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    我國電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換與制度建構(gòu)

    2022-09-29 05:19:04
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2022年25期
    關(guān)鍵詞:專項(xiàng)資金法治化財(cái)政

    吳 菲

    (常州大學(xué) 史良法學(xué)院,江蘇 常州 213163)

    作為我國財(cái)政收入的一部分,電影專項(xiàng)資金基金已然成為中國特色社會(huì)主義財(cái)政的重要組成,為我國電影事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。本文主要按照“財(cái)政屬性—風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)—功能轉(zhuǎn)換與現(xiàn)實(shí)困境—制度建構(gòu)”的研究進(jìn)路展開,從實(shí)踐角度明確當(dāng)下我國電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換及現(xiàn)實(shí)困境,最后針對(duì)電影專項(xiàng)資金面臨的法治化程度低、使用不規(guī)范以及監(jiān)督、評(píng)估體系不健全等不足對(duì)我國電影專項(xiàng)資金的新定位與新發(fā)展指明方向。

    一、電影專項(xiàng)資金的概念及其財(cái)政屬性

    (一)電影專項(xiàng)資金的概念

    “電影專項(xiàng)資金”,即國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金,其屬于我國政府性基金的組成部分之一。政府性基金介于行政事業(yè)性收費(fèi)和稅收之間,是一種為特別事業(yè)的發(fā)展向特定對(duì)象籌集資金的財(cái)政收入,其最大的特點(diǎn)在于不能用于一般性的國家任務(wù),必須歸入特別預(yù)算、??顚S谩W鳛槲覈?cái)政的重要組成部分,政府性基金不僅推動(dòng)著我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),還促進(jìn)了我國公共事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

    (二)電影專項(xiàng)資金的財(cái)政淵源

    為了推進(jìn)國家電影事業(yè)、繁榮中國電影市場,2001年《電影管理?xiàng)l例》中首次提出通過電影專項(xiàng)資金來推進(jìn)國家電影事業(yè)的發(fā)展。緊接著,2006年《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》順利完成了專項(xiàng)資金資助文化產(chǎn)業(yè)的首次實(shí)踐。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2010〕9號(hào))中對(duì)國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金制度進(jìn)一步進(jìn)行明確,旨在通過構(gòu)建完善的國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金制度來加強(qiáng)對(duì)電影行業(yè)的宏觀調(diào)控。此外,為了進(jìn)一步規(guī)范國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的征收和使用管理,支持國家電影事業(yè)不斷向好發(fā)展,財(cái)政部、國家新聞出版廣電總局關(guān)于印發(fā)《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金征收使用管理辦法》的通知(財(cái)稅〔2015〕91號(hào),以下簡稱《管理辦法》)也在2015年正式出臺(tái)。

    (三)電影專項(xiàng)資金的財(cái)政功能

    文化是一個(gè)國家的縮影,文化產(chǎn)業(yè)也是21世紀(jì)最具潛力的朝陽產(chǎn)業(yè)。十八屆三中全會(huì)指出,“發(fā)展仍然是我國所有問題的關(guān)鍵”,必須始終堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。因此,財(cái)政政策也必須始終有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推進(jìn)國家各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在文化“走出去”的戰(zhàn)略背景下,電影專項(xiàng)資金不僅對(duì)國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)有著強(qiáng)烈推動(dòng)作用,也將直接影響我國的對(duì)外文化貿(mào)易,推動(dòng)中國影片走出國門、走向世界,展現(xiàn)中國風(fēng)貌、中國自信。

    二、電影專項(xiàng)資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

    (一)近年來電影專項(xiàng)資金預(yù)決算數(shù)據(jù)對(duì)比

    根據(jù)2017—2020年全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算收入與支出數(shù)據(jù)可知,全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算同中央級(jí)電影專項(xiàng)資金預(yù)算相似,除2020年,各年度預(yù)算數(shù)據(jù)以及決算數(shù)據(jù)都處于相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài),并未出現(xiàn)較大波動(dòng),見下頁表1。此外,2017—2019年全國電影專項(xiàng)資金嚴(yán)格落實(shí)了以收定支的財(cái)政收支原則,唯獨(dú)2020年電影專項(xiàng)資金的決算支出遠(yuǎn)超決算收入,并且 已經(jīng)突破當(dāng)年度的支出預(yù)算。

    表1 2017—2020年全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算收入與支出

    (二)電影行業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)

    截至2020年3月底,全國共有2 263家影院類企業(yè)注銷,部分影院直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。2020年4月14日,萬達(dá)影院發(fā)布業(yè)績預(yù)告,預(yù)計(jì)首次出現(xiàn)一季度高達(dá)5.5億~6.5億元的虧損。從短期看,疫情給電影行業(yè)帶來了較大的經(jīng)濟(jì)損失,影院倒閉破產(chǎn)、影片反復(fù)撤檔等都是最直觀的經(jīng)濟(jì)損失。從長期角度看,線下影院不確定因素多、運(yùn)營理念過于傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)下行壓力過大等問題都隨著新冠肺炎疫情浮出水面,電影行業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)營都面臨著巨大挑戰(zhàn)。

