地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素與提升路徑研究*

上官莉娜 夏本倩

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

1 問(wèn)題的提出

大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)已成為各國(guó)責(zé)任政府和透明政府建設(shè)的重要戰(zhàn)略之一。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是指政府將其擁有的數(shù)據(jù)無(wú)條件向社會(huì)開(kāi)放，從而使所有人都可以自由地訪問(wèn)、獲取、使用并分享政府?dāng)?shù)據(jù)[1]，這不僅能夠提高政府自身透明度，還有助于實(shí)現(xiàn)公眾賦能、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新。上海是我國(guó)第一個(gè)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行探索的城市，在2012年建立了國(guó)內(nèi)首個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其后各省市紛紛效仿推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放至此進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段。到2021年底，我國(guó)共有173個(gè)城市建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，呈現(xiàn)出數(shù)量多、覆蓋面廣但發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。然而，當(dāng)前學(xué)界多聚焦于省級(jí)層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放研究，地方平臺(tái)的探究有待豐富與完善，探討地方政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平驅(qū)動(dòng)因素和提升路徑具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（城市）》（2021下半年）[2]對(duì)我國(guó)173個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估并排名，在排名前50的城市中，山東省所屬的城市數(shù)量最多，16個(gè)地級(jí)市均上榜，其中青島、煙臺(tái)、濟(jì)南、臨沂、日照、濰坊6個(gè)城市位居前10，德州、威海、濟(jì)寧和聊城4個(gè)城市位居11～20名，濱州、東營(yíng)、棗莊、泰安4個(gè)城市位居21～30名，菏澤和淄博分別位居第31名和33名。在同期省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平排名中，山東省位列全國(guó)第二，相較于其他省份，山東省政府及其下轄的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平整體較高。這16個(gè)城市在行政級(jí)別分布上，除了青島和濟(jì)南屬于副省級(jí)城市之外，其余均屬于地級(jí)市，同一級(jí)別的城市異質(zhì)性不高，同一省份內(nèi)的城市受省級(jí)層面因素的影響差異不大，這些城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平差異更多的是受其自身因素的影響。那么是哪些因素驅(qū)動(dòng)了這些城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放？提升地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的路徑有哪些？本文嘗試做出回答。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平驅(qū)動(dòng)因素的研究，主要集中在單因素分析和多因素分析兩方面。在單因素研究中，有的學(xué)者專注于討論政府政策、公民需求、公眾參與等單一因素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平產(chǎn)生的影響，例如：Zuiderwijk等[3]考察了荷蘭7項(xiàng)不同級(jí)別的政府政策對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的影響；Piotrowski等[4]探究了公民對(duì)政府透明度的需求是如何影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的；陳朝兵等[5]研究了如何通過(guò)不同的公眾參與模式驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平提升。但有學(xué)者認(rèn)為單因素不足以解釋各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平存在差異的復(fù)雜性，進(jìn)而基于不同的理論視角，從制度邏輯[6]、歷史性-能力性-外源性因素[7]、資源基礎(chǔ)理論[8]、TOE理論[9]等視角出發(fā)，綜合考慮制度、法律、財(cái)政資源、社會(huì)環(huán)境等復(fù)合因素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平產(chǎn)生的影響。例如：Yang等[10]從技術(shù)、組織、法律和環(huán)境4個(gè)角度探討我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的影響因素；湯志偉等[11]從政府創(chuàng)新擴(kuò)散理論出發(fā)，圍繞“政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”三要素構(gòu)建模型對(duì)我國(guó)18個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)進(jìn)行研究，解釋地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展存在差異的原因；韓嘯等[12]基于TOE框架對(duì)115個(gè)國(guó)家的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明，ICT基礎(chǔ)設(shè)施、政府能力以及全球化在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但這些視角多是從靜態(tài)角度展開(kāi)，集中于討論數(shù)據(jù)供給側(cè)的政府作用，而忽略了數(shù)據(jù)需求側(cè)，即多元社會(huì)主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放同樣具有重要意義。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)際上是一個(gè)動(dòng)態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，該系統(tǒng)圍繞數(shù)據(jù)資源這一核心要素運(yùn)轉(zhuǎn)，政府在其中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，同時(shí)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等也發(fā)揮著不可缺少的助推作用，各個(gè)要素在復(fù)雜的環(huán)境中進(jìn)行互動(dòng)，共同影響著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的整體建設(shè)水平?；诖?，本文引入數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理論，該理論能夠較好地契合政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，以此構(gòu)建地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平驅(qū)動(dòng)因素的分析框架，有利于凝聚學(xué)界共識(shí)，拓寬研究視野。

