金華市融入長三角一體化創(chuàng)新發(fā)展的政策供給優(yōu)化路徑

譚 劍， 金邑霞， 樓 倩

(浙江漢宇設計有限公司 規(guī)劃院， 浙江 義烏 322000)

黨的十八大以來中國堅持實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新在全社會蔚然成風。長江三角洲地區(qū)(以下簡稱“長三角”)是中國改革開放的先行先試區(qū)，地區(qū)經(jīng)濟實力雄厚，經(jīng)濟發(fā)展水平一直處于領先地位，科研院所、高等學校較多，具有良好的自主創(chuàng)新環(huán)境，自主創(chuàng)新水平也居于全國前列，在全國經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新活動中占不可或缺的重要地位。近年來，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列政策規(guī)劃出臺，長三角一體化發(fā)展成為社會各界的關注焦點，如梳理長三角概念和空間范圍[1]，回溯長三角一體化發(fā)展歷程[2]，省級層面創(chuàng)新政策演進[3]，構建評價指標體系評價長三角區(qū)域城市一體化發(fā)展能力[4]，定量刻畫長三角城市群城市競爭力發(fā)展水平[5]。

金華市位于浙江省地理中心，是浙江省重點培育的第三大城市群、第四大都市區(qū)，長三角一體化發(fā)展中心區(qū)城市之一[6]。近年來，金華市經(jīng)濟發(fā)展水平穩(wěn)步提升，逐漸形成了“市場+制造”“傳統(tǒng)+轉型”等發(fā)展優(yōu)勢。隨著長三角一體化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面，金華市委市政府也明確提出要推動金華重大決策部署融入長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，可見深度融入長三角一體化高質量發(fā)展對于金華城市發(fā)展而言是前所未有的重大機遇。

政策文本反映和記錄了政府政策行為和意圖，包括了意見、辦法、計劃、規(guī)劃等形式[7]，是對政策過程客觀、可獲取、可追溯的文字記錄[8]。作為中國經(jīng)濟社會變革的重要組成之一[9]，開展政策變遷相關研究有助于揭示政策演進規(guī)律，提高政策出臺的精準合理。當前學者在創(chuàng)新政策演進方面的研究成果豐碩，也開展了如國家層面、區(qū)域層面以及省域等多尺度研究，如考察1980—2005年中國創(chuàng)新政策演進歷程[10]，開展省份間的創(chuàng)新政策比較研究[11]，分析省市自身政策特點和演進趨勢[12]?？梢娫诜治龀叨壬弦暂^大尺度為主，對地級市等小尺度的政策供給關注較少，同時在明確政策供給現(xiàn)狀與特征之上，也未能指出政策供給優(yōu)化的路徑。

因此，本研究著眼于創(chuàng)新政策供給這一視角，從金華市自身創(chuàng)新政策演變出發(fā)，探討其創(chuàng)新政策出臺現(xiàn)狀與特點，挖掘政策關注內容，進而有針對性地提出政策供給的優(yōu)化路徑，助力金華市高質量融入長三角一體化發(fā)展。

1 政策文本選擇、預處理與研究方法

研究聚焦金華市級出臺的創(chuàng)新政策，篩選金華市相關部門為發(fā)文主體的相關創(chuàng)新政策為樣本，政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料。政策文本搜集主要來源于浙江省人民政府、金華市人民政府等。其次，篩選的政策內容主要關于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動、公共服務等內容，包括法律法規(guī)、條例、實施辦法、決定、指導意見等文件形式，剔除部分研究價值不大的文本，如企業(yè)認定等。同時，值得注意的是政策存在有效期，但由于研究重點關注政策結構，因此，不予考慮政策失效與否[2]。

運用政策文獻量化分析金華市創(chuàng)新政策的結構與內容，從政策供給視角分析金華市創(chuàng)新政策數(shù)量與關注重點，進而提出金華市高質量融入長三角一體化的政策供給優(yōu)化路徑。其中，政策文獻量化研究是指以政策文獻為主體，對其結構與內容進行量化分析，是研究政策文本的常用方法，包括政策量化如對政策數(shù)量、時間等，以及文本內容注重從主題詞詞頻統(tǒng)計、政策供給維度等展開分析。

