我國服刑人員未成年子女的政策演進

李 丹 付豐雷

（中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院 上海大學(xué)社會學(xué)院）

一、研究背景

我國服刑人員未成年子女最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是2006年司法部《監(jiān)獄服刑人員未成年子女基本情況調(diào)查報告》。報告顯示，截至2005年年底，我國監(jiān)獄服刑在押犯共有156萬名，其中有未成年子女的服刑人員近46萬，監(jiān)獄服刑人員未成年子女總數(shù)超過60萬人。[1]同年，中央綜治委、民政部等發(fā)布《關(guān)于開展為了明天——全國服刑人員未成年子女關(guān)愛行動的通知》，強調(diào)各級民政部門要通過最低生活保障、家庭寄養(yǎng)、納入特困戶救助等方式對服刑人員未成年子女開展多維救助。[2]服刑人員未成年子女存在物質(zhì)和精神不安全感，存在抑郁、自殘等創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙反應(yīng)，甚至可能出現(xiàn)犯罪的代際傳遞。

2019年6月，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等12個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，首次明確將服刑和戒毒人員未成年子女納入保障范圍。7月，民政部針對《意見》的相關(guān)情況召開新聞發(fā)布會，明確從2020年1月1日起，我國將全面實施事實無人撫養(yǎng)兒童保障制度。同年8月，民政部和司法部發(fā)布了《關(guān)于做好服刑在押和強制隔離戒毒人員事實無人撫養(yǎng)未成年子女關(guān)愛保障工作的通知》，落實對服刑人員未成年子女的關(guān)愛保障。政策文本作為一種政治溝通制度而存在，反映著決策者的價值取向，是政策主體調(diào)控和管理行為的“痕跡”，是政策過程可記錄、可追溯的客觀反映，為觀察政策過程提供了一扇窗口。[3]政策工具作為達成政策預(yù)期目標(biāo)的重要保障和有效手段，在政策文本的表述內(nèi)容中得以表現(xiàn)，已被廣泛應(yīng)用于各類政策文本的分析中，具有極強的分析功能和重要的學(xué)術(shù)價值。目前，鮮有從政策工具視角研究服刑人員子女政策的研究成果。本研究基于政策工具視角，構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)—政策時間”三維理論框架，對我國服刑人員未成年子女政策文本內(nèi)容進行分析，以整體性地把握相關(guān)文本的演進過程和特征。

二、理論框架

政策工具是政策體系的構(gòu)成元素，政府在制定一項政策時需要根據(jù)政策目標(biāo)、具體任務(wù)、不同政策工具的特點和政策環(huán)境選擇一種或多種政策工具，從而保證政策執(zhí)行效能。[4]20世紀(jì)80年代以來，政策工具的研究在國外特別是歐美開始流行。政策工具是政府賴以推行政策的一種手段，是連接政策目標(biāo)和結(jié)果的橋梁和紐帶。[5]筆者借鑒麥克唐納和埃莫爾（Mc Donnell & Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider& Ingram）對于政策工具的理想類型的分析，將政策工具劃分為命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具五種類型[6]，以這五種類型作為研究服刑人員未成年子女政策文本維度。命令性工具是一種強迫性的政策工具，也是政府為了實現(xiàn)政策目標(biāo)而使用的最古老、最普遍的技術(shù)。政府依靠其政治權(quán)威許可、禁止、要求其他代理機構(gòu)、官員或政策對象進行某些活動，目標(biāo)群體必須服從和遵守，否則會受到懲罰。激勵工具是依靠切實的正向或負向回報，誘導(dǎo)代理機構(gòu)或官員執(zhí)行政策或鼓勵人們做出某種行動。能力建設(shè)工具提供機構(gòu)、群體或個體得以做決策或者采取某種行為的信息、培訓(xùn)、教育和資源等。系統(tǒng)變革工具是指政府的權(quán)威在個人和機構(gòu)之間相互轉(zhuǎn)移，強調(diào)的不再是某一方面的變革，而是整個機制和制度的轉(zhuǎn)變，是一種權(quán)力責(zé)任的重新分配，基本特征是權(quán)威的分配，而非資金的分配。勸告工具的特點是論說性，假定人們是否采取與政策相關(guān)行動的動機和決定是基于他們的信念和價值。[7]本文建構(gòu)的“政策工具—政策目標(biāo)—政策時間”分析框架，如圖1所示。

