國土空間綜合治理視角下洪澇災(zāi)害防治方法初探

劉海濤，劉 健，羅紹榮

(天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院有限公司，天津 300190)

1 洪澇災(zāi)害防治意義與要求

受全球氣候變化影響，近年來極端氣象災(zāi)害發(fā)生頻率明顯增加。受“厄爾尼諾”等氣候現(xiàn)象影響，近年來我國水旱災(zāi)害發(fā)生頻率明顯上升，洪澇帶來的社會經(jīng)濟損失日益增大，例如2021年河南洪水等災(zāi)害均給區(qū)域發(fā)展造成了巨大損失。就京津冀地區(qū)而言，近年來區(qū)內(nèi)平均氣溫不斷上升，河道、溝渠、坑塘受干旱影響不斷退化，蓄滯洪能力持續(xù)下降，夏季集中降水發(fā)生后，洪澇災(zāi)害風(fēng)險進一步上升。

黨的十八大以來，習(xí)總書記高度重視城市安全問題，多次于中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議等重要會議發(fā)表講話，并對城市安全問題做出了闡述。2015年中央城市工作會議上，習(xí)總書記明確指出：“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域?！?020年4月10日，習(xí)總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上再次指出：“關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)，把生態(tài)和安全放在更加突出的位置”。

底線思維是本輪國土空間規(guī)劃編制的重要指導(dǎo)思想，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》中也明確強調(diào)城市安全在國土空間規(guī)劃編制中的重要地位，要求“增強城市韌性”，并“針對氣候變化影響，結(jié)合城市自然地理特征，優(yōu)化防洪排澇通道和蓄滯洪區(qū)，劃定洪澇風(fēng)險控制線，修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，因地制宜推進海綿城市建設(shè)，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的滲透性表面?！币虼耍诋?dāng)前國土空間規(guī)劃編制成果攻堅階段，探討國土空間綜合治理視角下的洪澇災(zāi)害防治方法具有較高的實踐意義。

2 邢臺洪澇災(zāi)害與防治現(xiàn)狀

邢臺市位于河北省南部，太行山山前區(qū)域，總面積1.24萬km2，總?cè)丝?11萬，歷史上洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率較高。選擇邢臺作為研究對象的主要原因是該市在洪澇災(zāi)害發(fā)生、災(zāi)害影響、防災(zāi)體系建設(shè)、面臨的挑戰(zhàn)和問題等4個方面具有一定代表性。

2.1 邢臺是典型的迎風(fēng)山前洪澇災(zāi)害易發(fā)區(qū)

從地形維度上看，邢臺坐落于太行山迎風(fēng)區(qū)，是典型迎風(fēng)山前洪水易發(fā)區(qū)域，在我國洪水易發(fā)區(qū)域里具有一定的地形代表性。邢臺境內(nèi)地勢高差懸殊，西高東低，自西而東山地、丘陵、平原排列3個地形階梯，并且3個地形階梯的洪澇災(zāi)害風(fēng)險易發(fā)因素均較為典型。邢臺西部山區(qū)是太行山迎風(fēng)區(qū)暴雨高值帶，地形起伏較大，土層覆蓋稀薄、植被覆蓋較差，人類開墾活動密集，山區(qū)林地商品林比例較高，一次暴雨徑流系數(shù)可高達85%，是典型的迎風(fēng)山前洪水易發(fā)區(qū)域。低山丘陵地區(qū)水土流失嚴重，水土保持能力較差，是《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030)》提出的重點水土保持區(qū)域，洪水蓄滯能力較弱，丘陵地帶與中心城區(qū)距離較近，山洪下泄后丘陵與城區(qū)間的緩沖區(qū)域較小，對城區(qū)威脅較大。東部平原地區(qū)有寧晉泊、大陸澤2大洼地，平原河道季節(jié)性較強，受人類活動侵蝕較多，最低海拔20m，歷史上是易于匯水、洪澇頻發(fā)的區(qū)域，目前也分布著冀中南地區(qū)重要的蓄滯洪區(qū)。