2 金華市科技創(chuàng)新政策供給研究

從政策結構與文本內容分析兩大部分開展金華市科技創(chuàng)新政策研究，以呈現(xiàn)金華市域創(chuàng)新政策的演化與變遷特征。結構分析主要包括政策文本的發(fā)布年份和數(shù)量累積，而文本內容則主要依托政策文本主題詞和高頻詞兩方面。其中，研究運用ROSTCM6詞頻分析軟件挖掘創(chuàng)新政策文本高頻詞，進而確定政策文本核心內容與重點。

2.1 政策供給結構性特征

2.1.1 政策供給數(shù)量穩(wěn)定性逐步提高

政策文本頒布時間分布在一定程度上反映了不同時期區(qū)域創(chuàng)新活動的重視程度以及創(chuàng)新政策發(fā)展速度[13]。研究對浙江省人民政府網(wǎng)站進行全省政府網(wǎng)站信息統(tǒng)一搜索，以“科技創(chuàng)新”為詞條分別對金華市進行法規(guī)文件的檢索。最終，截至 2021年 9月23日，共搜集到2003—2021年的56份金華市創(chuàng)新相關政策。

研究梳理政策出臺年份和數(shù)量來分析金華市政策數(shù)量嬗變軌跡(圖1)可以發(fā)現(xiàn)：①創(chuàng)新政策出臺時間上，大致表明了金華市域創(chuàng)新政策從2003年開始起步，政策發(fā)文量呈波動變化走勢，在2003—2021年年均發(fā)文量約3份；②2008年是金華市創(chuàng)新政策數(shù)量變化的重要時間節(jié)點，具體體現(xiàn)在2008年政策發(fā)文量達到極值，且隨后金華市在各年份均有政策出臺，政策連續(xù)性不斷增強。

圖1 2003—2021年金華市創(chuàng)新政策出臺數(shù)量

2.1.2 政策供給類型以辦法和意見兩類文件為主

研究對金華市56份創(chuàng)新政策文本類型進行統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn)，金華市創(chuàng)新政策類型包括決定、實施意見、管理辦法、實施細則、實施方案等。而后，進行歸納總結將其分為決定、意見類(包括實施意見、政策意見、若干意見)，規(guī)劃類(行動規(guī)劃、發(fā)展綱要、發(fā)展規(guī)劃等)、辦法類(管理辦法、管理工作)和實施細則(實施細則、實施方案、措施)5個大類(表1)。

表1 金華市創(chuàng)新政策供給類型結構

具體地，金華市創(chuàng)新政策供給類型以意見類和辦法類兩類為主，數(shù)量總和占比高達77.31%，體現(xiàn)了金華市域從政策供給視角對創(chuàng)新發(fā)展的重視意識和行動能力較強。

2.2 政策供給內容分析

政策標題是政策的重要組成部分，是文本內容主題的濃縮與表達，因此研究依據(jù)文本標題核心詞，重點從政策標題核心詞和文本高頻詞兩部分對金華市創(chuàng)新政策供給內容進行分析，在對金華市各份創(chuàng)新政策文本內容的閱讀與理解基礎上，提取政策標題核心詞來把握政策供給總體內容，以及借助ROSTCM6軟件提取政策文本內容的高頻詞。

研究列表呈現(xiàn)政策標題核心詞(表2)，可以發(fā)現(xiàn)總體上，金華市政策標題核心詞逐漸增多，供給內容涉及廣度拓寬、不斷豐富，政策站位也有所提高。

同時，依據(jù)上文對金華市創(chuàng)新政策數(shù)量變化特征分析(圖1)，研究進一步以2008年作為劃分政策發(fā)展階段的時間節(jié)點，劃分為2003—2007年和2008至今的兩個發(fā)展階段。依據(jù)劃分階段，將金華市創(chuàng)新政策文本歸并為兩份政策樣本，即“母文本”。而后，通過ROSTCM6軟件挖掘金華市域兩份創(chuàng)新政策“母文本”以及各份政策的高頻主題詞，來標記政策關注重點。