圖1 我國服刑人員未成年子女“政策工具—政策目標(biāo)—政策時間”三維分析框架

（一）X維度：基本政策工具

政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。命令工具在政策文本中的表現(xiàn)形式有規(guī)則命令、違規(guī)處罰和目標(biāo)規(guī)劃等。激勵工具在文本中表現(xiàn)為補貼、獎勵、懲罰、試點示范等。能力建設(shè)工具重視創(chuàng)造長期收益，表現(xiàn)為資源投入和能力提升。系統(tǒng)變革工具有購買服務(wù)和資源重組等形式。勸告工具可以從基本原理和宣傳學(xué)習(xí)等做法看出。通過對政策工具使用規(guī)律的探索，可以分析并描述我國服刑人員未成年子女政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況。

（二）Y維度：政策文本目標(biāo)

基本政策工具僅從單一維度呈現(xiàn)服刑人員子女政策工具的選擇特征，對政策文本進行分析顯然不夠全面。在一份政策文本中，一種政策工具可能會用于實現(xiàn)多個政策目標(biāo)，多個具有替代性的政策工具也有可能致力于實現(xiàn)同一個政策目標(biāo)。[8]此外，政策工具的類型劃分存在一定程度的重合，不是嚴格互斥關(guān)系，需要從多角度、更全面地去審視和剖析政策工具選擇的特征。因此，本研究將服刑人員未成年子女政策目標(biāo)作為第二個分析維度。我國服刑人員未成年子女政策目標(biāo)主要作用于兒童的基本權(quán)利，即生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)四個方面。

（三）Z維度：政策時間維度

從2003年我國明確開始關(guān)注服刑人員未成年子女這一群體以來，經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會環(huán)境發(fā)生了巨變，政策工具選擇模式也做出相應(yīng)變化。只有對時間維度進行分析，才能明晰政策工具發(fā)展的路徑和特征。因此，本文引入政策時間序列作為政策工具分析的第三個維度，這有助于明確我國服刑人員未成年子女政策工具在不同階段的關(guān)注點，理解其中存在的工具作用偏差。主要結(jié)合文本的數(shù)量和目標(biāo)（對服刑人員未成年子女權(quán)利的關(guān)注情況），本研究將政策時間劃分為三個階段：第一階段（2003—2005年）是提及服刑人員未成年子女權(quán)利的政策啟蒙時期，第二階段（2006—2015年）是對服刑人員未成年子女權(quán)利保護的政策探索時期，第三階段（2016—2020年）是逐步落實精準(zhǔn)保障服刑人員未成年子女權(quán)利的政策完善時期。

三、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文借 助Nvivo 11 plus軟件，采用內(nèi)容分析法對政策文本進行分析。內(nèi)容分析法的本質(zhì)是一種編碼，是將原始材料（文字、影像等）進行分類，轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)化的可用于定量分析的形式材料的過程，它屬于量化分析的一種，使用量化統(tǒng)計方法來呈現(xiàn)、分析和解釋結(jié)果。對政策文本的內(nèi)容分析通常分為4個步驟：首先，收集文本數(shù)據(jù)并進行篩選預(yù)處理；其次，將文本編碼轉(zhuǎn)換成計算機可以處理的數(shù)據(jù)形式；再次，處理數(shù)據(jù)并獲得量化結(jié)果；最后，檢驗方法，并對結(jié)果進行描述性分析或因果分析。本文對政策文本結(jié)果進行的是描述性分析。

