“縣管校聘”改革下教師交流輪崗政策對(duì)象單一化問(wèn)題研究

仲米領(lǐng)，于寶祿

(東北師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院， 長(zhǎng)春 130024)

一、教師交流輪崗研究回顧與問(wèn)題提出

深入推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村師資配置是關(guān)鍵。我國(guó)向來(lái)重視農(nóng)村師資隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)教師流動(dòng)政策設(shè)計(jì)，統(tǒng)整縣域義務(wù)教育教師存量，發(fā)揮城鎮(zhèn)教師對(duì)農(nóng)村教育的幫扶性功能。2014年，教育部聯(lián)合多部門出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》(以下簡(jiǎn)稱《交流意見》)，并首次提出“縣管校聘”。教師交流輪崗與“縣管校聘”協(xié)同推進(jìn)是為了破除教師交流輪崗的管理體制障礙，激活縣域教師隊(duì)伍。之后，國(guó)家重視完善“縣管校聘”改革下的教師交流輪崗，并建立改革試驗(yàn)區(qū)?！翱h管校聘”改革下教師交流輪崗政策所具有的優(yōu)化城鄉(xiāng)師資配置與提升教育質(zhì)量的功能引起社會(huì)廣泛關(guān)注。其中，學(xué)術(shù)界對(duì)教師交流輪崗政策和實(shí)踐問(wèn)題關(guān)注尤甚，對(duì)于這些問(wèn)題的系統(tǒng)梳理是我們改進(jìn)教師交流輪崗政策和解決流動(dòng)難題的重要前端性環(huán)節(jié)。

有些研究圍繞教師交流輪崗政策執(zhí)行過(guò)程和實(shí)施困境，尋找政策在落地過(guò)程中的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，該類研究屬于教師交流輪崗政策改善型研究。如，有學(xué)者指出教師交流輪崗政策的實(shí)施重點(diǎn)和最終目標(biāo)應(yīng)落在激發(fā)農(nóng)村學(xué)校內(nèi)在動(dòng)力上，[1]關(guān)注政策執(zhí)行問(wèn)題[2]與面臨的困境[3]，以尋求完善政策的策略。有學(xué)者通過(guò)調(diào)查和訪談的方式考察交流輪崗政策的實(shí)施情況[4]，或者通過(guò)內(nèi)容分析法分析教師交流輪崗實(shí)施方案[5]，以總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。另外，也有學(xué)者從政策工具視角[6]、政策倫理角度[7]和能量理論視域[8]考察教師交流輪崗政策。該類研究偏重宏觀分析，更加關(guān)注政策的頂層設(shè)計(jì)，意欲使教師交流輪崗在政策規(guī)約下有條不紊地順利實(shí)施。

也有研究重視教師交流輪崗政策的實(shí)施效果、實(shí)施影響以及實(shí)際遇到的問(wèn)題，屬于教師交流輪崗實(shí)踐問(wèn)題探索型研究。如，有研究考察了交流輪崗教師的實(shí)際功能以及影響功能發(fā)揮的因素，[9]并指出教師交流輪崗中面臨著編制、職稱管理體制障礙以及經(jīng)費(fèi)與保障措施欠缺等問(wèn)題。[10]作為流入新學(xué)校的“陌生人”，交流輪崗教師通過(guò)主觀能動(dòng)性和社會(huì)互動(dòng)來(lái)建構(gòu)自己的身份。[11]現(xiàn)實(shí)中，教師交流輪崗與聘任合同存在沖突，而認(rèn)清二者的沖突是協(xié)調(diào)和銜接兩種制度的前提。[12]另外，調(diào)查教師交流意愿現(xiàn)狀[13]、探索影響交流意愿的因素[14]以及對(duì)交流輪崗進(jìn)行政策成本估算[15]也備受關(guān)注。

國(guó)外在義務(wù)教育教師流動(dòng)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者通過(guò)學(xué)習(xí)、介紹和借鑒他國(guó)流動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)教師交流輪崗政策的完善提供了新方向，屬于教師流動(dòng)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒型研究。有學(xué)者對(duì)日本定期流動(dòng)制度[16]和韓國(guó)的城鄉(xiāng)教師輪換制度進(jìn)行介紹[17]，也有對(duì)美國(guó)教師流動(dòng)的特征[18]與人才流動(dòng)激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性總結(jié)。[19]