表2 金華市創(chuàng)新政策核心詞

由于篇幅受限，研究僅呈現(xiàn)“母文本”中出現(xiàn)頻次前30位的文本高頻詞(表3)，并整理歸納每一階段政策樣本中出現(xiàn)頻次位于前300的有效高頻主題詞，建立高頻主題詞集，通過詞云圖來可視化、直觀地呈現(xiàn)兩個階段政策文本高頻詞(圖2)。

可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)、項目、技術等始終處于金華市創(chuàng)新政策關注的核心位置，突顯金華市科技創(chuàng)新發(fā)展始終保持以企業(yè)為主體、項目為抓手、技術為核心的重要政策供給思路，這也為金華市出臺支持創(chuàng)新發(fā)展新政策指明方向，即要堅持企業(yè)主體，關注企業(yè)發(fā)展，從契合企業(yè)需求與瓶頸疏通出發(fā)，探索增強城市創(chuàng)新實力和提升城市創(chuàng)新能級的政策供給。

同時，從2003—2007年階段發(fā)展到2008年至今，人才和平臺的詞頻快速躍升，表明金華市對人才吸引和平臺建設均有了顯著提高?？梢?，在政策供給維度上，創(chuàng)新發(fā)展意識逐漸增強，正不斷加強對技術、資金、人才、平臺等多創(chuàng)新要素的重視，創(chuàng)新政策發(fā)展呈現(xiàn)關注創(chuàng)新要素內容的多樣化。同樣地，也進一步表明金華市出臺相關政策需要做好對創(chuàng)新要素的深層次梳理，厘清創(chuàng)新要素間的內在邏輯關系，進而實現(xiàn)對創(chuàng)新要素的聯(lián)動發(fā)展。

表3 金華市創(chuàng)新政策文本高頻詞(前30)

2.3 政策供給維度分析

在對金華市各份創(chuàng)新政策文本的標題核心詞和高頻詞挖掘基礎上，研究進一步從創(chuàng)新要素和創(chuàng)新主體兩個維度分析金華市創(chuàng)新政策的供給結構，分析框架如圖3所示，具體地，創(chuàng)新主體包括企業(yè)、高校、機構，創(chuàng)新要素則包涵人才、資金、技術和平臺。

圖3 創(chuàng)新政策供給維度分析框架

依據(jù)金華市政策的標題主題詞和高頻詞，明確各份政策所供給的創(chuàng)新要素和創(chuàng)新主體，進行統(tǒng)計匯總(表4)，并通過刻畫創(chuàng)新政策現(xiàn)狀供給的內在格局(圖4)，來刻畫金華市創(chuàng)新政策的供給結構特征?？傮w上，政策供給內容上形成了以企業(yè)為主要創(chuàng)新主體，創(chuàng)新要素重點圍繞企業(yè)展開，對機構和高校的創(chuàng)新要素支撐以及創(chuàng)新主體間的聯(lián)系相對較弱的格局。

具體地，政策供給均聚焦企業(yè)這一創(chuàng)新主體，對于高校和機構等主體的關注度并不高。同時，同一份政策中關注的創(chuàng)新主體數(shù)量多僅為一方，提及包括兩個及以上的創(chuàng)新主體的政策數(shù)量僅7份，在一定程度上表明了政策供給視角下，并未重視對創(chuàng)新主體間存在的創(chuàng)新聯(lián)動效應，而對創(chuàng)新要素的支持則以技術、資金為主，其中有11份政策中共同提及兩個及以上的創(chuàng)新要素類別。

表4 創(chuàng)新政策供給維度頻次

圖4 金華市創(chuàng)新政策供給現(xiàn)狀示意圖

同時，研究梳理當前金華市創(chuàng)新政策存在的供給不足與困境，主要體現(xiàn)在創(chuàng)新政策的發(fā)展思路較為分散、創(chuàng)新政策供給主體多樣性欠缺、創(chuàng)新要素供給不平衡明顯以及政策供給中對于主體間的合作聯(lián)系支持力度較弱等。