2.2 邢臺是典型易受洪澇災(zāi)害威脅的城鄉(xiāng)建設(shè)密集區(qū)域

邢臺是京津冀世界級城鎮(zhèn)群南部重要的節(jié)點城市，中原城市群對接京津冀區(qū)域的“橋頭堡”和門戶，冀中南地區(qū)重要的工業(yè)基地，城鄉(xiāng)建設(shè)較為密集，優(yōu)質(zhì)耕地面積較大，平原地區(qū)人口密度較大，因此洪澇災(zāi)害造成的社會經(jīng)濟損失往往較為嚴重。1996年特大洪水淹沒村莊275個，受災(zāi)人口48.7萬人，直接經(jīng)濟損失29.9億元；2000年7月特大洪水淹沒村莊90個，受災(zāi)人口19.45萬人，直接經(jīng)濟損失6.48億元；2016年7月特大洪水造成農(nóng)作物損失18.38萬畝，各類家庭財產(chǎn)損失共計2.5億元。

從時間維度上看，據(jù)歷史記載，自公元638年至今，邢臺發(fā)生大小洪災(zāi)178次，其中特大洪災(zāi)9次，較大洪災(zāi)33次，特大洪災(zāi)發(fā)生約為150年一遇，較大洪災(zāi)發(fā)生約為40年一遇。洪災(zāi)的發(fā)生與太行山區(qū)暴雨，小黃河、七里河暴雨洪水渲泄直接有關(guān)。邢臺市區(qū)主要洪水災(zāi)害情況統(tǒng)計參見表1。

表1 邢臺市區(qū)主要洪水災(zāi)害情況統(tǒng)計表

2.3 邢臺洪澇防控體系較為完備

建國以來，特別是“63·8”洪水后，按照“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販焙汀胺謪^(qū)防守”的防洪理念，邢臺市開展了行洪河道、蓄滯洪區(qū)、工程設(shè)施建設(shè)，對大中小型病險水庫開展了除險加固，對主要支流和中小河流險工險段進行了重點治理，防洪指揮系統(tǒng)和山洪災(zāi)害預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)初步建成，對山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)制定差異化的防控政策，形成了較為完備的洪澇災(zāi)害防御體系，并且該體系在華北平原地區(qū)也具備一定的代表性。

2.4 面臨的挑戰(zhàn)具備一定代表性

邢臺行洪河道阻塞風(fēng)險較大，行洪河道缺乏系統(tǒng)治理，河道管理不到位。受氣候變化影響，邢臺近年十年九旱，加之可開發(fā)的土地空間越來越小、河道管理不到位，部分河道被盲目開發(fā)建設(shè)占用，私挖濫采、私搭亂建以及垃圾堆放行為屢禁不止，河道內(nèi)部分布有大量的現(xiàn)狀耕地，部分河道基本被耕地、林地覆蓋。主要行洪河道，受人為設(shè)置阻水物影響而行洪不通暢，人進河退問題突出，水的出路逐步減少，造成河道行洪、泄洪能力下降。

蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后、人口密集。寧晉泊、大陸澤滯洪區(qū)(滏陽河中游洼地)位于邢臺市中部地區(qū)，是海河流域最大的滯洪區(qū)，匯流面積14880km2，最大滯洪面積2041km2，容積35.52億m3，涉及8個縣、48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、827個行政村。目前寧晉泊、大陸澤蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴重滯后，工程設(shè)施不全，安全設(shè)施不足，區(qū)內(nèi)人為活動密集。在現(xiàn)行蓄滯洪區(qū)的范圍內(nèi)，共有8縣1區(qū)，49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、819個自然村、117萬人、207萬畝耕地，潛在風(fēng)險巨大。

3 邢臺洪澇災(zāi)害防治方法初探

3.1 優(yōu)化全域洪澇安全格局

3.1.1依據(jù)地形特征，構(gòu)建邢臺全域洪澇安全防控格局

從夯實安全底線、構(gòu)建安全格局、深化精細治理3個層面，依據(jù)市內(nèi)3大階梯地形特點，構(gòu)建“山區(qū)-丘陵-平原”的全域洪澇安全防控格局。山區(qū)以提升山區(qū)蓄洪與水土保持能力為主，加強國土綠化和山區(qū)蓄滯洪設(shè)施建設(shè)；提升淺山丘陵和山前平原地區(qū)滯洪能力，合理謀劃山前蓄洪濕地，提升山前河道行洪能力；平原地區(qū)優(yōu)化鎮(zhèn)村布局，提升蓄洪、泄洪能力，保障蓄滯洪區(qū)安全。如圖1所示。