綜上，城鄉(xiāng)教師交流輪崗問(wèn)題研究可以大致歸結(jié)為三種類型：教師交流輪崗政策改善型、教師交流輪崗實(shí)踐問(wèn)題探索型和教師流動(dòng)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒型?？偟膩?lái)看，城鄉(xiāng)教師交流輪崗研究視角從宏觀政策研究到具體流動(dòng)實(shí)踐問(wèn)題分析都有涉及，但是聚焦到政策對(duì)象的流動(dòng)實(shí)踐狀態(tài)、訴求與甄別等微觀的研究略顯不足，尤其是對(duì)政策對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題關(guān)注不夠。隨著農(nóng)村義務(wù)教育師資供給的主要關(guān)注在宏觀走向上從“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，在政策與實(shí)踐層面應(yīng)從關(guān)注均衡公平轉(zhuǎn)向重視高質(zhì)量發(fā)展。[20]為追求城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，提升農(nóng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量，理應(yīng)對(duì)關(guān)涉城鄉(xiāng)師資均衡配置的教師交流輪崗政策予以重點(diǎn)關(guān)注，著手從精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象這一微觀之處完善政策設(shè)計(jì)。因?yàn)檎叩挠行Ч┙o和實(shí)踐問(wèn)題的有效解決均需要精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象，保證政策的行動(dòng)計(jì)劃與政策對(duì)象的利益表達(dá)相一致，為此，統(tǒng)籌兼顧政策對(duì)象及其需求，無(wú)論在政策層面還是實(shí)踐層面都是繞不過(guò)去的課題。

二、教師交流輪崗政策對(duì)象的考察與確證

精準(zhǔn)識(shí)別教師交流輪崗政策對(duì)象是流動(dòng)政策有效執(zhí)行與實(shí)踐問(wèn)題對(duì)接耦合的關(guān)鍵，決定著政策供給的有效性和目標(biāo)的可達(dá)性。對(duì)教師交流輪崗政策對(duì)象的考察主要從政策規(guī)約下“誰(shuí)應(yīng)該流動(dòng)”和流動(dòng)實(shí)踐中“誰(shuí)在流動(dòng)”入手(如圖1)，前者揭示的是“應(yīng)該是誰(shuí)”的問(wèn)題，后者則是“實(shí)際是誰(shuí)”的問(wèn)題，進(jìn)而政策對(duì)象單一化的現(xiàn)狀與特征得以確證。對(duì)政策對(duì)象現(xiàn)狀考察與特征分析，既是深耕教師交流輪崗政策細(xì)節(jié)的應(yīng)有之義，亦是完善政策設(shè)計(jì)和解決實(shí)踐問(wèn)題的前提。

圖1 教師交流輪崗政策對(duì)象的考察

(一)教師交流輪崗政策對(duì)象呈現(xiàn)單一化

對(duì)教師交流輪崗政策對(duì)象的考察主要是基于應(yīng)然層面與實(shí)然層面的一種判斷。教師交流輪崗政策導(dǎo)向下的流動(dòng)，在應(yīng)然層面規(guī)定了城鎮(zhèn)教師作為政策對(duì)象，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)教師向農(nóng)村薄弱學(xué)校流動(dòng)，但在實(shí)際流動(dòng)中農(nóng)村教師也具有流動(dòng)意愿和流動(dòng)行為。誠(chéng)然，城鎮(zhèn)教師“由城到鄉(xiāng)”與農(nóng)村教師的向城性流動(dòng)并存，然而，教師交流輪崗政策未考慮農(nóng)村教師的流動(dòng)意愿，應(yīng)然層面與實(shí)然層面并不相匹配，我們進(jìn)一步判斷了政策對(duì)象呈現(xiàn)單一化的事實(shí)。

從教師交流輪崗政策規(guī)約來(lái)看，《交流意見》指出“教師交流輪崗的人員范圍為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校在編在崗教師”。[21]在政策導(dǎo)向下，旨在推進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師流向農(nóng)村薄弱學(xué)校，并進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定和闡述。近年來(lái)出臺(tái)的政策文件對(duì)于教師交流輪崗的規(guī)定，仍然只強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)教師的交流事宜，(1)2015年的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020)》，2016年的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，2018年的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，2020年的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》和《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》都未涉及農(nóng)村教師交流輪崗的說(shuō)明和規(guī)定。農(nóng)村教師被排除在外，他們沒(méi)有合法性的政策保障參與到交流輪崗中去。從教師流動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，因工作環(huán)境、職業(yè)補(bǔ)償和發(fā)展前景不容樂(lè)觀，農(nóng)村教師也具有流動(dòng)意愿，以滿足自身對(duì)職業(yè)發(fā)展的追求、生活和家庭條件的改善以及子女教育的需求。而且農(nóng)村年輕教師在職業(yè)漸趨成熟前期，工作熱情和事業(yè)進(jìn)取心強(qiáng)，對(duì)個(gè)人職業(yè)發(fā)展抱有較高的期待，容易產(chǎn)生流動(dòng)的想法。[22]如果說(shuō)城鎮(zhèn)教師流動(dòng)是外力形塑的結(jié)果，那么農(nóng)村教師流動(dòng)是個(gè)體內(nèi)源性動(dòng)力的自然涌現(xiàn)。質(zhì)言之，通過(guò)這兩個(gè)維度的考察，我們發(fā)現(xiàn)教師交流輪崗政策對(duì)象過(guò)于單一，過(guò)于重視城鎮(zhèn)教師參與流動(dòng)，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但忽視了農(nóng)村教師的流動(dòng)訴求。為此，教師交流輪崗政策對(duì)象單一化的問(wèn)題理應(yīng)引起我們關(guān)注。

