貴陽推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)的定位、布局和發(fā)展策略

熊凌崗

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 武漢 430072)

習(xí)近平總書記2021年視察貴州工作期間，強調(diào)貴州要在新時代西部大開發(fā)上闖新路、在鄉(xiāng)村振興上開新局、在實施數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略上搶新機、在生態(tài)文明建設(shè)上出新績。作為“不沿江、不靠海、不臨海”的內(nèi)陸省份，科技、產(chǎn)業(yè)、資源、人力等經(jīng)濟基礎(chǔ)缺乏比較優(yōu)勢，貴州需要走出一條有別于東部、不同于西部其他省份的可持續(xù)發(fā)展之路，積極探索高質(zhì)量發(fā)展新路徑。2022年1月公布的《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》(國發(fā)〔2022〕2號)文件指出，貴州的戰(zhàn)略定位之一即是內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地，強調(diào)要“統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，統(tǒng)籌對外開放通道和平臺載體建設(shè)，深入推進制度型開發(fā)，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)升級版”[1]。

內(nèi)陸城市相較于沿海城市，改革開放的意愿更加強烈。貴陽作為貴州省會城市，堅守發(fā)展和生態(tài)的底線，以實施“強省會”戰(zhàn)略為奮斗目標，在建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)方面做出積極探索。自2017年啟動《貴陽建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)行動計劃》以來，地方政府著力加強體制機制、行政運行、經(jīng)濟調(diào)控和考核評價等方面的工作力度，突出以高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、綜合保稅區(qū)、雙龍航空港經(jīng)濟區(qū)等4個國家級開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新探索；同時比較分析貴陽推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的定位、布局和發(fā)展策略，突出以大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的發(fā)展新業(yè)態(tài)，形成內(nèi)陸省會城市可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗做法，為地方政府產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化資源、創(chuàng)新融合、加快發(fā)展提供科學(xué)參考。

1 發(fā)揮內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的比較優(yōu)勢

改革開放以來，冠以“開發(fā)區(qū)”名稱的經(jīng)濟試驗區(qū)如雨后春筍般發(fā)展，既有中央層面的試點探索，也有地方層面的創(chuàng)新試驗。按照“小政府、大社會”的基本框架，東部沿海發(fā)達地區(qū)先行先試行政主導(dǎo)的開發(fā)區(qū)管理體制，一定程度上將地方政府的經(jīng)濟管理職能剝離出來，通過扁平化管理、市場化運作、公司化運營等模式，搭建“有為政府”與“有效市場”之間的良性互動關(guān)系?！顿F陽市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出要打造西部地區(qū)重要經(jīng)濟增長極、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地、生態(tài)文明示范區(qū)；重點推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)打造成開放主戰(zhàn)場、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)打造成國家級轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)、雙龍航空港經(jīng)濟區(qū)打造成臨空經(jīng)濟示范區(qū)和全省口岸綜合區(qū)、貴陽綜合保稅區(qū)和貴安綜合保稅區(qū)一體打造成對外開放“橋頭堡”。同時，2022年貴陽市政府工作報告指出：貴陽貴安發(fā)展不平衡不充分的問題還比較多，比如工業(yè)經(jīng)濟還不強、產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、市場主體偏少、制造業(yè)占比偏低等，政府化解債務(wù)壓力增大，少數(shù)區(qū)縣、開發(fā)區(qū)償還債務(wù)難度加大等。

1.1 橫向比較實踐經(jīng)驗

全國現(xiàn)有寧夏、貴州、江西等3個省份的內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗,有學(xué)者基于空間布局、戰(zhàn)略方向和重大品牌、重大任務(wù)進行省際實踐對比[2]。寧夏起步最早，2013年成立以國家發(fā)展改革委為召集人的寧夏內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，并在2021年提出打造黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)開發(fā)新高地的目標，著力增強開放通道輻射力、開放平臺影響力、園區(qū)開放發(fā)展承載力、開放型經(jīng)濟競爭力、區(qū)域務(wù)實性合作帶動力、開放環(huán)境吸引力。江西起步于2020年，提出要立足國內(nèi)大循環(huán)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，提升國內(nèi)外資源要素配置、聚集和聯(lián)動能力，塑造國內(nèi)國際合作的競爭新優(yōu)勢。2016年國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立貴州內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，經(jīng)過近6年的探索和實踐，形成以貴陽高新區(qū)等4個國家級開發(fā)區(qū)為代表的發(fā)展模式。