綜上，本文以山東省下轄16個(gè)城市的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)為研究對(duì)象，基于數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理論，采用定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA），探究地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素及其組合，以期為國(guó)內(nèi)其他城市提供借鑒與參考，從而提高我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放整體水平。

2 理論基礎(chǔ)和分析框架

2.1 數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理論

生態(tài)系統(tǒng)最初是一個(gè)生態(tài)學(xué)概念，指的是生物與其所處的環(huán)境彼此作用，共同構(gòu)成的一個(gè)穩(wěn)定有機(jī)整體。隨后這一概念被應(yīng)用到其他學(xué)科，例如，在信息管理學(xué)中，Davenport等[13]提出了信息生態(tài)系統(tǒng)概念，即在特定的環(huán)境中，由人、實(shí)踐、價(jià)值以及技術(shù)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)[14]。我國(guó)學(xué)者在此基礎(chǔ)上將其定義為由信息自身、生命體與周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成的復(fù)雜有機(jī)整體[15]，包含信息、信息人以及信息環(huán)境三大基本要素[16]。Pollock[17]于2011年提出數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)概念，為相關(guān)研究提供了新的方向。鄭磊[18]進(jìn)而提出包含政府、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)者、社會(huì)公眾、環(huán)境等要素在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)。Reggi等[19]認(rèn)為數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)包含政府、媒體、非政府組織和公民用戶四類關(guān)鍵行為者，其中政府發(fā)揮著核心作用。王衛(wèi)等[20]通過(guò)文獻(xiàn)編碼研究，構(gòu)建了包括利益相關(guān)者、數(shù)據(jù)流、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、內(nèi)外部環(huán)境等要素在內(nèi)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)。綜上，本文將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)定義為由數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)人以及數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境三大基本要素構(gòu)成的復(fù)雜有機(jī)整體。其中：數(shù)據(jù)要素，即整個(gè)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所圍繞的核心；數(shù)據(jù)人要素，即參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程的所有個(gè)體或組織等主體性要素，基于數(shù)據(jù)生命周期理論并借鑒Ponte[21]對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放主體的劃分，將其具體化為數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)利用者和數(shù)據(jù)消費(fèi)者；數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境要素，即影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展的相關(guān)環(huán)境。

2.2 分析框架

根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素主要包括六方面。一是數(shù)據(jù)資源。我國(guó)大量有價(jià)值、可開(kāi)發(fā)利用的數(shù)據(jù)都掌握在政府手中，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)就是把這些數(shù)據(jù)資源盡可能地向公眾開(kāi)放，因此政府所提供的數(shù)據(jù)資源的豐沃程度對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放水平具有關(guān)鍵影響作用。對(duì)外開(kāi)放的數(shù)據(jù)越豐富，越能夠驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的提升。二是數(shù)據(jù)提供者的供給能力。數(shù)據(jù)提供者在我國(guó)主要是指政府等公共部門(mén)，其承擔(dān)著數(shù)據(jù)開(kāi)放、平臺(tái)建設(shè)等職責(zé)，政府的信息服務(wù)能力反映了政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的響應(yīng)、推進(jìn)與供給能力，因而將其視為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的重要驅(qū)動(dòng)因素之一。三是數(shù)據(jù)利用者的開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力。數(shù)據(jù)利用者是指從事政府?dāng)?shù)據(jù)二次開(kāi)發(fā)利用的科技企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)組織等個(gè)體或群體，通過(guò)開(kāi)發(fā)移動(dòng)應(yīng)用、Web應(yīng)用、參加數(shù)據(jù)開(kāi)放創(chuàng)新大賽等推動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放縱深化發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力能夠反映政府?dāng)?shù)據(jù)的利用情況，因而能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平產(chǎn)生驅(qū)動(dòng)影響。四是數(shù)據(jù)消費(fèi)者的數(shù)據(jù)需求程度。將數(shù)據(jù)消費(fèi)者聚焦于社會(huì)公眾，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最終目的是為公眾服務(wù)，因而必須考慮消費(fèi)者的數(shù)據(jù)需求。公眾的需求一方面體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，另一方面也能夠促使政府按需擴(kuò)大數(shù)據(jù)供給，因而被視作政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的主要驅(qū)動(dòng)因素之一。五是政策環(huán)境。我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)以及數(shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目的開(kāi)展是上級(jí)政府高位推動(dòng)的結(jié)果，政策環(huán)境在其中發(fā)揮了重要作用。有研究表明政治環(huán)境中的法律政策因素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的影響程度最深[22]，因而本文將地方政府所擁有的政策支持程度視為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的重要驅(qū)動(dòng)因素。六是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。數(shù)據(jù)開(kāi)放作為政府創(chuàng)新活動(dòng)之一，會(huì)受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，越能促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的高水平發(fā)展。