1)政策供給中的創(chuàng)新發(fā)展思路較為分散，未形成清晰的發(fā)展路徑。當前金華市創(chuàng)新政策供給中對融入長三角一體化發(fā)展的主體意識較弱，在已有政策中，更多關注金華市自身創(chuàng)新能力的提升，而欠缺對金華市與長三角地區(qū)城市間建立創(chuàng)新聯(lián)動，提高創(chuàng)新合作的思路與主動性。

2)政策供給中的創(chuàng)新主體高度圍繞企業(yè)開展，主體多樣性不足。在創(chuàng)新主體維度上，以企業(yè)為絕對主導，高校和機構關注度相對較低，政策層面對于高校和機構的創(chuàng)新支持力度明顯低于企業(yè)，可見在政策供給視角下，高校和科研機構等主體的創(chuàng)新優(yōu)勢處于邊緣化，而使得金華市創(chuàng)新政策支持的創(chuàng)新主體多樣性較為欠缺。

3)創(chuàng)新政策中對創(chuàng)新要素的供給不平衡。創(chuàng)新要素供給不均衡具體體現(xiàn)在兩方面，一方面是創(chuàng)新要素更多圍繞企業(yè)主體展開，另一方面則是相較于技術、資金兩類，對人才、平臺等創(chuàng)新要素的政策支持相對較弱。

4)創(chuàng)新政策對于創(chuàng)新主體間的合作聯(lián)系支持力度較弱。當前，金華市創(chuàng)新政策中對于創(chuàng)新要素的供給單向性明顯，即要素流動多從創(chuàng)新政策導向單一創(chuàng)新主體，而忽略了創(chuàng)新主體間要素的可流動性，未進一步對要素在主體間的流動進行引導，進而使得創(chuàng)新政策的供給能效較低。

3 政策優(yōu)化路徑

在對金華市域科技創(chuàng)新政策內容分析之上，進一步提出金華市融入長三角一體化的政策優(yōu)化路徑，具體包括確立創(chuàng)新政策框架、持續(xù)營造創(chuàng)新發(fā)展氛圍、擴大創(chuàng)新政策供給3個方面。

3.1 明確創(chuàng)新政策框架，健全創(chuàng)新政策體系

搭建包括政策設計-政策傳導-政策執(zhí)行3個層面的創(chuàng)新政策框架，完善創(chuàng)新政策體系(圖5)，明確各層面主要的創(chuàng)新政策出臺主體以及政策重點。其中，創(chuàng)新政策出臺主體在行政層級上分為金華地市級以及下轄縣(市、區(qū))；政策重點上主要包括了定位、方向和內容，在具體內容上，金華市層面注重明確政策發(fā)力點，下轄縣(市、區(qū))則需著眼于重點內容。

圖5 金華市創(chuàng)新政策體系構建思路

1)注重政策頂層設計。關注中央、長三角等高層級相關發(fā)展動態(tài)，把準與上級政策導向相契合的發(fā)展內容與方向。做好金華市政策供給設計，找準政策發(fā)力點，增強政策供給能力，延長政策可供給深度與廣度。在政策導向上，從中長遠發(fā)展審視金華市在長三角發(fā)展的位置與目標，衡量發(fā)展優(yōu)勢，明確自身發(fā)展定位，明確金華融入長三角一體化發(fā)展的核心定位與發(fā)展重點。

2)完善政策傳導機制。基于金華市政策頂層設計，不斷完善對市-縣(市、區(qū))創(chuàng)新政策的傳導機制，有效銜接市級政策的指導與縣級政策的執(zhí)行，形成有重點、有針對性的傳導性政策，結合各縣(市、區(qū))地方實際情況，調動各縣(市、區(qū))融入長三角一體化發(fā)展的意識和主動性，明確金華各縣(市、區(qū))科技創(chuàng)新能力培育以及融入一體化的重點內容和發(fā)展方向，提高金華市融入長三角一體化的政策整體性與統(tǒng)領性。

