建筑施工企業(yè)用不合格建材市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能查嗎

湖北省公安縣市場(chǎng)監(jiān)管局 陳榮章

一、案情

E縣市場(chǎng)監(jiān)管局接群眾舉報(bào)稱，E縣光伏電站項(xiàng)目中標(biāo)的F新能源發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱F公司）使用了不合格、檔次較低的太陽(yáng)能光伏組件。該局立即指派執(zhí)法人員會(huì)同法定質(zhì)檢機(jī)構(gòu)抽樣人員，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的抽樣規(guī)則、方法和程序?qū)υ摴驹贓縣光伏電站項(xiàng)目中施工安裝使用的546塊太陽(yáng)能光伏組件進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)抽樣，并委托該法定質(zhì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行了檢驗(yàn)，經(jīng)檢驗(yàn)，該批太陽(yáng)能光伏組件不符合相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要求，檢驗(yàn)結(jié)論被判為不合格。通過(guò)相關(guān)證據(jù)，E縣市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)定F公司在實(shí)施政府招標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，以質(zhì)量不合格的產(chǎn)品充當(dāng)合格產(chǎn)品投入工程建造后予以銷(xiāo)售，屬于銷(xiāo)售以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為，違反了《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》）第三十九條之規(guī)定，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條之規(guī)定，2018年9月30日，E縣市場(chǎng)監(jiān)管局責(zé)令F公司改正上述違法行為，并作出罰款380000元上繳國(guó)庫(kù)的行政處罰。

二、復(fù)議、訴訟

2018年12月6日，F(xiàn)公司不服行政處罰決定向市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局提起行政復(fù)議。市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局于2019年2月12日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》維持了E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定。2019年3月14日，F(xiàn)公司不服E縣市場(chǎng)監(jiān)管局和市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局作出的《行政處罰決定書(shū)》及《行政復(fù)議決定書(shū)》，向區(qū)人民法院提起訴訟。并提出如下事實(shí)與理由：1、被告E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定程序違法；2、《行政處罰決定書(shū)》及《行政復(fù)議決定書(shū)》認(rèn)定原告F公司以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，與客觀實(shí)際嚴(yán)重不符；3、認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)不足；4、不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整對(duì)象；5、即使存在“以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”的行為，也由原告的上級(jí)供應(yīng)商承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

三、審理

（一）一審區(qū)人民法院認(rèn)為:被告E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定合法，但處罰金額畸重，明顯不合理，故被告市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局的行政復(fù)議決定應(yīng)予撤銷(xiāo)。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第(六)項(xiàng)、第七十七條、第七十九條之規(guī)定，判決如下:1、撤銷(xiāo)被告市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局于2019年2月12日作出的《行政復(fù)議決定書(shū)》;2、變更被告E縣市場(chǎng)監(jiān)管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書(shū)》中對(duì)原告F公司“罰款380000元”為罰款110000元。F公司不服一審區(qū)人民法院的判決，上訴于市中級(jí)人民法院。提出如下事實(shí)與理由：1、原審判決和《行政處罰決定書(shū)》以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品沒(méi)有任何事實(shí)根據(jù)，與客觀實(shí)際嚴(yán)重不符；2、被上訴人E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的《行政處罰決定書(shū)》所認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)不足；3、被上訴人E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定應(yīng)依法予以撤銷(xiāo)。請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)一審區(qū)人民法院作出的第（二）項(xiàng)行政判決，判定二被上訴人承擔(dān)本案所有訴訟費(fèi)用。

（二）二審市中級(jí)人民法院認(rèn)為:E縣市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)定F公司是光伏組件的銷(xiāo)售者，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》將F公司當(dāng)成銷(xiāo)售者予以行政處罰，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，對(duì)于E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定，應(yīng)予撤銷(xiāo)。市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持行政處罰決定不當(dāng)，亦應(yīng)一并予以撤銷(xiāo)。因E縣市場(chǎng)監(jiān)管局作出的行政處罰決定應(yīng)予撤銷(xiāo)，原審法院變更處罰110000元不當(dāng)，本院依法予以糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決如下: 1、維持原審區(qū)人民法院行政判決第一項(xiàng)，即撤銷(xiāo)市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局于2019年2月12日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》; 2、撤銷(xiāo)原審區(qū)人民法院行政判決第二項(xiàng)，即變更E縣市場(chǎng)監(jiān)管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書(shū)》中對(duì)F公司“罰款380000元”為罰款110000元; 3、撤銷(xiāo)E縣市場(chǎng)監(jiān)管局于2018年9月30日作出《行政處罰決定書(shū)》。一審、二審案件受理費(fèi)各50元，均由E縣市場(chǎng)監(jiān)管局承擔(dān)。本判決為終審判決。

四、分析

（一）關(guān)于F公司是否使用了不合格的太陽(yáng)能光伏組件的問(wèn)題。本案中，F(xiàn)公司在該項(xiàng)目工程中使用的太陽(yáng)能光伏組件產(chǎn)品經(jīng)法定質(zhì)檢機(jī)構(gòu)檢測(cè)，不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，依據(jù)《X省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則（2018年版）》，檢驗(yàn)結(jié)論判為不合格。即F公司在光伏電站項(xiàng)目建設(shè)中確實(shí)使用了不合格的太陽(yáng)能光伏組件。