據(jù)此，本文將數(shù)據(jù)資源、政府信息服務(wù)能力、社會(huì)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力、公眾數(shù)據(jù)需求程度、政策支持度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定為影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

QCA是由拉金提出的一種超越傳統(tǒng)定性和定量分析的新的社會(huì)科學(xué)研究方法，是一種根據(jù)條件和結(jié)果之間集合關(guān)系進(jìn)行因果邏輯判斷的集合分析方法，認(rèn)為條件變量不是獨(dú)立的、單方面對(duì)結(jié)果產(chǎn)生影響，其意義和作用取決于與其他條件變量的組合[23]。就研究方法而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的研究多集中在定性描述或定量研究。例如：曾月[24]采用扎根理論研究方法對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的動(dòng)力因素和阻力因素進(jìn)行探究；門(mén)理想等[25]、曹慧琴等[26]采用最小二乘法（OLS）回歸分析，通過(guò)定量方式探討我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)成效的影響因素。定性描述多基于學(xué)者的理論知識(shí)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放現(xiàn)狀、存在問(wèn)題等進(jìn)行分析闡述，客觀科學(xué)性有待考量，而定量研究通過(guò)單一的線性關(guān)系進(jìn)行因果推斷，可能無(wú)法充分解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的復(fù)雜運(yùn)行機(jī)理。而QCA方法彌補(bǔ)了定性和定量分析的不足，也整合了二者的優(yōu)勢(shì)，一方面可以通過(guò)組態(tài)視角，識(shí)別出高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的核心因素，對(duì)因素間的不同排列組合進(jìn)行討論，能夠更好地解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜因果關(guān)系；另一方面該方法在數(shù)據(jù)處理上不受樣本量限制，對(duì)大、中、小樣本分析均具有適用性，因此能夠較好地處理本文16個(gè)小樣本量。QCA方法按照其處理的數(shù)據(jù)類型可具體分為清晰集、多值集和模糊集定性比較分析?；跀?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)所探究的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平驅(qū)動(dòng)因素是復(fù)雜多樣的，且多是連續(xù)變量，無(wú)法簡(jiǎn)單進(jìn)行二分處理，故本文采用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）。

3.2 樣本選擇

本文選取山東省下轄16個(gè)城市的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)作為樣本，主要基于以下考慮：其一，地方政府主要是依托本地的數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一平臺(tái)開(kāi)展相關(guān)工作，平臺(tái)研究能夠客觀地反映各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際情況；其二，以往的研究多以省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)為主，面向省級(jí)以下地方政府層面的研究尚顯不足；其三，在觀察各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)成效時(shí)，發(fā)現(xiàn)山東省地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平普遍較高，因此本文以山東省地級(jí)市平臺(tái)為重點(diǎn)，同時(shí)考慮青島和濟(jì)南兩個(gè)副省級(jí)城市，探討地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素。

3.3 變量設(shè)計(jì)及校準(zhǔn)