    (三)電影專項(xiàng)資金功能轉(zhuǎn)化的必要性與緊急性

    疫情防控層面,中國已然取得了階段性勝利,為電影行業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)創(chuàng)造了有利條件,然而,電影行業(yè)的“升溫”不僅需要電影從業(yè)者的加倍努力,也需要國家政策的扶持。為了幫扶電影行業(yè)完成“升溫”、推動(dòng)電影事業(yè)不斷向前,黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門也針對(duì)性地出臺(tái)了一系列支持企業(yè)應(yīng)對(duì)疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策,其中不僅涉及稅費(fèi)優(yōu)惠、融資貸款,還包含穩(wěn)崗就業(yè)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等各個(gè)方面。作為??顚S梅龀謬译娪笆聵I(yè)發(fā)展的電影專項(xiàng)資金來說,其不再僅僅承擔(dān)著助力電影行業(yè)發(fā)展的財(cái)政功能,也承擔(dān)著幫扶電影行業(yè)渡過難關(guān)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展功能?;诖?,電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換已經(jīng)勢(shì)不可擋。

    三、我國電影專項(xiàng)資金的功能演化及現(xiàn)實(shí)困境

    (一)功能演化

    1.幫扶電影行業(yè)渡過難關(guān)。2020年2月,習(xí)近平總書記明確指出:“要幫扶住宿餐飲、文體娛樂、交通運(yùn)輸、旅游等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)。”據(jù)此,各級(jí)電影主管部門積極與有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào),有針對(duì)性地提出并落實(shí)各項(xiàng)扶持政策,其中覆蓋面最廣、影響最大的就是免征電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金的財(cái)稅優(yōu)惠政策。該項(xiàng)規(guī)定為我國電影專項(xiàng)資金征收以來的首次免征,不僅體現(xiàn)了疫情防控期間我國財(cái)政發(fā)揮的巨大作用,也充分展現(xiàn)了中國特色財(cái)政的鮮明特點(diǎn)。除了免征電影專項(xiàng)資金,上海、江蘇、北京、浙江、廣東等省份還出臺(tái)多項(xiàng)綜合措施幫助緩解電影行業(yè)資金困難,包括專項(xiàng)補(bǔ)貼、金融貸款、租金減免等一系列政策,既緩解了電影行業(yè)尤其是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的中小型電影企業(yè)的燃眉之急,也重拾了整個(gè)電影行業(yè)的發(fā)展信心。

    2.保障可持續(xù)發(fā)展。《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2021年國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金補(bǔ)助地方資金預(yù)算的通知》(財(cái)教〔2021〕96號(hào),以下簡稱《通知》)重新明確了我國電影專項(xiàng)資金預(yù)算支出的三個(gè)目標(biāo),即不忘初心定發(fā)展、保障發(fā)展可持續(xù)、弘揚(yáng)文化促團(tuán)結(jié)三個(gè)大的方向。從實(shí)踐層面看,單純的市場機(jī)制并不能從根本上解決我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題,為了保障中國電影事業(yè)的順利發(fā)展、繁榮中國電影行業(yè),適度又具有針對(duì)性的財(cái)稅政策也就顯得尤為重要,電影專項(xiàng)資金也要思考如何打破舊格局,建立新規(guī)劃,在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中把握機(jī)遇,不破不立,在破與立中探尋電影行業(yè)的新發(fā)展方向。

    (二)現(xiàn)實(shí)困境

    作為政府性基金的一部分,電影專項(xiàng)資金也難免陷入法治化程度不足的囹圄之中,法律依據(jù)缺失、使用不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不完善以及缺乏評(píng)估體系也使得其發(fā)展電影行業(yè)、推廣中華文化的作用推進(jìn)緩慢。

    1.法治化程度不足。與稅收收入不同的是,我國非稅收入存在法律位階低、規(guī)范性差、行政裁量空間過大等問題,法治化程度存在明顯不足。當(dāng)前,我國電影專項(xiàng)資金缺乏明確的法律規(guī)范,法院的裁判也僅僅是依據(jù)規(guī)范性文件展開,并無明確的法律條文。此外,電影專項(xiàng)資金的使用管理也缺乏規(guī)范性,較為明顯的就是適用對(duì)象不明確以及資助條件不清晰問題。例如,《管理辦法》和《通知》均只是就資助范圍進(jìn)行大致規(guī)定,并沒有明確、具體、可操作的資助條件,導(dǎo)致資助對(duì)象難以明確,資助資格的自動(dòng)獲取也尤為困難。

    2.監(jiān)督體系不健全。如果政府性基金沒有如其初衷一樣正常使用,不僅容易滋生腐敗的土壤,而且容易喪失公眾對(duì)這項(xiàng)基金的信心。法治政府的構(gòu)建明確指出,“陽光是最好的防腐劑”,“不透明性”也是我國政府性基金的不足所在?;谡曰饘?顚S玫男再|(zhì),其并不納入公共預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支,對(duì)其監(jiān)管主要還是集中在內(nèi)部層面,外部監(jiān)管長期缺位。與此同時(shí),電影專項(xiàng)資金內(nèi)部的監(jiān)管也并不完備,無法保障相關(guān)資金的合法合理使用。