圖1 邢臺全域洪澇安全防控格局

3.1.2合理劃定洪澇災(zāi)害風(fēng)險控制線，夯實整體安全底線

結(jié)合邢臺地區(qū)洪水災(zāi)害風(fēng)險程度，將河流、湖泊、水庫和蓄滯洪區(qū)劃入洪澇風(fēng)險控制線。有堤防的河道、水庫、湖泊，按兩岸堤防及護堤地邊界劃定洪澇風(fēng)險控制線；無堤防的河道、湖泊，按歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位確定洪澇風(fēng)險控制線。蓄滯洪區(qū)按蓄滯洪區(qū)專項研究劃定成果，將蓄滯洪區(qū)整體范圍劃入洪澇風(fēng)險控制線。

3.1.3結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，劃定全域洪澇風(fēng)險防控政策分區(qū)

發(fā)揮主體功能區(qū)制度的區(qū)域統(tǒng)籌作用，將防洪任務(wù)分解到各區(qū)縣行政單元，劃定全域洪澇風(fēng)險防控政策分區(qū)，明確責(zé)任主體單位，結(jié)合主體功能區(qū)政策，完善洪澇災(zāi)害防控的財政補貼、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、城鄉(xiāng)規(guī)?？刂频扰涮渍摺＠弥黧w功能制度政策性強、能夠有效統(tǒng)籌區(qū)域資源的優(yōu)勢，夯實規(guī)劃傳導(dǎo)，將政策、資源有效傳導(dǎo)到各區(qū)縣。

3.2 提升山區(qū)蓄洪與水土保持能力

3.2.1開展國土綠化，加強山區(qū)蓄洪與水土保持能力

治水在治山，山區(qū)是邢臺防御洪水的第一線。從1996年特大洪水的流域調(diào)查看：山區(qū)水庫蓄洪能力是能否“御洪水于平原之外“的關(guān)鍵因素，蓄洪能力越強，對下泄河道的壓力越小，也可為防災(zāi)人員、設(shè)備的集結(jié)和調(diào)配爭取時間；林木覆蓋率是決定山區(qū)受災(zāi)嚴重程度的關(guān)鍵因素，林木覆蓋率越高的受災(zāi)情況越輕，提升山區(qū)林木覆蓋率是加強山區(qū)洪水抵御能力的關(guān)鍵因素。

提升山區(qū)森林覆蓋率，引導(dǎo)園地、草地、擬騰退的建設(shè)用地、未利用地向林地轉(zhuǎn)化。優(yōu)先將生態(tài)保護紅線內(nèi)部區(qū)域的園地、草地、采礦用地、擬騰退的村莊建設(shè)用地向林地轉(zhuǎn)化，提升森林覆蓋率。對水土流失問題較為突出的區(qū)域，在干支流、左右岸區(qū)域加強封山育林，推動水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)與流域治理工作深度結(jié)合。

提升林地質(zhì)量，構(gòu)建穩(wěn)定高效的林地生態(tài)系統(tǒng)。將人工商品林逐步調(diào)整為公益林，嚴格保護公益林。落實天然林保護工程要求。生態(tài)保護紅線內(nèi)部的各類人工商品林、園地逐步轉(zhuǎn)化為公益林。山區(qū)水土流失嚴重地區(qū)、重要山區(qū)水庫和濕地周邊第一重山脊范圍內(nèi)人工商品林不得調(diào)出生態(tài)保護紅線，需有序轉(zhuǎn)為公益林。

科學(xué)選擇綠化樹種、草種。根據(jù)華北地區(qū)石質(zhì)山區(qū)地質(zhì)、土壤特點，制定鄉(xiāng)土樹種草種名錄，使用多樣化樹種營造混交林，重點選用側(cè)柏、刺槐、栓皮櫟等水土穩(wěn)固能力較強的鄉(xiāng)土樹種，提升林地質(zhì)量。同時，在土壤結(jié)構(gòu)及肥力較差的區(qū)域，可選擇側(cè)柏作為先鋒樹種改善土壤質(zhì)量，提升植被恢復(fù)過程中水土保持效益和土壤改良效益的耦合作用。

3.2.2加強山區(qū)蓄滯洪設(shè)施建設(shè)和保護

將山區(qū)大型重要水庫劃入生態(tài)保護紅線，嚴格管控水庫周邊人類活動，提升山區(qū)水庫蓄洪能力。逐步騰退水庫管理范圍內(nèi)與水利工程用途無關(guān)的村莊建設(shè)用地、采礦用地、特殊用地，嚴格控制坑塘養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)種植等活動的空間范圍。