3.3.1 結(jié)果變量

本文以山東省16個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平為結(jié)果變量，數(shù)據(jù)源自2022年初發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（城市）》中的“開(kāi)放樹(shù)林綜合指數(shù)”（見(jiàn)表1），該報(bào)告由復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布，能夠較為科學(xué)地衡量我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際水平。

3.3.2 條件變量

根據(jù)本文的分析框架，共確定數(shù)據(jù)資源、政府信息服務(wù)能力、社會(huì)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力、公眾數(shù)據(jù)需求程度、政策支持度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平6個(gè)條件變量，具體變量描述及數(shù)據(jù)來(lái)源見(jiàn)表1。

表1 變量測(cè)量及數(shù)據(jù)來(lái)源

3.3.3 數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

數(shù)據(jù)校準(zhǔn)，即賦予案例集合隸屬分?jǐn)?shù)，基于布爾代數(shù)理論，所有校準(zhǔn)后數(shù)據(jù)的隸屬度在0～1。校準(zhǔn)的核心在于確定3個(gè)定性錨點(diǎn)，即完全隸屬、完全不隸屬和交叉點(diǎn)。本文運(yùn)用直接校準(zhǔn)法，將樣本數(shù)據(jù)的95%和5%分位數(shù)設(shè)為“完全隸屬”和“完全不隸屬”，50%分位數(shù)設(shè)為“交叉點(diǎn)”，運(yùn)用fsQCA3.0軟件中的校準(zhǔn)函數(shù)calibrate對(duì)原始案例數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，校準(zhǔn)后的結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 變量校準(zhǔn)

4 實(shí)證結(jié)果分析

4.1 必要條件分析

必要條件分析即檢驗(yàn)結(jié)果集合在多大程度上能夠構(gòu)成條件集合的子集，根據(jù)QCA分析邏輯，將一致性高于0.9的條件變量視為導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的必要條件。表3是對(duì)6個(gè)條件變量進(jìn)行必要性分析后得出的一致性和覆蓋度數(shù)值，結(jié)果顯示：只有政策支持度的一致性高于0.8，但未達(dá)到0.9，說(shuō)明該變量構(gòu)成高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的充分非必要條件；所有條件變量的一致性均低于閾值0.9，意味著能夠?qū)Y(jié)果變量產(chǎn)生直接影響的必要條件不存在，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的提升是由諸多因素共同決定的，因此需要進(jìn)行組態(tài)分析。

表3 必要條件分析

4.2 條件組態(tài)分析

組態(tài)分析旨在揭示不同條件組合與結(jié)果之間的充分性關(guān)系。首先根據(jù)樣本量確定案例頻數(shù)閾值，本文只有16個(gè)地方樣本，故將頻數(shù)閾值設(shè)為1；組態(tài)的充分性可用一致性衡量，將其確定為0.80；考慮PRI一致性可避免矛盾組態(tài)的出現(xiàn)，參考Greckhamer[27]做法，將PRI臨界值設(shè)為0.65?；谝陨蠑?shù)值的確定，最終得到3種解，即復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)約解，從中選取方案簡(jiǎn)潔、合理有據(jù)的中間解作為結(jié)果輸出。如表4所示，地方政府實(shí)現(xiàn)高水平數(shù)據(jù)開(kāi)放共有5種不同條件組態(tài)，每個(gè)組合的一致性均高于0.900，表明其能夠很好地解釋結(jié)果變量；解的一致性為0.959，說(shuō)明在符合這5種組態(tài)的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例中，有95.9%的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)呈現(xiàn)出較高的開(kāi)放水平；解的覆蓋度為0.695，意味著這5種條件組合可以解釋69.5%的具有高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的案例。通過(guò)組態(tài)分析得出的一致性和覆蓋度數(shù)值均高于最低臨界點(diǎn)，說(shuō)明得到的是有效的分析結(jié)果，可進(jìn)一步將這5種驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)高水平開(kāi)放的條件組態(tài)歸納為全要素驅(qū)動(dòng)型、政策支撐型和需求-供給聯(lián)動(dòng)型3種具體類型。