（二）文本選擇與編碼

1.文本選擇

目前，在政府話語和學(xué)術(shù)話語中，與服刑人員未成年子女概念有交叉的用語有：“孤兒”“流浪未成年人”“困境兒童”和“事實無人撫養(yǎng)兒童”。為了得到系統(tǒng)、全面的政策信息，我們首先在國家政府網(wǎng)站上以關(guān)鍵詞檢索政策文本，然后又在“北大法寶”上進行同樣的檢索進行補充，文本收集截止時間為2020年12月31日，共計66篇。為了確保代表性和準(zhǔn)確性，我們從中篩選出文本內(nèi)容中明確帶有服刑人員未成年子女字樣的文本，共計34篇。這些文本發(fā)布時間最早在2003年，最晚于2020年。

2.文本編碼

本文將國家層面的34份服刑人員未成年子女政策文本作為分析樣本，將文本中涉及該群體的政策條款作為內(nèi)容分析的基本單位，根據(jù)“政策編號—具體序號”的形式進行編碼，其中，涉及引言或結(jié)語的內(nèi)容，統(tǒng)一標(biāo)記為0。接下來根據(jù)研究需要，使用Nvivo 11 Plus再對編碼后的內(nèi)容進行自上而下編碼。比如，本文有一個維度是考察政策工具的使用情況，首先要根據(jù)政策工具理論的內(nèi)容確定樹節(jié)點，即命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告工具；其次，在樹節(jié)點下根據(jù)工具的表現(xiàn)形式（子工具）建立子節(jié)點；最后采用逐行編碼的方式將具體文本內(nèi)容設(shè)為參考點。最終形成“樹節(jié)點—子節(jié)點—參考點”的編碼結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)果與分析

（一）政策文本外部屬性特征

1.政策制定主體統(tǒng)計分析

通過對發(fā)文機構(gòu)的分析，可以看出不同政策制定主體對服刑人員未成年子女的注意力。本文對以上文本的發(fā)文機構(gòu)進行詞頻分析得出，共青團中央、民政部、全國婦聯(lián)、司法部、教育部、中央綜治辦等重視該群體的權(quán)利，他們參與發(fā)文的數(shù)量分別是15、14、9、9、7、7、7，其中起牽頭作用的是共青團中央和民政部。共青團中央高度重視兒童問題，直屬單位中很多與青少年有關(guān)，如中國青少年發(fā)展服務(wù)中心，它是最先關(guān)注服刑人員未成年子女權(quán)利的第一個社會團體，但文本效力級別較低，約束力不足。民政部下設(shè)有兒童福利司，主要職責(zé)是擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策與標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，這決定了其在服刑人員未成年子女政策中的統(tǒng)籌地位。司法部和中央綜治辦高度重視預(yù)防青少年犯罪問題，在促進社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用，更易發(fā)現(xiàn)這一群體的存在。教育部和全國婦聯(lián)也是和兒童密切相關(guān)的部門和團體。總之，以上政策制定主體之所以更關(guān)注服刑人員未成年子女，與其自身的工作性質(zhì)和內(nèi)容密切相關(guān)。另外，這些文本中有19份屬于單獨發(fā)文，15份屬于聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文主要集中在2010年及以后，最多可達19個部門聯(lián)合，如圖2所示。這表明隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，部門間橫向合作聯(lián)系日益密切，合作的理念和意識大大增強，逐步形成了齊抓共管、多措并舉的工作局面。

圖2 不同年份服刑人員未成年子女政策文本數(shù)量

2.政策效力統(tǒng)計分析

政策文本的效力級別決定其約束力，也在一定程度上反映政策制定者的關(guān)注度。我們參考“北大法寶”對政策文本效力級別的排序：行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)、團體規(guī)定。本文的政策文本包含3份行政法規(guī)（來自國務(wù)院），2份司法解釋（來自最高人民檢察院），14份部門規(guī)章（主要由民政部牽頭），3份黨內(nèi)法規(guī)（主要來自中共中央），12份團體規(guī)定（主要來自共青團中央）。由此可知，我國服刑人員未成年子女的政策文本主要來自效力級別相對較低的部門規(guī)章和團體規(guī)定。