結(jié)合抽水蓄能能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在山區(qū)建設(shè)大型蓄水設(shè)施，并疏浚山區(qū)河道。趨利避害，利用山區(qū)降雨勢能較高的特點，將山洪轉(zhuǎn)化為可利用能源，將山區(qū)降雨洪流速快、能量大的特點轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫玫膬?yōu)勢資源。

3.3 提升淺山丘陵和山前平原地區(qū)滯洪能力

3.3.1合理謀劃淺山丘陵地區(qū)蓄洪濕地

利用城區(qū)和丘陵地帶間的河流灘地、溝渠、各類坑塘水面，在確保耕地嚴格保護的前提下，營造山前濕地群，提高林草覆蓋率，維護生物多樣性，增強水源涵養(yǎng)、水土保持功能。加強丘陵地區(qū)河流管理，保證河流暢通、有水，保護好濕地動植物。通過提升灘涂、溝渠、坑塘蓄洪能力，減弱山區(qū)洪水對城區(qū)的直接沖擊。

3.3.2疏浚治理河道，提升行洪能力

結(jié)合堤防設(shè)置、歷史最高洪水位和設(shè)計洪水位等因素，劃定河道管理界限，疏浚河道，保證河網(wǎng)行洪能力。依據(jù)《中華人民共和國河道管理條例》，在河道管理范圍內(nèi)，禁止種植高桿農(nóng)作物和除堤防護林以外的林地，不得在堤岸和護堤地建設(shè)房屋。合理引導(dǎo)因歷史原因建設(shè)于河道管理范圍內(nèi)的村莊建設(shè)用地有序退出，保障河道行洪安全。對于山區(qū)河道，應(yīng)注重河道兩側(cè)林木保護，利用林木保持水土并保障山體穩(wěn)定。在保護基干河道的同時，加強中小河道治理，優(yōu)化小流域生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建生境完整、系統(tǒng)完善的河道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。

3.4 優(yōu)化平原地區(qū)鎮(zhèn)村布局，提升蓄洪、泄洪能力

3.4.1疏浚平原地區(qū)河道，協(xié)調(diào)生產(chǎn)和生態(tài)關(guān)系

由于氣候變化原因，冀中南地區(qū)大部分河道呈現(xiàn)出較強的季節(jié)性特點，人類生產(chǎn)活動對河道的侵蝕較多，現(xiàn)狀河道內(nèi)存在大量的耕地、林地、園地和各類建設(shè)用地，巨大的削弱了河道的生態(tài)和泄洪功能。本次規(guī)劃中，對于位于河道內(nèi)的不穩(wěn)定耕地，本次規(guī)劃統(tǒng)一調(diào)出永久基本農(nóng)田，并要求不得種植高桿農(nóng)作物；對于位于河道中的林地、園地，按照《中華人民共和國河道管理條例》要求，除堤防防護林外的林地均不予以保留，退林還水還濕；對于河道管理范圍內(nèi)的各類建設(shè)用地，除各類水利設(shè)施外，其他各類建設(shè)用地一律予以減量清退。

3.4.2合理建設(shè)平原地區(qū)蓄滯洪區(qū)

蓄滯洪區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)布局嚴格執(zhí)行減量發(fā)展，減少蓄滯洪區(qū)內(nèi)人員數(shù)量。為保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，有效發(fā)揮蓄洪滯洪作用，加強蓄滯洪區(qū)管理，并根據(jù)《河北省蓄滯洪區(qū)管理規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》等文件的要求，鼓勵和有計劃地組織常駐人口外遷，控制人口增長的要求，城鎮(zhèn)空間嚴格控制增量規(guī)模，村莊空間建設(shè)用地規(guī)模嚴格執(zhí)行減量。

提升蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民點防洪等級，完善防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。蓄滯洪區(qū)內(nèi)縣城按50年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防，中心鎮(zhèn)按20年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防，一般鎮(zhèn)按10年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防。提升重點市政、交通設(shè)施堤防防護能力，將人口密集區(qū)域劃入安全區(qū)，完善撤退路、避水樓等各類設(shè)施建設(shè)，提升洪澇風(fēng)險應(yīng)對能力。

3.4.3加強海綿城市建設(shè)