表4 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的驅(qū)動(dòng)因素組合

（1）全要素驅(qū)動(dòng)型，對(duì)應(yīng)表4中的組合1和組合2。這種類型表明，對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放政策環(huán)境較好的地方政府而言，擁有豐富的數(shù)據(jù)資源再加上有著較為積極的數(shù)據(jù)相關(guān)方，數(shù)據(jù)利用者主動(dòng)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，數(shù)據(jù)消費(fèi)者積極使用反饋數(shù)據(jù)，就可以取得較高的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平，而政府的信息服務(wù)能力高低以及地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素并不是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)高水平開(kāi)放的必備因素。組合1的一致性是0.983，可以解釋35.0%的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例，典型代表城市是濰坊。濰坊市2021年人均GDP排名全省第七，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力與其他城市相比不具備顯著優(yōu)勢(shì)，卻有著較高的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平，主要是該市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)全要素共同發(fā)揮作用的結(jié)果。2019年1月27日濰坊市大數(shù)據(jù)局正式揭牌成立，為數(shù)據(jù)開(kāi)放工作的開(kāi)展提供了組織機(jī)構(gòu)上的保障，此外政府還通過(guò)制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)放年度工作計(jì)劃、發(fā)布數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為數(shù)據(jù)開(kāi)放給予政策法規(guī)支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)以及公眾使用開(kāi)發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)申請(qǐng)開(kāi)放情況予以公示，及時(shí)回應(yīng)公眾需求，通過(guò)多方互動(dòng)交流，該市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平得以提升。組合2的一致性是0.985，可以解釋41.5%的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例，城市代表有濟(jì)南、青島和煙臺(tái)。這三大城市包含兩個(gè)副省級(jí)城市和一個(gè)GDP排名全省第一的地級(jí)城市，在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)方面具有明顯的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢(shì)，以其強(qiáng)大的城市基礎(chǔ)吸引了大量的科技從業(yè)人員，城市創(chuàng)新能力居全省前列。其中煙臺(tái)市數(shù)據(jù)利用者共開(kāi)發(fā)出98個(gè)創(chuàng)新應(yīng)用，在數(shù)量上遙遙領(lǐng)先于其他城市，數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值得以充分發(fā)揮。三大城市在省政府的高位推動(dòng)下，積極響應(yīng)大力推進(jìn)本市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)，加之公眾主動(dòng)向政府申請(qǐng)公開(kāi)所需數(shù)據(jù)，促使政府按需開(kāi)放更多、更優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)，在多方協(xié)同互動(dòng)下實(shí)現(xiàn)高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。

（2）政策支撐型，對(duì)應(yīng)表4中的組合3和組合4。在該組態(tài)中，政策支持度起到了核心作用，其他要素發(fā)揮補(bǔ)充性作用，這說(shuō)明擁有數(shù)據(jù)開(kāi)放政策環(huán)境支撐的城市，輔之具備較高信息服務(wù)能力的政府，就可以實(shí)現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)高水平開(kāi)放。組合3的一致性是1，該組態(tài)能夠解釋22.9%的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例，代表城市是日照市。山東省高度重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展，將數(shù)據(jù)開(kāi)放提升至全省戰(zhàn)略地位進(jìn)行考量，出臺(tái)《數(shù)字山東發(fā)展規(guī)劃（2018—2022年）》《山東省數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案（2019—2022年）》等規(guī)劃舉措，推動(dòng)本省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放縱深發(fā)展。日照市政府不僅積極轉(zhuǎn)發(fā)省政府的政策文件，進(jìn)行政策解讀，還主動(dòng)印發(fā)《日照市關(guān)于支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策》《數(shù)字日照暨新型智慧城市發(fā)展規(guī)劃（2020—2023年）》等系列政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，為提升本地的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平提供了有力的政策支撐。組合4的一致性是0.976，可以解釋25.2%的高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例，代表城市是臨沂。臨沂市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展，很大程度上也是基于該市為推進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)營(yíng)造了良好的政策支持環(huán)境。例如：臨沂市人民政府于2018年發(fā)布《關(guān)于成立市電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)發(fā)展專項(xiàng)小組的通知》，為統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放提供專門(mén)的組織機(jī)構(gòu)支持；2020年印發(fā)《臨沂市公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)實(shí)施方案》，探索公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)與利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值；2022年市政府發(fā)布《臨沂市“十四五”數(shù)字強(qiáng)市建設(shè)規(guī)劃》，對(duì)一體化大數(shù)據(jù)平臺(tái)的完善發(fā)展提出明確要求。根據(jù)日照市和臨沂市案例可知，營(yíng)造良好的政策支撐環(huán)境是推動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放高水平建設(shè)的基礎(chǔ)前提和關(guān)鍵要素，也是驅(qū)動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)高水平開(kāi)放的可行路徑。