(二)教師交流輪崗政策對(duì)象單一化契合支教幫扶性的政策目標(biāo)

“縣管校聘”改革與教師交流輪崗協(xié)同推進(jìn)，前者為后者掃清管理體制方面的障礙，后者在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資的基礎(chǔ)上以實(shí)現(xiàn)教師有序、合理流動(dòng)。當(dāng)下，我國(guó)實(shí)行已久的教師流動(dòng)政策與交流輪崗政策所具有的共性體現(xiàn)為激勵(lì)性和幫扶性。教師交流輪崗政策對(duì)象單一化的凸顯與支教幫扶性的流動(dòng)是一個(gè)不斷相互強(qiáng)化的過(guò)程，幫扶性的流動(dòng)決定了城鎮(zhèn)教師作為政策對(duì)象，城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教也契合了幫扶性的政策目標(biāo)。

一直以來(lái)，我國(guó)相關(guān)的教師流動(dòng)政策從之前的利用鼓勵(lì)性舉措引導(dǎo)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村，到如今的城鎮(zhèn)教師去農(nóng)村任教成為職稱晉升的硬性要求，充分體現(xiàn)了支教幫扶性的政策目標(biāo)。2006年《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》重點(diǎn)提到“以推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育為重點(diǎn)”[23]，2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》指出“建立和完善鼓勵(lì)城鎮(zhèn)學(xué)校校長(zhǎng)、教師到農(nóng)村學(xué)?；虺鞘斜∪鯇W(xué)校任職任教機(jī)制?！盵24]城鎮(zhèn)教師流動(dòng)到農(nóng)村薄弱學(xué)校，通過(guò)貢獻(xiàn)教學(xué)技能、教育理念和教學(xué)方法，幫助農(nóng)村學(xué)校提升教育教學(xué)水平，具有顯著的支教幫扶性特征。隨后，教師交流輪崗政策的出臺(tái)，繼續(xù)秉承鼓勵(lì)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師幫扶農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的傳統(tǒng)，甚至把“由城到鄉(xiāng)”的流動(dòng)經(jīng)歷作為城鎮(zhèn)教師高級(jí)職稱晉升的硬性規(guī)定。教師交流輪崗政策對(duì)象單一化很好地契合城鎮(zhèn)教師幫扶農(nóng)村的政策目標(biāo)，但并不是長(zhǎng)久之計(jì)。為促進(jìn)農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展，真正能夠縮小城鄉(xiāng)師資水平差距，應(yīng)轉(zhuǎn)變依靠外力幫扶的傳統(tǒng)思維，大力培植農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)生力量。精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象并改變單一化的問(wèn)題，既是完善教師交流輪崗政策的重要議題，亦是緩解城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍水平差距的重要環(huán)節(jié)。

(三)支教幫扶性流動(dòng)是教師交流輪崗政策路徑依賴的應(yīng)有之義

“路徑依賴”在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中被廣泛運(yùn)用，由道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)不斷完善并被學(xué)術(shù)界廣為接受。顧名思義，“路徑依賴”是為減少行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)原有路徑產(chǎn)生了一定依賴感。政策也像物理學(xué)中的物體一樣具有慣性，一旦開始運(yùn)行往往就會(huì)陷入一種“自我鎖定”狀態(tài)，形成自我增強(qiáng)機(jī)制和政策退出成本效應(yīng)，以及后續(xù)形成的政策矩陣網(wǎng)等。[25]教師交流輪崗政策一旦形成就具有了決策成本和運(yùn)行成本，并且在運(yùn)行過(guò)程中相關(guān)部門會(huì)出臺(tái)輔助性、聯(lián)動(dòng)性的政策，以更好地幫助教師交流輪崗政策順利實(shí)施。如，與教師流動(dòng)相關(guān)的農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房政策、流動(dòng)補(bǔ)貼政策和相應(yīng)的改革應(yīng)運(yùn)而生，形成政策矩陣網(wǎng)絡(luò)。

