無定河流域水環(huán)境綜合治理與高質(zhì)量發(fā)展重點任務分析

羅文剛，方 凱，陳 博，張 嫄

(1.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001；2.榆林市發(fā)展和改革委員會，陜西 榆林 719000；3.陜西省水利廳，陜西 西安 710004)

無定河流域面積占榆林市國土總面積的70%，水資源量占全市50%，承載著榆林54%的人口、75%的糧食產(chǎn)量、41%的生產(chǎn)總值[1]，是榆林人民的母親河。近年來，隨著流域城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，取水和排污量不斷增加，導致河流生態(tài)水量不足、水質(zhì)污染、地下水位下降、濕地萎縮、水生態(tài)功能退化等問題突出，嚴重制約榆林市推進生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展，加快無定河流域水環(huán)境綜合治理，建設幸福無定河[2]，走生態(tài)和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展之路，是沿線人民群眾的迫切需求。

1 流域概況

1.1 自然環(huán)境

無定河是黃河右岸一級支流，發(fā)源于榆林市定邊縣白于山北麓，流經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)和榆林市的橫山、榆陽、綏德等縣區(qū)，于清澗縣匯入黃河，榆林境內(nèi)河長442km，流域面積21049km2，多年平均徑流量11.68億m3。無定河徑流年際變化大，年內(nèi)分配不均，6—9月徑流量占全年的75%以上[3]；主要支流有海流兔河、蘆河、榆溪河、大理河、淮寧河等。流域地處毛烏素沙漠與黃土高原過渡區(qū)，是黃土高原重要的生態(tài)屏障。

1.2 經(jīng)濟社會

無定河流域包括榆陽、橫山、定邊、靖邊、綏德、米脂、清澗、子洲8個縣區(qū)，2020年常住人口207萬，生產(chǎn)總值1658億元。流域是榆林國家能源化工基地的主要分布區(qū)，主導產(chǎn)業(yè)為煤油氣能源化工、特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、新能源、文化旅游等。流域內(nèi)3次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.0∶53.2∶36.8，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

1.3 水資源

流域?qū)儋Y源性缺水地區(qū)，人均水資源量476m3，僅為全國的1/3。2020年無定河流域總供水量為6.35億m3，其中地表水源供水3.35億m3、地下水2.93億m3、其它水源0.07億m3；總用水量6.35億m3，其中農(nóng)業(yè)用水量4.19億m3、工業(yè)用水量1.35億m3、生活用水量0.75億m3、人工生態(tài)環(huán)境用水量0.06億m3。流域供水量以地表水為主，占總供水量的53%；用水量以農(nóng)業(yè)用水量為主，占總用水量的66%[4]。

2 水環(huán)境現(xiàn)狀

“十四五”期間無定河流域共設國考斷面6個，分別為：無定河干流的大溝灣、蘑菇臺、黨家溝、辛店、王家河斷面以及支流榆溪河的魚河斷面。2020年大溝灣、蘑菇臺斷面水質(zhì)達到Ⅱ類，黨家溝、辛店、魚河等3個斷面水質(zhì)達到Ⅲ類，王家河斷面水質(zhì)為Ⅳ類，國考斷面水質(zhì)達標率為83%[5]。流域共設置重要水功能區(qū)監(jiān)測斷面12個，其中吳起源頭水保護區(qū)、靖邊開發(fā)可利用區(qū)、綏德緩沖區(qū)等3個功能區(qū)監(jiān)測斷面水質(zhì)不達標，水功能區(qū)水質(zhì)達標率為75%[6]。

流域共有主要入河排污口270個，約有150個排污口存在設置不規(guī)范，缺乏監(jiān)測，處理不達標或未經(jīng)處理直接排放等問題。2020年廢污水入河排放量約2.02億m3，工業(yè)廢水與生活污水排放量所占比例基本相當；其中榆陽區(qū)、靖邊縣廢污水入河量最大，合計占流域廢污水總量的73%，是水污染控制的重點區(qū)域[7]。

近年來，通過實施無定河流域全線綜合整治，已建成城市污水處理廠9座，處理能力達27.8萬t/d，流域工業(yè)聚集區(qū)廢污水收集處理率已達到95%以上，縣城生活污水處理率已達到85%以上，并已完成市縣級污水處理廠提標改造，出水全部達到DB 61/224—2018《陜西省黃河流域污水綜合排放標準》，流域水質(zhì)總體呈向好趨勢。

