分離日益顯著，“農民”漸漸失去其傳統(tǒng)意義而轉變?yōu)椤按迕瘛?，傳統(tǒng)道德對這些村民的束縛亦大不如前。長期駐守農村的老一代村民身上盡管仍有堅守和接受傳統(tǒng)道德規(guī)范，但也會因現代市場經濟社會的日新月異而無法適應，在鄉(xiāng)村道德生活領域中陷入沉默，影響漸微。而傳統(tǒng)農村文明中重情面、講來往和互通有無的農村倫理關系面臨著解體，鄰里間守望相助、扶弱濟貧的傳統(tǒng)美德也日漸淡化。

在社會經濟、歷史文化和政治制度大融合的歷史背景下，少數民族地區(qū)的對外交往也越來越深入，湘西民族文化也不斷突破傳統(tǒng)封閉狀態(tài)而融入社會大眾文化，少數民族風俗習慣也趨于求同存異。過去所廣泛遵循的少數民族風俗習慣影響力越來越衰微，權威越來越弱，其規(guī)范民族內部活動的功能已無法起到有效影響。人民在多重利益驅動下，有選擇地承認有利規(guī)范，忽略不利規(guī)范，劣幣驅逐良幣，規(guī)則規(guī)避的行為勢必造成糾紛迭出的惡性循環(huán)。

（三）法治銜接不足

以自然經濟為基礎的民間傳統(tǒng)習俗，作為湘西地區(qū)農村農民長期以來達成的群體共識仍然影響著村民的行為。因為農村商品經濟發(fā)展滯后，他們的生產經營活動預期目標和利益實現通過中國傳統(tǒng)倫理和鄉(xiāng)土規(guī)則就能得到保證，而無須依靠國家法規(guī)這種制度資源，農民的法律主體意識也就很難建立。加之國家法律法規(guī)也大多是通過推廣的方法自上而下普及到農村的，遠不能化為農民自身的知識。針對因村民內部瑣碎事情而引起的糾紛，國家法律并沒有能作為日常生活中解決的有效指南，在處理熟人糾紛過程中也不希望破壞鄉(xiāng)土社會的和諧人際關系，這也削弱了國家法律在村民觀念體系中的影響力。部分村民法制觀念薄弱，對與自身利益有關的法律法規(guī)知之甚少，對黨和國家的政策法規(guī)也不夠熟悉。

在湘西地區(qū)這種比較典型的少數民族地方，人們普遍采取的是民族地方自治政策，人民享受的也是民族政策。由于歷史沉淀、社會文明水平低等原因制約，雖然湘西民族地區(qū)的基層基礎工作持續(xù)加強，農村基層黨組織已具備相應的管理制度規(guī)定，但基層干部在管理工作上仍然難以擺脫對宗族勢力親族關系的依賴，遵循著老模式、老經驗、老方法。外出人士們到外地后拓寬了眼界，接觸了大量的創(chuàng)造性思想、新理念，對原有的社會風俗、慣例也形成了叛逆，但彼此間并沒有完善的交流制度，民眾投訴渠道也不暢通，從而導致了民眾對當地政府和基層黨組織及其工作人員的不信任，由此也必然產生了一些摩擦，成為當前鄉(xiāng)村地區(qū)矛盾糾紛出現的一種重要因素。

三、階梯式糾紛調解機制

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下湘西民族地區(qū)的“三治”問題突出，自治離散，法治權威不足，德治秩序瓦解。形成一套以“三治結合”為理論依托的調解機制，因地制宜發(fā)揮鄉(xiāng)村本土資源的優(yōu)勢，對于鄉(xiāng)村振興實現具有重要現實意義。經過實地考察研究并認真總結歸納，為保持和發(fā)揚“楓橋經驗”，深入貫徹執(zhí)行習近平總書記有關政法管理工作重大論斷，重點吸收和借鑒了永順縣糾紛化解“三二一”工作法的成熟實踐與經驗，推行階梯式糾紛調解機制。

具體實施上，遵循“村一階、鄉(xiāng)級二階、縣里三階”的調解程序（見圖1），自下而上逐級調和消解各類矛盾糾紛。村第一階又分為三檔，第一檔為村黨員干部根據責任片區(qū)開展調解；第二檔由村黨組織書記牽頭，積極組織村調委會成員、網格員、駐村輔警開展調解；第三檔由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村黨員干部牽頭，積極組織村黨支二委班子成員、扶貧工作隊伍、網格工作人員、駐鎮(zhèn)工作輔警技術人員開展調解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)第二階分為兩檔，第一檔由鎮(zhèn)政法委員牽頭，司法機關具體負責，綜治中心的工作人員、律師等參與調解；第二檔由鎮(zhèn)主要負責人或聯(lián)系綜治管理中心的工作人員、律師、司法所、派出所、法院、縣信訪辦主任和鎮(zhèn)相關站所主任等開展調解?？h里第三階一檔，即由直接聯(lián)系鎮(zhèn)的副縣領導、縣信訪局或縣司法局的有關機構與協(xié)調小組開展一場聯(lián)動協(xié)調，對多次調解仍不成功的引導當事人走上司法訴訟程序。

圖1 “村一階、鄉(xiāng)級二階、縣里三階”調解程序圖

依照永順縣糾紛化解“三二一”工作法，糾紛一旦發(fā)生須逐級逐擋進行調解，但糾紛的處理上必定是要分輕重緩急的?；鶎痈刹侩y以對一些糾紛的嚴重性和緊迫性形成全面認識，并作出準確判斷采取妥善方式。例如調解人員自身不適格、糾紛當事人身份特殊、涉及群體性事件，涉及公共安全等。因此有必要建立針對一些特殊糾紛迅速上報通道，上級部門的提前介入來保證糾紛化解質量和效率，避免因基層干部追求息事寧人延誤時機而引發(fā)不良社會影響甚或不可補救的危害后果。比如通過推廣并不斷完善網格化管理，對群眾反映事項受理后采取分類處理、分級交辦的社會公共服務機制，有效提高公眾投訴受理的時效。

同時還要不斷創(chuàng)新落實人民調解員和村務法律顧問的選聘配置，構建以鎮(zhèn)調委會為龍頭，行政村調委會為基本，以行業(yè)性專門調委會為補充，以糾紛調解人、網格管理者、駐鎮(zhèn)輔警員等為服務觸角的全面、深層次、廣領域的社會協(xié)調組織網絡結構，同時充分重視好發(fā)揮親情、人情、鄉(xiāng)賢等在矛盾糾紛化解中的積極作用，構筑起共建共治共享的和諧鄉(xiāng)村新格局。

四、結語

要實現自治、法制、德治的綜合效果，必須要各方合力，嚴格按照職責程序，形成各級有關部門各司其職、各盡其責、各顯其能的社會管理體制。還要利用部門資源，推進了社會聯(lián)治、管理聯(lián)系、平安聯(lián)創(chuàng)的一體構建。通過實施階梯式糾紛調解機制，逐級明晰了矛盾糾紛的化解主次責任、工作程序、時間要求，進一步建立了逐級上升式矛盾糾紛的化解機制。更有效地發(fā)揮基層分流器的功能，將矛盾糾紛的化解工作重點下移、關口前置，保障矛盾問題件件有人管、事事有著落。