（3）需求-供給聯(lián)動(dòng)型，對(duì)應(yīng)表4中的組合5。在該組態(tài)中，數(shù)據(jù)資源和公眾數(shù)據(jù)需求程度發(fā)揮了核心作用，表明市民對(duì)數(shù)據(jù)有著較高的使用需求，政府對(duì)高需求做出有效回應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的高效供給，便可提高政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平。組合5的一致性是0.923，可以解釋28.3%的高水平政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例，且有11.0%的案例僅能被該組態(tài)所解釋，代表城市是德州市。德州的政策支持度在全省16個(gè)城市中排名第九，2021年人均GDP排名全省第十，環(huán)境因素在整個(gè)數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)作用并不明顯，但政府注意力傾斜于公眾數(shù)據(jù)需求并高效回應(yīng)，從而推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放落到實(shí)處。據(jù)德州公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年4月，德州市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的用戶訪問(wèn)量突破200萬(wàn)，用戶注冊(cè)數(shù)接近2萬(wàn)，政府針對(duì)用戶的高數(shù)據(jù)需求開(kāi)放近1億條數(shù)據(jù)，這與位列數(shù)據(jù)開(kāi)放水平全省第一的青島市體量相當(dāng)。此外，該平臺(tái)還根據(jù)公民的建議和反饋對(duì)數(shù)據(jù)及時(shí)做出調(diào)整，通過(guò)需求與供給雙方的互聯(lián)互動(dòng)提升數(shù)據(jù)開(kāi)放水平。

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保證研究效度，本文還進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先調(diào)整一致性閾值，對(duì)其采用更高的值0.9和更低的值0.75進(jìn)行替換，其他處理方式不變，檢驗(yàn)結(jié)果與先前結(jié)果保持一致。其次調(diào)整PRI閾值，將其從0.65調(diào)高至0.75，案例頻數(shù)1和一致性閾值0.8保持不變，輸出的中間解組態(tài)數(shù)量由原先的5個(gè)減少至4個(gè)，檢驗(yàn)結(jié)果與原結(jié)果存在子集關(guān)系，組態(tài)的內(nèi)在解釋機(jī)制不變。最后調(diào)整校準(zhǔn)錨點(diǎn)，將條件變量和結(jié)果變量的交叉點(diǎn)提升至55%分位數(shù)，其他處理方式保持不變。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，組態(tài)的數(shù)量減少至4個(gè)，核心條件基本保持不變，一致性（由0.959提高至0.989）和覆蓋度（0.695降低至0.623）數(shù)值發(fā)生較小的變化，但變化不足以支撐與原先結(jié)果存在實(shí)質(zhì)性差別的解釋。因此，可判斷本文的研究結(jié)論是基本穩(wěn)健的。