3)強化政策執(zhí)行力度。政策執(zhí)行力度的強化主要從政策出臺數(shù)量和供給類型兩部分內容開展。穩(wěn)定創(chuàng)新政策出臺數(shù)量，注重通過出臺一系列相關配套政策，提高政策支持力度，如重視辦法、細則、行動計劃等政策供給類型，差異化創(chuàng)新主體的政策引導方式，豐富政策供給內容，強化責任部門政策落實能力，有效提高地方政策執(zhí)行力度，進而實現(xiàn)從政策供給上對縣(市、區(qū))創(chuàng)新能力的全面提升。

3.2 營造創(chuàng)新發(fā)展氛圍，活躍創(chuàng)新要素流動

創(chuàng)新要素自由流動是配置創(chuàng)新資源達到最佳狀態(tài)的有效手段，對增強地方創(chuàng)新能力具有重要意義[14]。其中，創(chuàng)新發(fā)展氛圍是促進創(chuàng)新要素能夠實現(xiàn)自由流動的重要保障。增強政策供給，營造地方創(chuàng)新制度環(huán)境，優(yōu)化創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，引導資金、技術、人才、平臺等創(chuàng)新發(fā)展核心要素有序、高效流動。在金華市融入長三角一體化發(fā)展中，政府決策和引導起著關鍵導向作用，可以通過創(chuàng)新平臺的搭建、共享基礎設施的提供，以及優(yōu)惠政策的出臺吸引企業(yè)、機構、人才集聚[15]。

研究認為營造創(chuàng)新發(fā)展氛圍，要注重對創(chuàng)新政策的結構性與重點內容的把握。在政策出臺數(shù)量上能夠有持續(xù)性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性。首先增強金華市及各縣(區(qū)、市)創(chuàng)新政策出臺數(shù)量，加大政策供給水平；同時，對金華市近年來出臺的重點創(chuàng)新政策，如對《關于推動高水平創(chuàng)新型城市建設的若干政策意見》《關于實施科技創(chuàng)新首位戰(zhàn)略加快建設高水平創(chuàng)新型城市的決議》等具有統(tǒng)籌、綱領性的政策文件，通過出臺細則、實施意見、辦法等來強化政策的執(zhí)行力度與供給深度，提高政策施行的系統(tǒng)性。

注重對政策類型的豐富，綜合多類型創(chuàng)新政策，靈活運用不同政策工具來強化創(chuàng)新政策供給，促進創(chuàng)新要素供給的均衡性與重點突出。堅持對人才、資金、技術和平臺等核心要素的關注，而對不同創(chuàng)新要素的培育與流動要體現(xiàn)其針對性。其中，要提高人才是創(chuàng)新發(fā)展的核心意識，增強人才招引力度，持續(xù)加強對人才這一創(chuàng)新要素的政策支持力度。進而通過政策供給強度的增強與政策內容的豐富，實現(xiàn)對創(chuàng)新要素流動的活躍。

3.3 擴大創(chuàng)新政策供給，聚焦多主體創(chuàng)新發(fā)展

在創(chuàng)新政策供給中，穩(wěn)定金華市創(chuàng)新政策出臺數(shù)量，不斷擴大政策供給水平。堅持以企業(yè)為主體、項目為重要抓手的政策供給思路，即在政策供給內容中，保持金華市創(chuàng)新政策關注企業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢，并逐漸從企業(yè)的單一主體拓展至高校、科研機構等多類型創(chuàng)新主體，促進金華市形成多主體并重的創(chuàng)新發(fā)展，并以項目為紐帶，加強多主體間聯(lián)系，促進創(chuàng)新主體間聯(lián)動發(fā)展。