圍繞著教師交流輪崗政策形成的輔助性政策與政策本身編織成一個(gè)巨大的政策矩陣網(wǎng)，相互交錯(cuò)，產(chǎn)生了自我強(qiáng)化機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，更會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。政府部門基于政策退出成本的考慮，繼續(xù)推行現(xiàn)有政策，且期望其單位成本逐漸降低。為了降低政策改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，在政策路徑依賴的影響下，國(guó)家會(huì)對(duì)教師流動(dòng)政策進(jìn)行漸進(jìn)的修補(bǔ)，使得幫扶性流動(dòng)與政策對(duì)象單一化相互強(qiáng)化?？梢哉f(shuō)，教師交流輪崗政策傳承了教師流動(dòng)政策的支教幫扶思維方式，致使城鎮(zhèn)教師流向薄弱學(xué)校成為一種共識(shí)和常態(tài)。從政策制定者角度來(lái)看，教師流動(dòng)政策的路徑依賴并不是一種貶義的表達(dá)，而是政策改進(jìn)的一種保守策略，以保證政策的穩(wěn)定性。但從完善政策和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看，亟需深刻反思支教幫扶性流動(dòng)的積極意義與現(xiàn)實(shí)憂思，為豐富教師交流輪崗方式探索改進(jìn)空間。

三、教師交流輪崗政策對(duì)象單一化的現(xiàn)實(shí)憂思

“縣管校聘”改革下，縣域教師交流輪崗體現(xiàn)的是區(qū)域教師的一種融合與共生狀態(tài)，改革目標(biāo)應(yīng)從簡(jiǎn)單的支教幫扶轉(zhuǎn)向激活縣域教師內(nèi)在發(fā)展活力，而政策對(duì)象單一化下的支教幫扶性流動(dòng)與該目標(biāo)不匹配。而且，教師交流輪崗政策對(duì)象單一化過(guò)于凸顯行政手段引導(dǎo)教師流動(dòng)，遮蔽了農(nóng)村教師流動(dòng)意愿。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政策對(duì)象單一化下的城鎮(zhèn)教師幫扶性流動(dòng)不具有可持續(xù)性，對(duì)于農(nóng)村薄弱學(xué)校的積極意義也有限。

(一)教師交流輪崗政策對(duì)象單一化下的支教幫扶流動(dòng)“治標(biāo)不治本”

基于教師交流輪崗政策對(duì)象單一化的考察與確認(rèn)，我們認(rèn)識(shí)到教師交流輪崗表現(xiàn)出支教幫扶性流動(dòng)特征有其合法的政策基礎(chǔ)和歷史淵源。一直以來(lái)，我國(guó)政府把義務(wù)教育教師流動(dòng)政策當(dāng)作實(shí)現(xiàn)教育公平的重要抓手和優(yōu)化城鄉(xiāng)教師資源配置的改革工具。誠(chéng)然，教師交流輪崗?fù)ㄟ^(guò)“以城帶農(nóng)”式的傳幫帶，靠傳統(tǒng)的外力支援農(nóng)村薄弱學(xué)校，短時(shí)間內(nèi)可以取得一定的成效，但是也容易固化教師交流輪崗政策思維方式。從教師交流輪崗實(shí)踐來(lái)看，薄弱學(xué)校接收到優(yōu)質(zhì)學(xué)校的好老師，依靠這種外部力量的幫扶，會(huì)給本校教師帶來(lái)先進(jìn)的教育教學(xué)方法、理念，但并沒(méi)有充分激發(fā)農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展的主觀能動(dòng)性，長(zhǎng)此以往，會(huì)顯現(xiàn)出“治標(biāo)不治本”的弊端。

教育改革經(jīng)驗(yàn)和教育規(guī)律啟示我們，通過(guò)教師交流輪崗提升農(nóng)村教育質(zhì)量具有積極的意義，但農(nóng)村學(xué)校教師專業(yè)能力并未得到很好的發(fā)展。提高農(nóng)村薄弱學(xué)校的師資建設(shè)水平是一個(gè)復(fù)雜且周期長(zhǎng)的工程，應(yīng)注重農(nóng)村學(xué)校教師的能動(dòng)性和上進(jìn)心。因此，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師資源均衡配置，真正提升農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)水平，更需要培植農(nóng)村教師發(fā)展的內(nèi)生力量。幫扶性流動(dòng)與當(dāng)下協(xié)同推進(jìn)的以激活縣域義務(wù)教育教師隊(duì)伍為目標(biāo)的“縣管校聘”改革并不一致，未充分體現(xiàn)縣域教師融合共生。而且城鎮(zhèn)教師流動(dòng)人數(shù)較少，為流入校帶來(lái)的積極作用有限。此外，當(dāng)下的教師交流輪崗過(guò)于凸顯流動(dòng)教師的工具理性，把城鎮(zhèn)教師視為可以系統(tǒng)整合的跨區(qū)域跨校靈活調(diào)配的教育資源，忽略了教師在新情境下的適應(yīng)性和能力遷移問(wèn)題。這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)教師工具論的解決問(wèn)題思路，大大遮蔽了教師作為一個(gè)社會(huì)人多樣化的需求和社區(qū)歸屬感的特性。