（二）關(guān)于F公司的行為是否存在銷(xiāo)售太陽(yáng)能光伏組件的問(wèn)題。判斷F公司使用不合格產(chǎn)品的行為是否為銷(xiāo)售行為是本案的關(guān)鍵，也是E縣市場(chǎng)監(jiān)管局能否作出行政處罰的關(guān)鍵。F公司是整個(gè)光伏電站項(xiàng)目的中標(biāo)方、承建方、承擔(dān)落實(shí)項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)、施工等具體事宜，在光伏電站項(xiàng)目中使用的該批光伏組件產(chǎn)品是F公司向G公司（外地銷(xiāo)售企業(yè)）采購(gòu)，G公司出售的該批產(chǎn)品來(lái)自于H公司（外地銷(xiāo)售企業(yè)），由I公司（外地生產(chǎn)企業(yè)）生產(chǎn)，F(xiàn)公司是該產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者、使用者，作為建筑施工企業(yè)使用建材建設(shè)工程，不是該批建材產(chǎn)品的生產(chǎn)者，也不是作為銷(xiāo)售者直接銷(xiāo)售光伏電站建設(shè)所需的設(shè)備，更不屬于經(jīng)營(yíng)性使用。因此，F(xiàn)公司不是生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者，也不是服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。E縣市場(chǎng)監(jiān)管局將F公司認(rèn)定為銷(xiāo)售者，依據(jù)不足。

（三）關(guān)于F公司的行為是否違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的問(wèn)題。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四條、第三十九條、第五十條、第六十二條規(guī)定可知，《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售或用于經(jīng)營(yíng)性服務(wù)三種行為，不合格的責(zé)任主體是生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者或服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，而非不合格產(chǎn)品的使用者。本案中，F(xiàn)公司在建設(shè)工程中使用了不合格的光伏組件，但F公司不是該項(xiàng)目工程中所使用不合格光伏組件的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，不存在生產(chǎn)、銷(xiāo)售、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的行為，不應(yīng)成為產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任者，F(xiàn)公司的行為并不違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定。E縣市場(chǎng)監(jiān)管局依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)F公司進(jìn)行行政處罰，適用法律錯(cuò)誤。

（四）關(guān)于E縣市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)F公司的行為是否具有監(jiān)督管理法定職責(zé)的問(wèn)題。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第八條規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的主管部門(mén)，但法律對(duì)監(jiān)督部門(mén)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。《中華人民共和國(guó)建筑法》（以下簡(jiǎn)稱《建筑法》）第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事建筑活動(dòng)，實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱建筑活動(dòng)，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。從該條法律規(guī)定可知，F(xiàn)公司作為光伏電站設(shè)備及安裝項(xiàng)目的中標(biāo)方，其實(shí)施的光伏電站建設(shè)屬于建筑活動(dòng)。《建筑法》第六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)的建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十三條第三款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府交通、水利等有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理?！督ㄖā返谄呤臈l規(guī)定，建筑施工企業(yè)在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有其他不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的行為的，責(zé)令改正，處以罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū);造成建筑工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，負(fù)責(zé)返工、修理，并賠償因此造成的損失;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的其他行為的，責(zé)令改正，處工程合同價(jià)款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設(shè)工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，負(fù)責(zé)返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)。本案中，F(xiàn)公司作為光伏電站施工企業(yè)，對(duì)建筑工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，其在光伏電站項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中使用不合格的光伏組件產(chǎn)品，違反《建筑法》第七十四之規(guī)定，應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)主管部門(mén)依法予以處理。因此，E縣市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理沒(méi)有法定職權(quán)。

（五）不斷健全完善市場(chǎng)監(jiān)管制度規(guī)則的必要性。依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》《建筑法》等法律、法規(guī)對(duì)建筑材料生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用領(lǐng)域規(guī)定的監(jiān)管職權(quán)，二審法院對(duì)本案的判決是正確的。本案中，E縣市場(chǎng)監(jiān)管局無(wú)權(quán)查處F公司的行為，應(yīng)移交E縣住建部門(mén)依法進(jìn)行處理，也應(yīng)將本案中的2家銷(xiāo)售企業(yè)G公司和H公司及1家生產(chǎn)企業(yè)I公司的行為通報(bào)當(dāng)?shù)赝?jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。本案在執(zhí)法實(shí)踐中具有一定的普遍性和代表性，在新的市場(chǎng)監(jiān)管體制下，《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律、法規(guī)有待盡快修訂完善，部門(mén)規(guī)章也應(yīng)加快擬制修訂，完善建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則尤顯必要。

2021年7月13日，住建部等8部門(mén)發(fā)布了關(guān)于持續(xù)整治規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序的通知（建房〔2021〕55號(hào)），該通知對(duì)整治工作進(jìn)行了任務(wù)分工，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)查處虛假違法房地產(chǎn)廣告、價(jià)格違法、利用不公平格式條款侵害消費(fèi)者權(quán)益等問(wèn)題。