3.政策年份統(tǒng)計分析

對政策年份劃分的主要指標(biāo)是每年不同部門發(fā)布的有關(guān)服刑人員未成年子女政策的數(shù)量和政策文本對該群體權(quán)利（生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)）的關(guān)注情況，最終形成本文的政策時間維度。具體劃分過程如下。

2003年，共青團中央和教育部發(fā)布的《關(guān)于在全國教育系統(tǒng)開展創(chuàng)建優(yōu)秀“青少年維權(quán)崗”活動的通知》第一次關(guān)注服刑人員未成年子女。通知指出：“要關(guān)心幫助下崗職工、父母離異、服刑人員子女及生活困難的弱勢青少年的生活、入學(xué)等問題。”由此，我國最早關(guān)注的主要是服刑人員未成年子女的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。2005年，全國婦聯(lián)、中央綜治辦、共青團中央等發(fā)布的《關(guān)于開展“平安家庭”創(chuàng)建活動的意見》中指出，“要積極預(yù)防和有效化解各種家庭、社會矛盾，努力防控和杜絕家庭安全隱患，加強服刑在教人員的子女的教育救助工作”，這涉及該群體的受保護權(quán)和發(fā)展權(quán)。2003—2005年僅這兩篇政策文本，該階段為服刑人員未成年子女權(quán)利的政策啟蒙時期。

2006年，司法部《監(jiān)獄服刑人員未成年子女基本情況調(diào)查報告》的發(fā)布，迎來了服刑人員未成年子女權(quán)利關(guān)注的高峰。2006年1月10日發(fā)布的《關(guān)于開展為了明天——全國服刑人員未成年子女關(guān)愛行動的通知》是我國首個專門針對服刑人員未成年子女救助的文件，該文本高度重視服刑人員未成年子女的生存權(quán)，引起了高度反響。2006年成為服刑人員未成年子女政策文本數(shù)量最多的一年，高達7篇。值得注意的是，該救助文件指出：“對監(jiān)護人無法履行職責(zé)的服刑人員未成年子女可以由民政部門所屬的流浪未成年人救助保護機構(gòu)提供生活照料。”2006年1月18日，民政部、中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央綜治辦等出臺的《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》同樣指出，對監(jiān)護人無法履行職責(zé)的服刑人員子女也可以由流浪未成年人救助保護機構(gòu)提供生活照料。這個回應(yīng)很好地表明了不同文本內(nèi)容間的回應(yīng)性和連續(xù)性。雖然2006年之后相關(guān)文本數(shù)量減少，但此后每年都有相關(guān)文本發(fā)布，我國由此進入了對服刑人員子女權(quán)利保護的探索時期（2006—2015年）。