1.2 縱向比較發(fā)展現(xiàn)狀

基于欠發(fā)達、欠開發(fā)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況亟待改善，缺乏比較優(yōu)勢、缺少競爭實力是寧夏、貴州和江西的共性問題，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾集中體現(xiàn)在短板、弱項和內(nèi)生動力不足等方面。從 “首位度”(即省會城市GDP占全省的比重)來看，貴陽與周邊的長沙、重慶、昆明等均不在同一數(shù)量級，內(nèi)陸省份或城市參與市場資源配置的核心競爭力較東部發(fā)達地區(qū)存在明顯弱勢；國內(nèi)國際雙循環(huán)的大背景下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、減稅降費政策、優(yōu)化營商環(huán)境等帶給內(nèi)陸地區(qū)的不僅有機遇，更多的是逆水行舟不進則退的挑戰(zhàn)、是必須做出主動選擇的形勢、是地方政府推動高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

2 基于多元化發(fā)展的定位和布局

規(guī)劃、實施和推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)，需要地方政府的主導(dǎo)作用。2016年國家發(fā)展改革委公布的《貴州內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)實施方案》明確提出，貴州要爭取到2020年基本建立以服務(wù)開放型經(jīng)濟為目標的投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融創(chuàng)新和政府服務(wù)體系，要基本建成以投資貿(mào)易便利化試驗區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗區(qū)和開放式扶貧試驗區(qū)“三位一體”的內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)；地方政府要營造透明高效的政務(wù)環(huán)境，要制定發(fā)布政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，提高行政透明度和公信力，依法公開試驗區(qū)的政策文件、管理規(guī)定和辦事程序，打造平等競爭的市場環(huán)境。王興驥等通過分析貴陽建設(shè)內(nèi)陸開放性經(jīng)濟試驗區(qū)的舉措和成效、發(fā)展優(yōu)勢和存在問題，提出構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展新模式等對策建議[3]。綜合分析貴陽市作為貴州省省會城市在推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)的樣本，主要考察區(qū)域定位的共性和差異性問題。

2.1 內(nèi)陸開放型經(jīng)濟區(qū)域定位的共性問題

一是區(qū)域發(fā)展的定位較高，貴陽高新區(qū)等4個開發(fā)區(qū)都是國家級開發(fā)區(qū)，在頂層設(shè)計、政策制定、規(guī)劃編制等方面層級較普通行政建制區(qū)有區(qū)別；二是管理體制上為市級政府的派出機構(gòu)，一般采取“黨工委+管委會”的領(lǐng)導(dǎo)方式，履行法律授權(quán)的行政管理職責(zé)；三是一般不承擔社會管理事務(wù)，但經(jīng)濟管理職能單獨考核；四是經(jīng)濟管理職能相對突出，可以比照企業(yè)管理模式運行績效考核等制度。從上述共性元素分析，貴陽推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)從體制機制上進行探索，既運行地方政府派出機構(gòu)的行政管理模式，又引入市場化服務(wù)機構(gòu)的現(xiàn)代管理方式。

2.2 區(qū)域定位的差異性

從貴陽高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、綜合保稅區(qū)、航空港經(jīng)濟區(qū)的基本定位來分析，差異性主要體現(xiàn)在定位的多元性和目標的多樣性：一是內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的基本定位，需要因地制宜制定有區(qū)域特點、有品牌效應(yīng)的發(fā)展目標，比如高新區(qū)致力建設(shè)知名企業(yè)集聚、科技人才薈萃、園區(qū)環(huán)境優(yōu)越、創(chuàng)新氛圍濃郁的創(chuàng)新型科技園區(qū)；經(jīng)開區(qū)著力打造千億級開發(fā)區(qū)，建設(shè)貴陽南部現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新城；雙龍航空港經(jīng)濟區(qū)努力建設(shè)千億級規(guī)模的國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)，打造港產(chǎn)融合的現(xiàn)代化空港新城。二是基于定位的發(fā)展目標多樣性，在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的大環(huán)境中，貴陽作為內(nèi)陸開放城市的典型，要從源頭上避免“趨同式”發(fā)展，從過程是防止“重復(fù)式”建設(shè)，從而促進資金、技術(shù)、人才的高效運轉(zhuǎn)，通過高新區(qū)等高水平開放合作支點，形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的內(nèi)陸開放發(fā)展新格局。