3 主要問題及成因

3.1 水資源開發(fā)利用與環(huán)境承載能力不匹配

無定河流域經(jīng)濟發(fā)展以能源化工產(chǎn)業(yè)為主導，多高耗水產(chǎn)業(yè)。流域多年平均水資源量12.52億m3，2020年用水總量6.35億m3，水資源開發(fā)利用程度已達到50%，超過了保護生態(tài)環(huán)境的合理水資源開發(fā)利用率(一般為40%[8])，造成生產(chǎn)生活用水擠占河道生態(tài)用水現(xiàn)象突出，年擠占河道內(nèi)生態(tài)水量約0.6億m3。同時，供水結(jié)構(gòu)中，地下水占比過大，占總供水量46%，靖邊縣出現(xiàn)了地下水超采區(qū)，年超采量達237萬m3；用水結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)用水較大，占總用水量66%，加劇了水資源供需矛盾，流域水資源配置格局需要進一步優(yōu)化。

3.2 水資源節(jié)約利用水平低，綠色生產(chǎn)生活方式尚未根本形成

由于再生水處理成本較高、處理設施建設滯后、礦井水缺少集中利用配套設施、相關激勵政策和機制不健全，致使流域多數(shù)城市污水及礦井水在處理達標后直接排放，造成水資源浪費。流域內(nèi)礦井水利用率僅為41%，多數(shù)污水廠未配套中水利用設施，再生水利用率不足15%；農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積僅占62%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.56，距離國內(nèi)先進水平仍有差距，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大，用水效率亟待提高[9]。流域內(nèi)大多數(shù)企業(yè)水資源成本壓力較小，節(jié)水技改動力不足，工業(yè)水重復利用率低，節(jié)水型社會建設體制機制有待進一步完善。

無定河流域水資源節(jié)約水平與陜西省、全國先進水平比較如圖1所示。

圖1 無定河流域水資源節(jié)約水平與陜西省、全國先進水平比較

3.3 污染物排放量高，河流水質(zhì)達標壓力較大

流域多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建設污水處理廠，污水處理率僅為30%，已建鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠由于污水管網(wǎng)建設滯后、運行經(jīng)費緊張、自動監(jiān)控設施不完善等，造成污水處理設施運行效果不佳，停運現(xiàn)象頻發(fā)。一些城市污水廠處理能力不能滿足城市污水增加處理需求，如靖邊、綏德等縣污水廠，頻繁發(fā)生超排情況。流域耕地有機肥施用面積占比僅45%，加上區(qū)域嚴重的水土流失，造成氮、磷流失，污染水體。區(qū)內(nèi)尚有58%養(yǎng)殖場(戶)廢污水直排、處理不達標。據(jù)計算，無定河流域現(xiàn)狀主要污染物COD、氨氮入河排放量分別達到8054、475t/a，接近河流納污能力，即COD 9360t/a、氨氮564t/a，污染物削減任務重[10]。流域內(nèi)的黨家溝、辛店、王家河、魚河等4個國考斷面，受污染負荷高影響，水質(zhì)難以穩(wěn)定達標，考核壓力大。

3.4 河流生態(tài)水量不足，城市河段亂占亂棄，水生態(tài)功能退化

無定河流域經(jīng)濟社會用水擠占生態(tài)用水等問題突出，重點斷面白家川生態(tài)流量保證率僅為50%[11]，加上部分城鎮(zhèn)河段亂占亂棄，河道不合理渠化、河岸帶硬質(zhì)化建設等，導致河湖濕地萎縮、自凈能力下降、生物多樣性降低、河流生態(tài)系統(tǒng)退化。流域濕地面積相比20世紀80年代減少約37%。地下水的過度開采使靖邊縣東坑、寧條梁鎮(zhèn)一帶形成地下水超采區(qū)，造成地表植被退化。