另外一個需要關(guān)注的時間節(jié)點是2016年，國務(wù)院為加強困境兒童保障工作，發(fā)布了《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，該文本對困境兒童的定義按照致困原因分為三種類型：第一類是由家庭貧困造成的，第二類是由自身殘疾造成，第三類則是家庭監(jiān)護缺失或者監(jiān)護不當(dāng)。服刑人員未成年子女便屬于第三種。該《意見》著重強調(diào)了要落實該群體的監(jiān)護責(zé)任，可以把服刑人員未成年子女委托給親屬、兒童福利機構(gòu)、救助保護機構(gòu)代為撫養(yǎng)監(jiān)護，這進一步明確了該群體的監(jiān)護問題。為了推動落實該政策文本的要求，進一步加強第三類兒童的保障工作，2019年，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院等發(fā)布了《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》。該《意見》指出，對事實無人撫養(yǎng)兒童，在生存權(quán)上要強化基本生活保障，加強醫(yī)療康復(fù)保障；發(fā)展權(quán)上完善教育資助救助，加強精神關(guān)愛；受保護權(quán)上，督促落實監(jiān)護責(zé)任，加強權(quán)益維護；參與權(quán)上，要充分尊重被送養(yǎng)兒童意見，引入社會組織。這是我國首次從國家層面加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作部署，也是我國第一份全面關(guān)注服刑人員未成年子女基本權(quán)利的政策文本。到2020年，民政部辦公廳、司法部辦公廳又專門針對兩類事實無人撫養(yǎng)兒童，即服刑在押和強制隔離戒毒人員事實無人撫養(yǎng)未成年子女，發(fā)布了《關(guān)于做好服刑在押和強制隔離戒毒人員事實無人撫養(yǎng)未成年子女關(guān)愛保障工作的通知》，決定組織開展“關(guān)愛服刑和戒毒人員子女，精準(zhǔn)保障事實無人撫養(yǎng)兒童”專項行動并建立常態(tài)化關(guān)愛保障機制。該文本關(guān)注到了該群體的生存權(quán)和受保護權(quán)，是我國精準(zhǔn)保障服刑人員未成年子女權(quán)利的開始。至此，我國進入了逐步精準(zhǔn)保障落實服刑人員未成年子女權(quán)利的政策完善期（2016—2020年）。

（二）有關(guān)服刑人員未成年子女政策的三維分析

1. X維度分析

本研究首先根據(jù)政策工具維度，按照命令工具、激勵工具、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、勸告工具對34份政策文本內(nèi)容進行編碼，形成了X維度的統(tǒng)計分析結(jié)果?？偟膩碚f，34份服刑人員未成年子女政策文本涉及命令、激勵、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革和勸告等五種政策工具類型，但對這五種政策工具的使用頻率存在較大差異。最受政策制定者歡迎的是權(quán)威工具，使用頻率超過半數(shù)，高達56%。其次是勸告工具，使用頻率為14%；再次是能力建設(shè)工具，使用頻率為13%；系統(tǒng)變革工具使用頻率為10%；激勵工具使用頻率最低，為7%。這說明五種政策工具的使用范圍比較廣泛，但使用頻率不同。

政府頻繁使用權(quán)威工具，說明政府傾向于使用強制性措施保障服刑人員未成年子女的權(quán)利，尤其是規(guī)則和命令，高達46%。勸告工具在價值引導(dǎo)上發(fā)揮著積極作用，其中基本原理和宣傳學(xué)習(xí)兩項指標(biāo)應(yīng)用較為均衡，分別占7%、8%。在能力建設(shè)工具的二級指標(biāo)中，能力提升涉及9項，主要關(guān)注服刑人員未成年子女的教育、心理等；資源投入涉及3項，主要是在社區(qū)投入社區(qū)社會組織。激勵工具和系統(tǒng)變革工具使用頻率較低，一定程度上為后續(xù)政策的制定與出臺預(yù)留了調(diào)整和修補的空間。政策文本使用激勵工具時，主要采用補貼的形式，也使用懲罰和試點示范，但沒有使用獎勵，這表明服刑人員未成年子女政策中幾乎沒有完全正向的激勵方式。系統(tǒng)變革工具的使用主要表現(xiàn)為政府購買服務(wù)，約占7%，這限制了組織機構(gòu)調(diào)整所帶來的積極影響。

2. X-Y二維分析

為了更全面地反映服刑人員未成年子女政策的特點，這里將政策工具與政策目標(biāo)兩個維度進行交叉分析。整體來說，服刑人員未成年子女政策主要致力于保護該群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)，五種政策工具（命令工具、激勵工具、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、勸告工具）在保護該群體四項基本權(quán)利中的使用頻率存在差異。在保護生存權(quán)的目標(biāo)中，使用的政策工具共計29次，占比32%；發(fā)展權(quán)中合計27次，占比30%；受保護權(quán)中有22次，占比24%；參與權(quán)中使用最少，只有13次，占比14%?？梢钥闯?，國家對服刑人員未成年子女的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)更為重視，而對于參與權(quán)重視度不夠。具體來看，在各項政策目標(biāo)中，權(quán)威工具的使用都是最為頻繁的，分別占政策工具總數(shù)的23%、14%、14%、4%。