加強城市內(nèi)部海綿城市建設(shè)。海綿城市建設(shè)是低沖擊、自然化的重要洪澇風(fēng)險防控手段，加強雨洪管理，建設(shè)海綿城市對于防控洪澇風(fēng)險具有重要意義。邢臺以尊重自然本底，保護山水林田湖等大海綿為工作原則和基礎(chǔ)，綜合采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，加大降雨就地消納和利用比重，降低城市內(nèi)澇風(fēng)險，改善生態(tài)環(huán)境。規(guī)劃提出，到2035年，邢臺80%以上的城市建成區(qū)實現(xiàn)75%降雨就地消納和利用。

加強集中建設(shè)區(qū)外各類坑塘、溝渠保護力度。在嚴格保護耕地的前提下，適度提升平原蓄滯洪區(qū)內(nèi)溝渠密度，恢復(fù)歷史溝渠，發(fā)揮各級溝渠“毛細血管”的調(diào)洪、泄洪能力。在完成耕地、林地保護任務(wù)的前提下，避免坑塘被大量填埋，在有條件的區(qū)域建立坑塘管理員責(zé)任制，保障坑塘貫通，發(fā)揮蓄洪海綿作用。

4 存在問題與對策

(1)洪澇災(zāi)害具有較強的區(qū)域性、流域性、跨行政區(qū)域特點，需要制定區(qū)域協(xié)調(diào)政策，開展聯(lián)防聯(lián)治工作。盡管省級國土空間編制指南中提出了洪澇災(zāi)害防治、劃定洪澇風(fēng)險控制線等原則性要求，但對跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制、具體防控策略仍未給出較為明確的政策機制。部分區(qū)域編制了流域國土空間規(guī)劃、洪澇防控專項規(guī)劃，對區(qū)域洪澇協(xié)防機制進行了研究，但相關(guān)規(guī)劃缺乏編制標(biāo)準(zhǔn)和具體政策指引，各地規(guī)劃成果在編制內(nèi)容、深度、保障政策等方面差異較大，相關(guān)規(guī)劃是否均能有效應(yīng)對區(qū)域洪澇風(fēng)險仍有待實踐檢驗。為了在區(qū)域?qū)用嬖鰪姾闈筹L(fēng)險應(yīng)對能力，建議加強區(qū)域政策和規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)制定，盡快出臺流域國土空間規(guī)劃、洪澇風(fēng)險防治專項規(guī)劃編制指南，并在相關(guān)指南中明確洪澇風(fēng)險防控跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，使區(qū)域洪澇防控規(guī)劃編制工作有規(guī)可循、標(biāo)準(zhǔn)一致。

(2)為了夯實城市底線安全，《市級國土空間規(guī)劃編制指南(試行)》中提出了劃定洪澇風(fēng)險控制線的規(guī)劃編制要求，但是未對洪澇風(fēng)險控制線的具體劃定方法予以明確，因此各地在規(guī)劃編制實操中存在較大差異。例如，有的地區(qū)將蓄滯洪區(qū)作為洪澇風(fēng)險控制線，有的區(qū)域?qū)⑿顪閰^(qū)與河道管理界線的空間合集作為洪澇風(fēng)險控制線，還有的區(qū)域?qū)踩珔^(qū)從洪澇風(fēng)險控制線中扣除。缺乏統(tǒng)一的劃定方法為洪澇風(fēng)險防控和區(qū)域協(xié)防協(xié)治帶來了潛在風(fēng)險，當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制工作進入了成果攻堅階段，建議盡快明確洪澇風(fēng)險控制線劃定和審查方法，為城市底線安全保駕護航。

(3)當(dāng)前“多規(guī)合一”工作逐步進入深水區(qū)，“多規(guī)合一”落到實處的前提就是權(quán)責(zé)清晰，當(dāng)前洪澇災(zāi)害重點防控區(qū)域的空間管制工作還存在權(quán)責(zé)不清、九龍治水的問題，同時存在一定的“三不管”空間。例如河道管理范圍內(nèi)的各類現(xiàn)狀建設(shè)用地的拆除問題，部分省市認為應(yīng)由河道管理部門牽頭，部分地區(qū)則認為應(yīng)以自然資源主管部門為工作主體，造成相關(guān)建設(shè)用地騰退工作開展進度較慢。建議盡快明確洪澇風(fēng)險控制線、蓄滯洪區(qū)、河道管理界線等重點洪澇風(fēng)險防控空間的管制責(zé)任主體，明確建設(shè)用地、林地騰退，耕地進出平衡的聯(lián)合工作機制，壓實各方責(zé)任，使洪澇風(fēng)險控制線等空間管制工具切實發(fā)揮治理效能。