5 討論與啟示

本文在對(duì)山東省16個(gè)地方政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行組態(tài)分析后發(fā)現(xiàn)，其在全國(guó)范圍內(nèi)擁有普遍較高的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平，不是由單個(gè)因素決定的，而是受到數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)相關(guān)方以及數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境等多因素的交互影響，其中政策支持度、數(shù)據(jù)資源與公眾數(shù)據(jù)需求程度組合發(fā)揮著核心作用，并將提升地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的5條路徑歸結(jié)為全要素驅(qū)動(dòng)型、政策支撐型以及需求-供給聯(lián)動(dòng)型。雖然在全國(guó)173個(gè)已開(kāi)通地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的城市排名中，山東省下轄16個(gè)城市位居前列，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平整體較高，但就省內(nèi)城市而言，也存在排名先后，各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平存在差異。其原因在于各地在政策支持環(huán)境、數(shù)據(jù)開(kāi)放資源以及公眾需求等核心驅(qū)動(dòng)條件方面，資源擁有程度不一，可以用數(shù)據(jù)開(kāi)放水平排名相對(duì)靠后的淄博、泰安、棗莊、菏澤等城市來(lái)解釋。山東省政府高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展，發(fā)布系列政策文件促進(jìn)并指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作提供了良好的政策環(huán)境。日照、臨沂等地方政府正是抓住這一政策紅利充分釋放契機(jī)，成立專項(xiàng)工作小組，制定適合本市實(shí)際的工作方案。但并非所有地方政府都是如此，如淄博、菏澤等只是轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)的政策文件，缺乏具有良好適應(yīng)性的本土配套政策，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)較高的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平。此外，政府向社會(huì)開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源是否豐富，市民對(duì)公開(kāi)數(shù)據(jù)的需求強(qiáng)度，對(duì)提高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平也具有顯著影響作用。泰安、棗莊等地公眾對(duì)數(shù)據(jù)的需求程度不高，2021年度依申請(qǐng)公開(kāi)件數(shù)不過(guò)千，數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值沒(méi)有被充分挖掘；由于缺乏高需求驅(qū)動(dòng)，政府向外開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源量不足2 000萬(wàn)條，與開(kāi)放上億條數(shù)據(jù)的城市相比差距明顯，呈現(xiàn)出“雙向乏力”特征?；谝陨戏治?，可以得出山東省各個(gè)地方政府間的數(shù)據(jù)開(kāi)放水平存在差異，主要取決于地方政府對(duì)外開(kāi)放的數(shù)據(jù)資源是否豐沃，公眾對(duì)數(shù)據(jù)是否有高需求，以及是否有相應(yīng)的政策支撐環(huán)境。

本文的研究結(jié)論為我國(guó)地方政府如何提升數(shù)據(jù)開(kāi)放水平提供了一些啟示和建議。第一，對(duì)于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、人才儲(chǔ)備、公民素質(zhì)各方面基礎(chǔ)較好的城市而言，如直轄市、副省級(jí)城市，可通過(guò)發(fā)揮數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)全要素的作用這一路徑提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平。這些城市往往有著雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，能夠?yàn)閿?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)提供強(qiáng)大的財(cái)力支撐，同時(shí)也要重視引進(jìn)人才工作，提高城市的開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能力，制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)開(kāi)放政策法規(guī)，為政府開(kāi)放數(shù)據(jù)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。此外還要發(fā)揮好數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)方之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，倡導(dǎo)公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)中，基于公眾需求政府要開(kāi)放盡可能多且優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)利用者積極創(chuàng)新，通過(guò)協(xié)同努力帶動(dòng)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的整體提升。第二，對(duì)于具有一般資源稟賦且正在努力推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的地級(jí)城市而言，比如地級(jí)市，應(yīng)提高政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略地位，釋放數(shù)據(jù)開(kāi)放政策紅利，以達(dá)到提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的目的。第三，對(duì)于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、暫不具備明顯資源優(yōu)勢(shì)的城市，政府既要積極主導(dǎo)制定相關(guān)政策，更要注重供需兩端協(xié)同、內(nèi)外雙向發(fā)力。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，要讓政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)成為實(shí)現(xiàn)供需匹配的連接樞紐，實(shí)現(xiàn)公民需求與政府供給之間的耦合互動(dòng)。

本研究尚存不足有待完善。首先，選取山東省16個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)進(jìn)行研究，一方面樣本量較少，另一方面同一省份下的城市異質(zhì)性不夠，可能受到相同的政策環(huán)境和行政文化影響，由此得出的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平驅(qū)動(dòng)因素組合的結(jié)論推廣解釋力度不夠。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的影響因素眾多，基于數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理論選取的變量可能存在一定局限性，基于數(shù)據(jù)可得性和已有的研究成果選取的測(cè)量指標(biāo)，與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況相比可能存在一定偏頗。因此，未來(lái)可選取更多的地方政府樣本，不斷完善條件變量，選取更加全面、客觀、準(zhǔn)確的測(cè)量指標(biāo)，進(jìn)一步改進(jìn)和深化研究結(jié)論。