(二)忽視農(nóng)村教師流動(dòng)意愿進(jìn)而壓抑教師職業(yè)可持續(xù)發(fā)展的期待

由于農(nóng)村教師被排除在交流輪崗之外，有流動(dòng)意愿的農(nóng)村教師無(wú)法找到合法、正規(guī)的政策支持。農(nóng)村教師從教的區(qū)位因素、工作環(huán)境和學(xué)校組織文化無(wú)法滿足他們的內(nèi)心期待，尤其是工作帶來(lái)的生活質(zhì)量、專業(yè)發(fā)展和職業(yè)期待不容樂(lè)觀時(shí)，一旦有流動(dòng)機(jī)會(huì)，且農(nóng)村教師滿足流動(dòng)條件時(shí)，他們會(huì)選擇向城性的流動(dòng)。如果說(shuō)城鎮(zhèn)教師交流輪崗是人為謀劃和政策建構(gòu)的結(jié)果，那么農(nóng)村教師流動(dòng)是個(gè)體自然本性的真實(shí)展現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)村教師來(lái)說(shuō)，追求較好工作環(huán)境、社會(huì)地位與物質(zhì)待遇是正當(dāng)訴求，尋求優(yōu)越工作和生活而產(chǎn)生的流動(dòng)愿望也是人之常情。但流動(dòng)出口過(guò)于狹窄，缺少公開的流動(dòng)和職業(yè)發(fā)展渠道，把具有流動(dòng)意愿的農(nóng)村教師限制在了農(nóng)村特定的職業(yè)生存環(huán)境中，壓抑了他們對(duì)晉升和職業(yè)可持續(xù)發(fā)展的期待。

尤其是農(nóng)村年輕優(yōu)秀教師，考慮到當(dāng)前待遇和生活環(huán)境無(wú)法與預(yù)期的規(guī)劃相吻合時(shí)，往往會(huì)期待條件較好的城市學(xué)校的從教機(jī)會(huì)。假若沒(méi)有合適的流動(dòng)途徑和政策保障，一方面，可能會(huì)使他們過(guò)早開啟“養(yǎng)老式”工作狀態(tài)，缺乏教育教學(xué)熱情和信心。另一方面，有人仍會(huì)千方百計(jì)地尋求出口，或輕視教學(xué)工作，邊工作邊備考城市學(xué)校的教師選調(diào)考試，甚至鉆營(yíng)人際關(guān)系，滋生拉關(guān)系、走后門等違背師德師風(fēng)的行為。流水不腐，一灘不流動(dòng)的死水是缺乏靈性的，同樣有流動(dòng)意愿的農(nóng)村教師因缺少適當(dāng)?shù)某隹?，?huì)產(chǎn)生消極的工作態(tài)度和職業(yè)倦怠感，壓抑農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展和對(duì)職業(yè)的期待。農(nóng)村教師的流動(dòng)意愿不被關(guān)注，流動(dòng)出口不暢通，那么生活在封閉職業(yè)環(huán)境中的農(nóng)村教師，難以將個(gè)體的能力提升融入教育教學(xué)中去，甚至低估農(nóng)村教師職業(yè)發(fā)展前途，在某種程度上也會(huì)大大降低職業(yè)吸引力。

(三)被動(dòng)參與流動(dòng)的城鎮(zhèn)教師往往會(huì)消解教師交流輪崗政策實(shí)效

教師交流輪崗政策作為一種合法性的教師資源配置安排，其內(nèi)在的權(quán)威性要求政策對(duì)象遵從政策安排以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策規(guī)約下的城鎮(zhèn)教師流動(dòng)從開始強(qiáng)調(diào)發(fā)揮奉獻(xiàn)與幫扶性的精神，逐漸開始附加鼓勵(lì)性、誘導(dǎo)性和強(qiáng)制性的條件。對(duì)于城鎮(zhèn)教師來(lái)說(shuō)，參與交流輪崗是一種被動(dòng)反應(yīng)，這種被動(dòng)行為蘊(yùn)含著他們對(duì)強(qiáng)制性政策安排的一種妥協(xié)或?qū)α鲃?dòng)背后附加利益的一種追求。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展差距大，且參與交流輪崗教師的職業(yè)補(bǔ)償缺乏全面性和及時(shí)性，城鎮(zhèn)教師從原本熟悉穩(wěn)定的工作和生活環(huán)境流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校，對(duì)其流動(dòng)意愿和工作積極性產(chǎn)生雙重打擊。但當(dāng)部分城鎮(zhèn)教師不得不參與交流輪崗時(shí)，仍需要完成政策執(zhí)行的流程和儀式，也可能會(huì)拿起“弱者的武器”，即發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，通過(guò)“出工不出力”的策略與之對(duì)抗。尤其當(dāng)教師交流輪崗政策的行動(dòng)計(jì)劃與流動(dòng)教師利益表達(dá)不一致，且缺乏適當(dāng)?shù)睦鎻浹a(bǔ)手段時(shí)，往往會(huì)有所折扣地完成交流輪崗。