3.5 上下游協(xié)同治理機制不健全，環(huán)境共治體系有待完善

流域水環(huán)境治理仍然存在部門各自為政、行政壁壘掣肘的問題，缺乏系統(tǒng)理念，治理成效低，易反復，河長制沒有充分發(fā)揮協(xié)同治水的作用，沒有達到治污水、排澇水、防洪水、保供水和抓節(jié)水等“五水共治”。同時，治水主要依靠政府治水，沒有構(gòu)建起政村企民聯(lián)動、多元治水全民治水體系。流域上下游協(xié)同、高效治理水環(huán)境的機制體系尚未形成。水環(huán)境監(jiān)測體系不完善，飲用水源地監(jiān)測點位斷面、入河排污口及生態(tài)流量監(jiān)測覆蓋不足，重點區(qū)域企業(yè)監(jiān)控和預警系統(tǒng)建設滯后，監(jiān)測體系信息化現(xiàn)代化水平低，難以為水環(huán)境監(jiān)督管理、行政執(zhí)法、減排紅線考核提供有效支撐。

4 總體思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，落實習近平總書記在深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會、來陜考察重要講話重要指示精神，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，以防治水污染、修復水生態(tài)、推進水資源集約節(jié)約利用、提升水環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平為重點方向，以推動流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工農(nóng)業(yè)污染源控制為根本舉措，全面實施無定河水安全保障、水生態(tài)修復、水監(jiān)測管理體系建設，統(tǒng)籌解決無定河流域水短缺、水污染、水生態(tài)、水管控等問題。使流域水環(huán)境質(zhì)量顯著改善，入黃水質(zhì)穩(wěn)定達到Ⅲ類，水生態(tài)功能得到恢復改善，經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型成效顯著，全面推進水環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

5 重點任務

5.1 構(gòu)建水資源開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相匹配的格局

在流域規(guī)劃編制、政策制定、生產(chǎn)力布局中，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則，建立覆蓋流域市、縣各級行政區(qū)域的用水總量、用水強度控制指標體系，實行水資源消耗總量和強度雙控。嚴格限制無定河流域城市發(fā)展規(guī)模，限制高耗水、高排放項目建設和大規(guī)模種樹；對流域規(guī)模以上取水口實施動態(tài)監(jiān)管，實行取用水計劃管理，全面配置區(qū)域行業(yè)用水，精確計量，淘汰落后產(chǎn)能，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提檔升級，壓減能源工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水量，適當降低流域水資源開發(fā)利用強度，到2024年流域水資源開發(fā)利用率降低4%，退還河道生態(tài)水量6000萬m3。。

不斷強化“三線一單”硬約束，實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。將生態(tài)保護紅線作為空間管制抓手，將環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線作為容量管控和環(huán)境準入抓手。按照《榆林市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》(榆政發(fā)[2021]17號)，優(yōu)先保護單元以生態(tài)環(huán)境保護為主，依法禁止或限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設；重點管控單元以生態(tài)修復和環(huán)境污染治理為主，加強污染物排放控制和環(huán)境風險防控，不斷提升資源利用效率；一般管控單元以生態(tài)環(huán)境保護與適度開發(fā)相結(jié)合為主。

完善覆蓋重要水功能區(qū)斷面、飲用水源地、入河排污口、水生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)流量控制斷面以及地下水保護區(qū)等的監(jiān)測站網(wǎng)體系，建立流域水環(huán)境智慧信息平臺，形成集環(huán)境承載能力調(diào)查、監(jiān)測、解析和對策為一體的環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。

5.2 推動形成綠色生產(chǎn)生活方式

強化水資源承載力剛性約束，圍繞農(nóng)業(yè)、工業(yè)及城鎮(zhèn)生活等重點領域水資源利用各環(huán)節(jié)，強化節(jié)水增效、節(jié)水減排、節(jié)水降損，提高非常規(guī)水利用率，全面提升水資源集約節(jié)約利用水平和利用效益。

在榆陽區(qū)、橫山區(qū)全面推進煤炭無害化開采，推廣煤礦井下采選充一體化、綠色高效充填開采、無煤柱連續(xù)開采、保水開采、礦區(qū)地表修復與重構(gòu)等技術應用，修訂化工產(chǎn)業(yè)投資指導目錄，制定能耗“雙控”底線標準，落實能源化工產(chǎn)業(yè)、火電、建材以及農(nóng)業(yè)等領域用水指標，劃定水資源承載能力地區(qū)分類，實施差別化管控；深化“畝均效益”綜合評價改革，通過差異化要素配置倒逼落后產(chǎn)能加快出清，以榆林市創(chuàng)建能源革命創(chuàng)新示范區(qū)為抓手，大力發(fā)展綠色化工。重點對煤、油氣、鹽、電、化工產(chǎn)業(yè)和中型以上規(guī)模企業(yè)，開展水平衡測試、用水審計及水效對標，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能效水平。到2025年工業(yè)用水重復利用率提高到95%以上，萬元工業(yè)增加值用水量控制在10m3以下。