生存權(quán)方面，勸告工具的使用次于權(quán)威工具，主要是通過宣傳學(xué)習(xí)的方式來關(guān)注服刑人員未成年子女的生存權(quán)，比如在《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中指出，要充分利用報紙、電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，大力開展事實無人撫養(yǎng)兒童保障政策宣傳，幫助事實無人撫養(yǎng)兒童及其監(jiān)護人準(zhǔn)確知曉保障對象范圍、補助標(biāo)準(zhǔn)和申請程序。動員引導(dǎo)社會力量關(guān)心、支持事實無人撫養(yǎng)兒童幫扶救助工作，為兒童及其家庭提供多樣化、個性化服務(wù)，營造良好氛圍。

發(fā)展權(quán)強調(diào)服刑人員未成年子女能力的提升，主要側(cè)重于受教育權(quán)以及兒童享有促進其身心發(fā)展的一切條件的權(quán)利。能力建設(shè)工具最終要實現(xiàn)的目標(biāo)與發(fā)展權(quán)的內(nèi)容相一致，因此為實現(xiàn)發(fā)展權(quán)使用的政策工具中，能力建設(shè)工具僅次于權(quán)威工具，占比7%。

受保護權(quán)方面，在13個子工具中，除去始終沒有使用的“獎勵”，僅有2項子工具沒有被使用，政策工具在受保護權(quán)上的使用呈現(xiàn)出全面性和多樣性的分布特征。

參與權(quán)方面，注重使用能力建設(shè)工具（4%）和系統(tǒng)變革工具（3%），并沒有使用激勵工具和勸告工具。其中系統(tǒng)變革工具主要表現(xiàn)為政府購買服務(wù)，比如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出，要采用政府購買服務(wù)的方式，加大對社區(qū)組織的扶持力度，重點培育為特定群體服務(wù)的社區(qū)社會組織。這在一定程度上保障了服刑人員未成年子女參與社區(qū)的權(quán)利。在13項子工具中，僅使用了5種子工具，這說明我國對于該群體的參與權(quán)還未形成全方位的政策工具應(yīng)用系統(tǒng)，系統(tǒng)性明顯不足。

3. X-Z和Y-Z分析

為掌握我國不同時期服刑人員未成年子女政策工具的使用情況和政策目標(biāo)的變化，特引入政策時間作為第三個維度，從政策啟蒙期、政策探索期和政策完善期三個階段展現(xiàn)服刑人員未成年子女政策工具的使用及政策目標(biāo)的變化特征（詳見表1和表2）。可以看出，不同類型的政策工具和政策目標(biāo)在不同的政策階段呈現(xiàn)出不同的變化趨勢。

表1 不同年份服刑人員未成年子女政策文本數(shù)量

表2 服刑人員未成年子女政策目標(biāo)時間序列變化

政策啟蒙期涉及2份文本。我國僅僅使用了命令工具，其他工具都尚未進入政策工具的選擇范疇。由于政策制定經(jīng)驗相對不足，環(huán)境相對封閉，相對靈活的政策工具易被排除在選擇范圍之外，這造成了政策工具使用結(jié)構(gòu)的失衡。同時，命令工具可以在政策執(zhí)行效率和成本之間找到一個絕佳平衡點，因而命令工具必然成為政府偏好的政策工具。政策目標(biāo)上，這一時期關(guān)注到了服刑人員未成年子女的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)，同類占比分別為4%、8%、6%。

政策探索期涵蓋24份文本。2006年，服刑人員未成年子女政策文本發(fā)布高峰過后，我國逐步采取一系列政策工具更為全面地保障該群體的權(quán)利。政策工具的使用更加全面，每項工具都得到了使用，占三階段政策工具使用總量的44%。其中，命令工具、勸告工具和能力建設(shè)工具是使用較多的工具，同期占比分別為58%、15%、13%，激勵工具和系統(tǒng)變革工具占比均為7%。政策目標(biāo)上，這一時期對服刑人員未成年子女生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)的關(guān)注程度都大幅上升，并且開始關(guān)注到了參與權(quán)。