被動(dòng)參與流動(dòng)的城鎮(zhèn)教師是理性經(jīng)濟(jì)人和復(fù)雜的社會(huì)人，因個(gè)人利益訴求的復(fù)雜多樣化，部分流動(dòng)教師有著自己的盤算，會(huì)夾帶著明確的私利性需求。雖然已流動(dòng)到農(nóng)村學(xué)校，但仍想回到之前的職業(yè)和生活環(huán)境中去，無(wú)心適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校陌生的工作環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)中，除了有特殊需要的教師，旨在為自己“鍍金”會(huì)積極申請(qǐng)到農(nóng)村學(xué)校交流輪崗，大多數(shù)城鎮(zhèn)教師往往不愿交流到農(nóng)村學(xué)校。雖然交流輪崗政策采取“軟硬兼施”的策略，既具有強(qiáng)制性又有鼓勵(lì)性，但如果這種行政安排不能契合流動(dòng)教師的利益表達(dá)，甚至影響了教師預(yù)期收益，很可能會(huì)干擾政策目標(biāo)的可達(dá)性。教師被動(dòng)選擇流動(dòng)會(huì)面對(duì)各種利益和關(guān)系取舍，容易導(dǎo)致為了自己而流動(dòng)，較多地考慮“私人”或“組織”目標(biāo)，而非出于政策本身的公益目的，[26]當(dāng)被裹挾的城鎮(zhèn)教師遇到個(gè)體復(fù)雜的利益關(guān)系和訴求后，其具有的均衡教師資源的目標(biāo)容易被壓制和消解。[27]

四、教師交流輪崗政策對(duì)象精準(zhǔn)化與流動(dòng)方式多樣化探索

“縣管校聘”改革下，為了實(shí)現(xiàn)教師交流輪崗由援助農(nóng)村到區(qū)域教師共生發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，亟需統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)教師流動(dòng)意愿，精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象。在支教幫扶流動(dòng)的基礎(chǔ)上不斷探索新的交流輪崗方式，逐步完善教師交流輪崗政策，以豐富教師交流輪崗實(shí)施方式，真正讓縣域內(nèi)教師“動(dòng)起來(lái)”。

(一)精準(zhǔn)識(shí)別交流輪崗政策對(duì)象，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村教師的流動(dòng)意愿

針對(duì)交流輪崗政策對(duì)象單一化問(wèn)題，需要將農(nóng)村教師納入交流輪崗政策考量，為農(nóng)村教師疏通利益訴求的表達(dá)渠道，是規(guī)制教師流動(dòng)行為和解決流動(dòng)實(shí)踐問(wèn)題的重要前提，也為完善教師交流輪崗政策提供新的突破口。2020年，教育部等六部門《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中指出“村小、教學(xué)點(diǎn)新招聘的教師，5年內(nèi)須安排到縣城學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)中心校任教至少1年?！盵28]在交流輪崗過(guò)程中，第一次對(duì)農(nóng)村教師有了較為詳細(xì)的規(guī)定，這是精準(zhǔn)識(shí)別教師交流輪崗政策對(duì)象的重要信號(hào)，也為未來(lái)教師交流輪崗方式逐步趨向多樣化提供了政策環(huán)境和合法依據(jù)。

精準(zhǔn)識(shí)別教師交流輪崗政策對(duì)象，完善農(nóng)村教師流動(dòng)的利益表達(dá)機(jī)制，有利于教師交流輪崗實(shí)踐與“縣管校聘”改革的內(nèi)在目標(biāo)保持一致。農(nóng)村教師“流動(dòng)起來(lái)”可以改變“擇一校教一生”的固化模式，為教師職業(yè)注入可持續(xù)發(fā)展的希望。這種考慮并不是鼓勵(lì)農(nóng)村教師流動(dòng)，也非抽調(diào)農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教師，而是為了避免教師身份固化、職業(yè)倦怠和差距拉大。而且，有流動(dòng)意愿的農(nóng)村教師一般都有能力、有干勁、有思想，并注重提升專業(yè)水平、教學(xué)技能和反思教育教學(xué)，進(jìn)而在從教中發(fā)揮了自我價(jià)值的外溢效應(yīng)。使得農(nóng)村教師與學(xué)校目標(biāo)一致，防止狹隘的利己，追求博愛(ài)的利他，以惠及教育教學(xué)和其他師生。水流動(dòng)才會(huì)有靈氣，教師有序流動(dòng)才會(huì)有發(fā)展前景。實(shí)際上，與其擔(dān)憂農(nóng)村教師“一去不復(fù)返”的流動(dòng)，不如激勵(lì)當(dāng)下農(nóng)村教師在追求上進(jìn)中“發(fā)光發(fā)熱”和優(yōu)化教師的職業(yè)發(fā)展通道。