加快中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，在榆陽、橫山、定邊、靖邊等城郊蔬菜種植基地發(fā)展滴灌為主的高效節(jié)水灌溉技術。到2025年高效節(jié)水灌溉面積占比提高到70%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)達到0.58以上，減少農(nóng)業(yè)用水量2000萬m3、壓采地下水量237萬m3。加強雨水、再生水、礦井疏干水等非常規(guī)水多源、梯級和安全利用，推動非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，逐年提高非常規(guī)水利用比例。到2025年，流域城市污水廠再生水利用率提高到25%，礦井水綜合利用率提高到90%，減少新鮮水用量4000萬m3以上。

5.3 推進試點流域控源減污

加強水功能區(qū)限制排污紅線管理，實施污染物排放總量控制。按照因地制宜，分類治理，落實屬地責任等原則，對流域存在問題的150個入河排污口逐個制定整治方案，推進入河排污口專項整治工作。對直排的工業(yè)和城鎮(zhèn)生活排污口實施截污納管進入污水廠集中統(tǒng)一處理達標排放；對鄉(xiāng)村直排排污口建設微型污水處理站或人工濕地；對農(nóng)田退水排污口加強長效管控，推廣使用有機肥、測土配方施肥和節(jié)水灌溉技術；對支流型排污口加強支流水環(huán)境治理，根據(jù)需要開展水質(zhì)凈化和生態(tài)修復等工作，提升支流水質(zhì)。加快入河排污口規(guī)范化改造，配套污水自動監(jiān)測裝置。

積極實施工業(yè)園區(qū)污染物減量化、資源化利用工程，新建、改建、擴建重點行業(yè)建設項目實行主要污染物排放減量置換。加強城市污水收集處理設施建設與提標改造，重點實施靖邊縣、綏德縣城市污水處理廠擴建工程，推進城鎮(zhèn)污水處理廠入河排污口人工濕地建設，完善污水處理廠運營管理機制，積極探索“廠-網(wǎng)-河”機制，推動污水處理廠由末端管理向過程管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)污水處理廠全過程、全工段管理，杜絕超排直排現(xiàn)象。

現(xiàn)有規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))應配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，鼓勵生態(tài)化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動種養(yǎng)結(jié)合、廢棄物循環(huán)利用等農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟模式，支持建設有機肥加工廠等畜禽糞污治理設施。積極推進稻田養(yǎng)蟹、秸稈還田工作，通過自然生態(tài)方法，減輕農(nóng)藥化肥污染。實行測土配方施肥，增施有機肥，實行水肥一體化技術等示范，逐步推廣，逐步降低流域內(nèi)化肥農(nóng)藥施用量，減少化學需氧量、氨氮、總氮、總磷等污染物入河量。加快建制鎮(zhèn)污水垃圾集中處理設施建設，積極推進城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施和服務向農(nóng)村延伸，推進農(nóng)村戶廁改造和農(nóng)村生活污水治理工作，建設農(nóng)村污水凈化沼氣池、有機肥加工、庭院濕地等，治理農(nóng)村生活污染源。

5.4 提升水體自凈能力和水生態(tài)系統(tǒng)功能

切實保障河道生態(tài)流量。生態(tài)流量是為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，需要保留在河湖內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量及其過程。保障河湖生態(tài)流量，事關江河湖泊健康[12]。要進一步強化節(jié)水和非常規(guī)水源利用措施，緩解生產(chǎn)生活用水與生態(tài)用水矛盾，加快推進黃河馬鎮(zhèn)東線引水工程，實現(xiàn)年引水2.2億m3目標，利用王圪堵水庫蓄存水量，退還無定河被擠占的河道生態(tài)水量；將保障重點斷面生態(tài)流量目標作為硬約束，科學制定流域水量調(diào)度方案和調(diào)度計劃，采取閘壩聯(lián)合調(diào)度生態(tài)補水、樞紐生態(tài)流量下泄等措施，維持流域基本生態(tài)用水需求，確保無定河白家川斷面生態(tài)流量不低于3.0m3/s；加強河道生態(tài)流量監(jiān)測預警，針對不同預警等級制定預案，實施動態(tài)管理。