具體地，堅持把企業(yè)擺在金華市創(chuàng)新政策出臺焦點，注重提升企業(yè)創(chuàng)新能力，關注企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展難點，打破企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展堵點。注重通過培育和外引加強對獨角獸企業(yè)、高新骨干龍頭企業(yè)、高新技術企業(yè)、科技型中小企業(yè)等各類創(chuàng)新實力突出、有較大創(chuàng)新溢出能力企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。同時，對各類企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展要對癥下藥，如對小微型企業(yè)、中小企業(yè)等，相關部門可以通過制定并實施各類政策措施，來培育并鼓勵此類企業(yè)積極投身創(chuàng)新活動。

在政策供給上加大對培育高校和科研機構創(chuàng)新產(chǎn)出與研發(fā)活動的支撐，通過招引高水平研發(fā)機構、大院名校共建載體等多方式，加強金華市高校和機構創(chuàng)新實力。而后，著眼于重點項目活動開展。在政策供給上關注中央、長三角、浙江省和金華市各級重點項目的開展，及時把握重點項目的交流、策劃、落地等的全過程，瞄準發(fā)展契機。

通過政策層面推動，為企業(yè)抓住項目、項目引進企業(yè)開辟通道，增強企業(yè)與長三角各城市的創(chuàng)新交流，提高金華市與長三角城市間知名度與交流頻度，增強金華市創(chuàng)新發(fā)展能力。當前，金華市在區(qū)域性重點項目開展中要緊緊抓住中央層面G60科創(chuàng)走廊和浙中科創(chuàng)大走廊，由“線”串“點”，由“線”擴“面”的政策出臺優(yōu)化重點，做好本地項目布局、強化外來項目引進。抓住中央層面G60科創(chuàng)走廊建設契機，依據(jù)各城市發(fā)展在科創(chuàng)走廊中的特點與定位，針對性地出臺支持與配套政策，從政府層面引導金華市企業(yè)、高校、科研院所“走出去”，建立金華市與沿線城市間的企業(yè)-高校、企業(yè)-企業(yè)、企業(yè)-科研院所等多方面、深層次的科技創(chuàng)新聯(lián)系。抓住浙中科創(chuàng)大走廊發(fā)展重要機遇，擴大“走廊”效應，增強金華市在浙中區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展能力，發(fā)揮浙中區(qū)位優(yōu)勢，培育形成浙中科技創(chuàng)新高地，并以科創(chuàng)大走廊為空間發(fā)展軸，與浙江各地開展創(chuàng)新活動交流，逐漸形成全方位的創(chuàng)新發(fā)展格局。

4 結語

研究創(chuàng)新性地提出從政策供給視角探討金華市融入長三角一體化發(fā)展的路徑，從政策結構與內容兩部分對金華市創(chuàng)新政策進行深入分析，明確金華市自身在創(chuàng)新政策出臺中所具有的供給現(xiàn)狀與特征。

可以發(fā)現(xiàn)，金華市創(chuàng)新政策供給數(shù)量逐漸增多，穩(wěn)定性明顯提高，供給類型以意見類和辦法類為主，表明政策供給層面對創(chuàng)新發(fā)展的重視意識與行動能力較強。在政策供給內容上，涉及廣度不斷拓寬與豐富，呈現(xiàn)以企業(yè)為主體、以項目為抓手、技術為核心的重要政策供給思路。同時，研究從創(chuàng)新主體和創(chuàng)新要素探索政策供給維度特征，易知金華市創(chuàng)新政策供給也存在著政策供給思路分散、供給主體多樣性欠缺、對主體間合作的政策支持力度較弱等不足。

而后，研究針對金華市創(chuàng)新政策結構、內容與維度分析內容，完善金華市融入長三角一體化發(fā)展的政策優(yōu)化路徑。具體地，從搭建創(chuàng)新政策框架、健全創(chuàng)新政策體系，營造創(chuàng)新發(fā)展氛圍、活躍創(chuàng)新要素流動以及擴大創(chuàng)新政策供給、聚焦多主體創(chuàng)新發(fā)展3個方面提出政策供給優(yōu)化路徑，助力金華市更高質量融入長三角一體化發(fā)展。