統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村教師的流動(dòng)意愿，為農(nóng)村教師的合理流動(dòng)尋求政策支持，減少農(nóng)村教師的無(wú)序流動(dòng)現(xiàn)象，是一種可控制的、有條件的流動(dòng)，并非與農(nóng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定性的追求相沖突。積極考慮農(nóng)村教師的實(shí)際需求，為符合流動(dòng)條件的教師打開流動(dòng)缺口，打破交流輪崗政策對(duì)象單一化和流動(dòng)方向單向性的局面。其實(shí)，發(fā)展農(nóng)村教育不僅需要外部資源的傾斜與幫助，更需要內(nèi)力的激發(fā)與培植，尤其是為教師發(fā)展注入希望，而農(nóng)村教師流動(dòng)帶來(lái)的開放性從教環(huán)境，既可以吸引更多優(yōu)秀畢業(yè)生，也能為在職農(nóng)村教師帶來(lái)可持續(xù)發(fā)展的希望。需要我們注意的是，謹(jǐn)防為了穩(wěn)定或管理之便而反對(duì)農(nóng)村教師流動(dòng)，應(yīng)注重實(shí)踐需求與政策供給的一致性和靈活性。不壓抑教師個(gè)體的正常需求，為教師生活條件、職業(yè)發(fā)展、專業(yè)進(jìn)修等方面提供希望，讓農(nóng)村教師相信職業(yè)生涯有追求和潛在機(jī)會(huì)，才能更好地發(fā)揮教師交流輪崗政策的正向作用。

(二)多途徑探索教師交流輪崗方式，完善交流輪崗政策實(shí)施機(jī)制

當(dāng)前，教師交流輪崗政策對(duì)象單一化，過(guò)于凸顯城鎮(zhèn)教師支教幫扶流動(dòng)，忽視農(nóng)村教師流動(dòng)意愿，壓抑了他們職業(yè)晉升與可持續(xù)發(fā)展的需求。為改變單一化的教師流動(dòng)方式，追求縣域義務(wù)教育教師融合共生，應(yīng)精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象，積極探索豐富的交流輪崗方式，以期完善教師流動(dòng)實(shí)施機(jī)制。為此，未來(lái)可根據(jù)縣域內(nèi)教師在崗數(shù)量、編制盈余情況和實(shí)際需求，探索以下教師交流輪崗方式。

第一，上級(jí)委任指派型交流輪崗。委任指派是為了解決城鎮(zhèn)教師流動(dòng)意愿低、報(bào)名交流人數(shù)少于應(yīng)該流動(dòng)人數(shù)，以完成教師交流輪崗的硬性指標(biāo)。尤其是一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村較為薄弱的學(xué)校吸引力不足，城鎮(zhèn)教師自主申請(qǐng)意愿低或是學(xué)校推薦名額少，就需要通過(guò)上級(jí)委任指派的方式，為農(nóng)村學(xué)校及時(shí)補(bǔ)充師資。這種方式在一定程度上也是為了發(fā)揮城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師資源在農(nóng)村學(xué)校的輻射作用，并輔以適當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)津貼和職業(yè)環(huán)境補(bǔ)償以及未來(lái)職業(yè)發(fā)展可持續(xù)性保證，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師向農(nóng)村薄弱學(xué)校流動(dòng)，發(fā)揮城鎮(zhèn)教師專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)農(nóng)村教師在數(shù)量和質(zhì)量上的不足。

第二，富裕編制調(diào)整型交流輪崗。在我國(guó)，隨著城鎮(zhèn)化的沖擊、自然的人口流動(dòng)和追求優(yōu)質(zhì)教育資源的觀念，影響著學(xué)齡兒童的就學(xué)分布，農(nóng)村生源出現(xiàn)向城性流動(dòng)，使得部分農(nóng)村學(xué)校超編缺人與編制富裕并存。教師編制富裕的學(xué)校在教育行政部門統(tǒng)一核編和自我需求滿足的基礎(chǔ)上確定教師交流輪崗比例，由教師本人自主申請(qǐng)、學(xué)校推薦和人事調(diào)動(dòng)的方式引導(dǎo)教師流動(dòng)。富裕編制調(diào)整型交流輪崗主要是為了科學(xué)合理安排編制富?；蛉哂嗟貐^(qū)學(xué)校的教師，以引向編制緊缺學(xué)校，緩解縣域內(nèi)校際教師資源配置矛盾。這也是實(shí)行義務(wù)教育教師“縣管校聘”管理改革的題中之義。