    3.缺乏評(píng)估體系。新冠肺炎疫情在威脅公眾生命健康安全的同時(shí),也深刻影響和改變著我們的生活,電影行業(yè)就是典型的“重災(zāi)區(qū)”。后疫情時(shí)代的到來,我們要認(rèn)清疫情給世界帶來的重大影響和巨大變化,未來中國電影行業(yè)如何發(fā)展、怎樣發(fā)展都是一個(gè)新的命題。電影專項(xiàng)資金作為我國專項(xiàng)扶持電影行業(yè)的政府性基金,應(yīng)當(dāng)總結(jié)疫情經(jīng)驗(yàn),建立專業(yè)的評(píng)估體系,對(duì)新冠肺炎疫情影響下的專項(xiàng)資金收入與支出進(jìn)行總結(jié)分析,從容面對(duì)后疫情時(shí)代的到來,發(fā)揮中國特色財(cái)政的引領(lǐng)作用。

    四、我國電影專項(xiàng)資金的制度建構(gòu)

    (一)頂層設(shè)計(jì)

    1.新財(cái)政定位。劉昆部長在面對(duì)記者時(shí)提到,2021年財(cái)政工作的關(guān)鍵詞是“提質(zhì)增效,更可持續(xù)”。站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)上,電影專項(xiàng)資金也在電影行業(yè)扮演者新的財(cái)政角色,一方面挽救遭受重挫的中國電影行業(yè),另一方面也要在后疫情時(shí)代正式來臨前為電影行業(yè)開辟道路。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出,“要加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)。”對(duì)此,電影專項(xiàng)資金也要明確“十四五”時(shí)期電影行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)的戰(zhàn)略部署,明確新時(shí)期的財(cái)政定位。

    2.立足法治化發(fā)展研究。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,人民在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。針對(duì)現(xiàn)階段法治化程度較低的問題,應(yīng)不斷完善我國電影專項(xiàng)資金的法律基礎(chǔ),將民主法治原則貫穿電影專項(xiàng)資金的整個(gè)過程。具體而言,要將電影專項(xiàng)資金納入法治軌跡,建立法治化的規(guī)范體系,強(qiáng)調(diào)立法先行。此外,針對(duì)電影專項(xiàng)資金的使用對(duì)象,應(yīng)在立法層面進(jìn)行明確,奉行“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”。同時(shí),考慮對(duì)支出事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化,減小行政自由裁量權(quán)的范圍,全方位保障電影專項(xiàng)資金的法治化運(yùn)行。

    (二)功能轉(zhuǎn)換與協(xié)調(diào)

    2018年3月起,國家開始正式實(shí)施《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》,這是我國第一次以法律形式確定電影產(chǎn)業(yè)的地位,以此來助推電影事業(yè)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也明確強(qiáng)調(diào),“文化是一個(gè)民族的精神、是一個(gè)國家的靈魂?!彪娪皩m?xiàng)資金應(yīng)保持初心,緊跟我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求,順應(yīng)國際電影行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì),以電影行業(yè)發(fā)展為核心,發(fā)展好中國電影行業(yè)。新冠肺炎疫情的反復(fù)暴發(fā),勢(shì)必會(huì)在很長一段時(shí)間內(nèi)影響電影事業(yè)的發(fā)展。作為電影行業(yè)的強(qiáng)力支柱,電影專項(xiàng)資金也應(yīng)以發(fā)展的眼光看待電影行業(yè)的發(fā)展,致力于疫情防控期間以及后疫情時(shí)代電影行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

    (三)監(jiān)督體系與評(píng)估體系

    針對(duì)監(jiān)督體系的不完備,應(yīng)大力推動(dòng)構(gòu)建以財(cái)政部門監(jiān)督為主體,以人大預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的多元監(jiān)督機(jī)制,保障電影專項(xiàng)資金從征收到使用的全程監(jiān)管,從根源抑制腐敗,使電影專項(xiàng)資金發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用,成為“陽關(guān)下的電影專項(xiàng)資金”。除了外部的監(jiān)督之外,要充分考慮專項(xiàng)資金統(tǒng)收統(tǒng)支的特殊性,充分、準(zhǔn)確地利用內(nèi)部監(jiān)察制度,在電影專項(xiàng)資金的運(yùn)行過程中輔之監(jiān)察制度,助推電影專項(xiàng)資金管理監(jiān)督監(jiān)察日?;?。

    結(jié)語

    習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出:“江山就是人民,人民就是江山。”電影專項(xiàng)資金資金作為預(yù)算體系的構(gòu)成部分,應(yīng)始終不忘初心,以人民為中心發(fā)展好中國電影事業(yè)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)使我國電影專項(xiàng)資金在功能上發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變,但也正因電影專項(xiàng)資金的存在,我國電影行業(yè)才能突破危機(jī)、快速發(fā)展。誠然,電影專項(xiàng)資金設(shè)立的初衷是為了促進(jìn)國家電影事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,后疫情時(shí)代也應(yīng)致力于構(gòu)筑一個(gè)符合人民美好生活向往需求的電影環(huán)境。

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