3 突出產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和輻射帶動作用的高質(zhì)量發(fā)展

從《國務(wù)院關(guān)于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》分析貴州的總體布局，要在促進貿(mào)易投資自由便利、暢通對內(nèi)對外開放通道、推進開放平臺建設(shè)和加強區(qū)域互動合作等方面提檔升級。王欽通過研究構(gòu)建“使命-機理-過程”的理論分析框架，從發(fā)展的動力、方式、保障、底線和體現(xiàn)等 5個維度對貴州推進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵做了闡釋，認為實現(xiàn)路徑上要突出政策選擇的契合度[4]。貴陽作為貴州省建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的“主戰(zhàn)場”，合理利用現(xiàn)有資源，著力揚長避短、發(fā)揮比較優(yōu)勢、突出“省會擔當”。一方面要秉承全市一盤棋的總體發(fā)展思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面資源力量，集中優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；另一方面要以點帶面、主動創(chuàng)新求變，積極探索基于本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟增長極。通過對比高新區(qū)等4個開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，梳理4類布局比較狀況。

3.1 空間布局的比較

地理空間是承載城鄉(xiāng)發(fā)展的基本元素，是資源、產(chǎn)業(yè)和市場主體生存發(fā)展的來源，同時也是地方政府授權(quán)派出機構(gòu)行使公共管理職權(quán)的根本?？臻g布局的差異性體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局上，也體現(xiàn)在以土地為基本單元的經(jīng)濟調(diào)控方式上，通過對貴陽高新區(qū)等4個試驗區(qū)規(guī)劃片區(qū)面積的統(tǒng)計(表1)，可以分析空間布局的重要意義。

從地方政府公布的發(fā)展規(guī)劃分析，貴陽市推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)的空間布局上(表2)，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚、資源整合和區(qū)域協(xié)同的特點。高新區(qū)提出“一帶、雙心、三園、兩區(qū)互動”的布局，強化全區(qū)“騰籠換鳥”效應(yīng)，著力通過優(yōu)化空間布局來提升產(chǎn)業(yè)承載能力；經(jīng)開區(qū)強調(diào)推進以產(chǎn)城融合智造為代表的“四區(qū)”建設(shè)，著力在行政管理效能、財政政策支持、開發(fā)區(qū)優(yōu)化整合、土地利用政策、市場化運營模式等方面提速升級；綜合保稅區(qū)中長期規(guī)劃將“一核兩園”作為目標，突出加工制造和倉儲物流在空間布局中的核心作用；雙龍航空港經(jīng)濟區(qū)圍繞貴陽龍洞堡國際機場，突出“一軸兩帶、一核四區(qū)多組團”。

表1 貴陽內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)空間布局 單位：km2

表2 貴陽內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)空間布局對比

3.2 產(chǎn)業(yè)布局的比較

貴陽作為大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展較快的城市，在高新技術(shù)的利用和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合方面有比較優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)布局方面，地方政府主導(dǎo)的實體經(jīng)濟與數(shù)字經(jīng)濟同步發(fā)展戰(zhàn)略中，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)效益都取得顯著提升。比如高新區(qū)作為“國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新試驗區(qū)”之一，著力在電子信息技術(shù)、先進裝備制造、新能源汽車、軟件信息技術(shù)等方面創(chuàng)新改革?！笆奈濉币?guī)劃提出首位產(chǎn)業(yè)和潛力產(chǎn)業(yè)占高新區(qū)規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值的比重達到76%，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重達到55.8%，產(chǎn)業(yè)鏈帶動供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈的作用不斷凸顯；綜合保稅區(qū)依托高端裝備制造、電子信息和醫(yī)藥健康等三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展規(guī)劃中強化保稅倉儲和物流的支撐作用，著眼于培育和壯大多元化的新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，通過輻射效應(yīng)帶動周邊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

3.3 人才布局的比較

為解決“引進人才難、留住人才更難”的實際，貴陽在落實“貴人服務(wù)”品牌的基礎(chǔ)上，支持和鼓勵各地發(fā)揮自主創(chuàng)新能力，圍繞引才、聚才、用才等方面強化與內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)相匹配的人才政策，釋放高端人才在開發(fā)區(qū)規(guī)劃布局中的紅利。比如高新區(qū)的高層次人才開發(fā)計劃，提出服務(wù)專家和人才工作專員制度；航空港經(jīng)濟區(qū)則把人才與土地、資金、政策作為臨空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必備資源，規(guī)劃設(shè)立人才發(fā)展專項資金、鼓勵人力資本作價入股、高層次人才貢獻獎勵等方式，促進人才集聚的疊加效應(yīng)。