保護水生態(tài)空間，修復濕地生態(tài)功能。加快完成無定河流域城鎮(zhèn)集中式飲用水源保護區(qū)、省級重要濕地、濕地自然保護區(qū)定樁定界及河湖保護范圍劃界工作，水生態(tài)及水源保護范圍內(nèi)禁止進行不利于水生態(tài)環(huán)境保護的其他開發(fā)活動，防止農(nóng)田和建設用地侵占河流濕地，加強水源涵養(yǎng)林建設，實施濕地生態(tài)保護與修復，積極預防各類污染源產(chǎn)生，全面改善濕地生態(tài)功能，提升水體自凈能力。在靖邊縣地下水超采區(qū)開展高效節(jié)水灌溉、適當壓縮耗水作物、落實以水定產(chǎn)等措施，進一步涵養(yǎng)地下水源，改善生態(tài)環(huán)境。

推進無定河干支流城鎮(zhèn)河段水生態(tài)修復治理工程。實施流域內(nèi)城鎮(zhèn)河段“四亂”整治、疏浚清淤、污水截流納管、灘地水生植物恢復、生態(tài)護岸等，消減河道點面源和內(nèi)源污染，建設生態(tài)廊道，打造城市綠肺，系統(tǒng)推進河道水生態(tài)修復，提升水體自凈能力。重點實施蘆河橫山段，無定河榆陽區(qū)鎮(zhèn)川段、米脂城區(qū)段、綏德城區(qū)段，無定河國考斷面河段，榆陽區(qū)芹河等河道水生態(tài)修復治理，消除無定河清澗段、靖邊蘆河段藍藻水華，全面達到城鎮(zhèn)河段“河暢、水清、岸綠、景美”的整治目標。

5.5 創(chuàng)新體制機制，提升環(huán)境與發(fā)展治理能力

不斷健全以環(huán)評制度為主體的源頭預防體系，以排污許可制為核心的污染源監(jiān)管制度體系，健全節(jié)水激勵體制機制，建立“無定河流域-水功能區(qū)-控制單元-行政轄區(qū)”多層次的流域空間管控體系，水流生態(tài)保護補償機制；強化區(qū)域協(xié)作和各級行政轄區(qū)責任，加快市域一體化戰(zhàn)略，全力推進流域上下游、左右岸協(xié)同治理，強化生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)、住建、自然資源等相關部門協(xié)同治理，多規(guī)合一，實現(xiàn)無定河流域水環(huán)境治理一張藍圖干到底，鼓勵社會資本實施無定河流域水環(huán)境綜合治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，共同致力打造黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展典范。

6 結(jié)論

(1)無定河流域水環(huán)境存在主要問題是水資源與水環(huán)境剛性約束作用不強，水資源開發(fā)利用率高，生產(chǎn)生活用水集約節(jié)約利用水平亟待提高；污染物入河量大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理率低；河流生態(tài)水量保障較差，水生態(tài)空間被破壞，水體自凈能力和水生態(tài)功能降低；對工業(yè)和城市重點排污單位、飲用水源地等監(jiān)控管理體系存在短板和漏洞，水環(huán)境共治體制、長效機制尚未全面建立等。

(2)通過建立流域水資源、水環(huán)境承載能力監(jiān)測評價預警體系，落實用水總量和用水效率雙達標控制要求，完善節(jié)水機制，可有效降低流域水資源開發(fā)利用強度，促進建立綠色低碳現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。結(jié)合加快推進鄉(xiāng)村生活污水垃圾處理設施建設、畜禽養(yǎng)殖及農(nóng)田面源污染治理，提升城市和工業(yè)污水治理水平，實施河道水生態(tài)功能修復，以及建立起跨縣區(qū)、跨部門協(xié)同高效的水環(huán)境治理管理體制，培育形成政府引領、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與的長效機制，可實現(xiàn)無定河水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定改善，助力建設榆林黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。