政策完善期包含8份文本。隨著2016年國務(wù)院《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》的發(fā)布，政策工具的使用模式已相對成熟，結(jié)構(gòu)失衡狀況減弱，從工具使用頻次上來看，各項政策工具使用頻次差減小，由上一階段的20減至5，這主要是因為命令工具表現(xiàn)出減少的趨勢，激勵工具仍在低位徘徊。另外，這一時期，系統(tǒng)變革工具同期占比已漲至20%，政府開始大力著手通過購買服務(wù)和資源重組來探究系統(tǒng)變革工具的政策效用，進而實現(xiàn)服刑人員未成年子女權(quán)利保護結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。政策目標(biāo)上，這一時期文本對該群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)關(guān)注似乎下降，但事實并非如此，因為完善期比起探索期年份跨度小，十年探索時期共有42份文本，平均每年4.2份，而五年完善期發(fā)布有30份政策文本，平均每年6份。另外，這一時期對于參與權(quán)的關(guān)注呈現(xiàn)回暖趨勢?？偟膩碚f，這一時期對各項權(quán)利的關(guān)注更為均衡，我國進入了全面平衡關(guān)注服刑人員未成年子女權(quán)利的新時期。

五、結(jié)論與討論

根據(jù)服刑人員未成年子女政策文本的數(shù)量和目標(biāo)，政策時間可劃分為政策啟蒙期、政策探索期和政策完善期。政策啟蒙期，主要關(guān)注服刑人員未成年子女的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)；探索期和完善期，對各項權(quán)利的關(guān)注程度都在不斷提升，尤其是參與權(quán)。但總體而言，我國對于該群體的參與權(quán)關(guān)注程度相對較低，只有在一些特殊的時間節(jié)點才會引起重視。對于發(fā)展權(quán)，更多的是關(guān)注受教育權(quán)。因此，接下來我國仍要加強對服刑人員未成年子女的權(quán)利保護，尤其是提高對參與權(quán)的關(guān)注度，豐富發(fā)展權(quán)的內(nèi) 容。

政策工具廣泛應(yīng)用于服刑人員未成年子女的權(quán)利保護中，呈現(xiàn)出多樣化但不均衡的分布態(tài)勢。其應(yīng)用存在結(jié)構(gòu)性差異，使用重點突出，命令工具發(fā)揮主導(dǎo)作用，分布偏差較為明顯，其他四項工具使用頻率較低，尤其是激勵工具，可見，我國尚未探索出有效的激勵工具體系。為確保政策目標(biāo)的高效落實，應(yīng)不斷優(yōu)化政策工具的組合，糾正政策工具應(yīng)用失衡的現(xiàn)象，適當(dāng)減少命令工具的使用頻次，進一步加強其他政策工具的運用。比如，地方政府在政策執(zhí)行的過程中易流于形式，積極性不高，這時國家可以發(fā)揮激勵工具的促進作用，利用獎勵等措施調(diào)動他們的積極性。

政策工具的使用隨著政策目標(biāo)變遷而有所變動，政策工具的應(yīng)用情況演進基本與服刑人員未成年子女保護政策的發(fā)展階段相匹配。政策工具的選擇不是隨意的，常常是交織在一起使用的，在選擇政策工具時要綜合考慮以下幾種因素：政策目標(biāo)、政策工具本身的特點、手段和目標(biāo)的適切程度以及具體的情景等。[9]當(dāng)前，我國逐漸關(guān)注服刑人員未成年子女參與權(quán)，能力建設(shè)工具使用頻次提升。在我國對服刑人員未成年子女各項權(quán)利的關(guān)注逐步走向全面均衡的過程中，政策工具的使用也由啟蒙期的單一走向多樣成熟。