第三，城鎮(zhèn)教師成長(zhǎng)賦能型交流輪崗。城鎮(zhèn)教師支教幫扶性流動(dòng)的積極意義有限，但并不是否定這種流動(dòng)方式。我們?cè)谔剿鞫鄻踊牧鲃?dòng)方式過(guò)程中，并不需要摒棄城鎮(zhèn)學(xué)校教師幫扶性流動(dòng)，而是需要繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教師資源輻射作用。城鎮(zhèn)教師成長(zhǎng)賦能型交流輪崗注重流動(dòng)與個(gè)人職業(yè)成長(zhǎng)相連接，為鼓勵(lì)優(yōu)秀城鎮(zhèn)教師參與到交流輪崗中去，需要通過(guò)一定的策略和激勵(lì)方式為參與交流輪崗的教師賦能，即把流動(dòng)經(jīng)歷作為城鎮(zhèn)教師評(píng)比選優(yōu)、職稱晉升、榮譽(yù)稱號(hào)等的重要限制性條件。將城鎮(zhèn)教師個(gè)人偏好和利益需求納入教師交流輪崗政策中去，使得流動(dòng)教師的利益表達(dá)與政策目標(biāo)相一致，并在激勵(lì)和福利保障體系上多多著墨。尤其是讓教師流動(dòng)與其專業(yè)發(fā)展、職業(yè)補(bǔ)償和職稱評(píng)審掛鉤，探索出一條具有激勵(lì)性的交流輪崗方式，為城鎮(zhèn)教師的職業(yè)成長(zhǎng)賦能。

第四，農(nóng)村教師自我發(fā)展型交流輪崗。為農(nóng)村學(xué)校教師提供流動(dòng)出口是在深刻認(rèn)識(shí)交流輪崗政策對(duì)象單一和流動(dòng)的實(shí)踐特征，以及結(jié)合教育高質(zhì)量發(fā)展需求進(jìn)行的審慎思考。農(nóng)村教師自我發(fā)展型交流輪崗是為了充分尊重農(nóng)村教師的流動(dòng)意愿，不壓抑教師作為專業(yè)人和社會(huì)人的正當(dāng)需求，促進(jìn)職業(yè)可持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化從教環(huán)境。但農(nóng)村教師追求自我發(fā)展式的流動(dòng)需要在農(nóng)村學(xué)校工作一定年限，確保新入職教師工作滿六年，以避免新入職教師頻繁調(diào)動(dòng)。另外，具有較高職稱或者本地區(qū)較高人才稱號(hào)的農(nóng)村教師，獲得榮譽(yù)后需要在農(nóng)村服務(wù)不少于三年，才能參與到教師交流輪崗的競(jìng)爭(zhēng)性選拔與考核中去，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選調(diào)方可流動(dòng)，謹(jǐn)防農(nóng)村優(yōu)質(zhì)教師資源的凈流出。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面提升農(nóng)村教育質(zhì)量的背景下，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成為重要的時(shí)代訴求，教師交流輪崗政策規(guī)約下“由城到鄉(xiāng)”式的幫扶性流動(dòng)一直被重視。學(xué)術(shù)界對(duì)教師交流輪崗的關(guān)注也一直有增不減，但對(duì)教師交流輪崗政策對(duì)象的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2014年以來(lái)，在“縣管校聘”改革下出臺(tái)的教師交流輪崗相關(guān)政策仍未精準(zhǔn)化識(shí)別政策對(duì)象。

對(duì)于教師交流輪崗政策對(duì)象的考察，主要從政策規(guī)約下的應(yīng)然層面和流動(dòng)實(shí)踐中的實(shí)然層面入手。從教師交流輪崗的政策規(guī)約來(lái)看，僅把城鎮(zhèn)教師作為應(yīng)該參與交流輪崗的對(duì)象，從教師流動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村教師也有流動(dòng)的實(shí)際需求。為此，教師交流輪崗政策對(duì)象單一化問(wèn)題得以確證。誠(chéng)然，支教幫扶性流動(dòng)與政策對(duì)象單一有種不謀而合的內(nèi)在一致性，但是與“縣管校聘”改革的初衷以及激發(fā)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力有悖。教師交流輪崗政策未能充分尊重農(nóng)村教師流動(dòng)意愿，沒(méi)有關(guān)注到農(nóng)村學(xué)校內(nèi)生力量的培育和挖掘，往往會(huì)引發(fā)流動(dòng)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)憂思，消解交流輪崗政策功效。為此，以教師交流輪崗政策單一化問(wèn)題為切入點(diǎn)，嘗試性地提出精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象，全面關(guān)照城鄉(xiāng)教師流動(dòng)意愿，探索多樣化的教師交流輪崗方式，在政策和實(shí)踐層面兼具重要的現(xiàn)實(shí)意義。