3.4 特色布局的比較

內(nèi)陸城市要實現(xiàn)跨越式的高質(zhì)量發(fā)展，需要突出發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)在總體布局中的比較優(yōu)勢，在發(fā)展規(guī)劃中強化特色產(chǎn)業(yè)的“明星效應(yīng)”。比如高新區(qū)致力于發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，吸引北京中關(guān)村、南京軟件谷等國內(nèi)先進園區(qū)的項目資金通過“飛入”方式，搭建高新區(qū)與其他縣區(qū)的區(qū)域間飛地產(chǎn)業(yè)園共建模式；經(jīng)開區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中將大數(shù)據(jù)與電子信息重大工程作為特色布局，圍繞“賦能新基建、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈、拓展應(yīng)用圈”思路，推進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)與實體經(jīng)濟的深度融合。

4 完善內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)的行政管理體系

2021年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時強調(diào)：“高質(zhì)量發(fā)展不只是一個經(jīng)濟要求，而是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總要求；不是只對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求，不是一時一事的要求，而是必須長期堅持的要求”。貴陽作為欠發(fā)達、欠開發(fā)且具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ氖鞘?，在推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)中必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推進“強省會”戰(zhàn)略下的高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 建立相適應(yīng)的行政運行模式

在開發(fā)區(qū)行政化內(nèi)在邏輯的課題研究中，王俊鋒等認為實現(xiàn)路徑包括行政托管、政區(qū)合一、建制設(shè)區(qū)等方式，強調(diào)權(quán)力擴張是開發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在動力[5]。分析貴陽4個國家級開發(fā)區(qū)的行政管理模式，可以客觀地研判支撐推進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)的行政運行，通過建立健全市級統(tǒng)籌下的權(quán)力清單和責(zé)任清單，并由此審視地方政府派出機構(gòu)的功能定位與法定權(quán)限，優(yōu)化“放管服”和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，監(jiān)督管委會及其職能部門依法履行行政管理職責(zé)，更好地服務(wù)市場主體和新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)。

高新區(qū)等4個國家級開發(fā)區(qū)主要承擔經(jīng)濟管理職能，按照市政府授權(quán)行使行政管理職責(zé)，從職能機構(gòu)的名稱來看(表3)，財政金融、園區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展是內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)行政監(jiān)管中的共同點，稅務(wù)、市場監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)等與市場主體息息相關(guān)的職能部門都按規(guī)定設(shè)置，并在國民經(jīng)濟統(tǒng)計中單獨核算，納入市級統(tǒng)籌和總體評價。同時，航空港經(jīng)濟區(qū)管理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道辦事處，并設(shè)置獨立的紀檢監(jiān)察、組織人事和政法群工部門，也是對內(nèi)陸城市開發(fā)區(qū)建設(shè)的一種行政管理探索。

表3 貴陽內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)行政管理機構(gòu)比較

4.2 完善相配套的制度保障方式

良好的政務(wù)服務(wù)、便捷的營商環(huán)境、高效的政企溝通是促進內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)的“奠基石”，從頂層設(shè)計層面來制定適合新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)發(fā)展的政策制度，并通過有效的監(jiān)督考核促進運行，是維護政府公信力的有力一招。搭建相配套的制度保障，既來源于地方政府依法履行經(jīng)濟與行政管理職責(zé)的宗旨，也取決于制度研究制定及其實施過程中的監(jiān)督管理。制度好不好、關(guān)鍵看成效，貴陽要創(chuàng)建西部省會城市新的經(jīng)濟增長極，要充分利用國家支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見帶來的改革紅利，統(tǒng)籌好資源、人才、市場、信息之間的關(guān)系，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、電子信息技術(shù)、現(xiàn)代裝備制造業(yè)等新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)布局中的主導(dǎo)作用，促進制度保障背景下經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

4.3 運行相契合的考核評價機制

各級地方政府尤其是行政管理職能部門，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，堅持目標導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，推動內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)有序推進，并建立目標導(dǎo)向和績效考評制度，鼓勵社會參與第三方評估，重點對政策評估、制度執(zhí)行和目標考核等情況進行全方位監(jiān)督，以適當方式公布考核評價結(jié)果，并運用好考核成果，作為政府目標考核的重要參考指標，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的治理與效益最大化。

5 結(jié)語

貴陽作為貴州省會城市，強力推進高質(zhì)量發(fā)展是必由之路，機遇與挑戰(zhàn)并存，必須下好內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)“先手棋”，發(fā)揮以大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)為代表的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，著力打造中國“數(shù)谷”。地方政府及其職能部門要搶抓新國發(fā)2號文件的發(fā)展機遇期，從政策制度上找準發(fā)展思路，從體制機制上厘清定位策略，從保障運行上強化監(jiān)督考核，從而為實現(xiàn)既定奮斗目標提振干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力，推動區(qū)域性經(jīng)濟創(chuàng)新和行政改革作出有益探索。