黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的實證分析

強(qiáng)梅梅

目 次

一、問題的提出

二、從黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)考察黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共同作用領(lǐng)域

四、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的界限及劃分標(biāo)準(zhǔn)

五、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律與黨的主張之間的關(guān)系

六、余論

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動這項工作取得重要進(jìn)展和成效。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究隨之興起，其中黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是研究的熱點、重點和難點問題之一。

目前，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系主要存在四種觀點。第一種觀點認(rèn)為，二者是平行關(guān)系，是相互獨立的兩個體系。〔1〕如有學(xué)者認(rèn)為，作為法治體系的下位概念，國家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系是并列關(guān)系，是兩個相互獨立的法規(guī)范體系。參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的實現(xiàn)機(jī)制研究》，載《社會主義研究》2018 年第1 期，第97 頁。第二種觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并非兩條完全不相關(guān)的平行線，而是存在三種關(guān)系：平行關(guān)系、交叉關(guān)系和一體關(guān)系。在調(diào)整領(lǐng)域不同時，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律平行存在；當(dāng)對同一事務(wù)均有權(quán)進(jìn)行調(diào)整時，二者出現(xiàn)交叉；在黨政聯(lián)合并以黨的文號發(fā)布時，二者處于一體。〔2〕參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018 年版，第62-112 頁。第三種觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不屬于憲法和法律的范疇，而是對憲法、法律的具體化，是法治體系的一部分。〔3〕參見魏志勛：《黨內(nèi)法規(guī)特征的多元向度》，載《東方法學(xué)》2021 年第1 期，第137 頁。持有類似觀點的還有，認(rèn)為國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是一般和特殊的關(guān)系，具體可表現(xiàn)為四種形式，即各司其職、高低覆蓋、銜接一致、權(quán)利底線。參見楊小軍：《國法與黨規(guī)關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2017 年第8 期。第四種觀點認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間是有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系，主要體現(xiàn)在三個層面：一是共生共治，即黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)，著力于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化；二是雙軌并進(jìn)，即在法治軌道上執(zhí)政黨治理與國家治理戰(zhàn)略呼應(yīng)；三是實踐創(chuàng)新，即二者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐當(dāng)中?！?〕參見段占朝、潘牧天：《法治性：黨內(nèi)法規(guī)的形式屬性——兼論法治軌道上黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系》，載《特區(qū)實踐與理論》2021 年第2 期，第77-78 頁。

這些研究從不同側(cè)面闡釋了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，但大多致力于理論上的應(yīng)然建構(gòu)，緊扣黨內(nèi)法規(guī)制度實踐，特別是結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)文本進(jìn)行的闡釋還不足。此外，還有不少人認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)只能調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)”，“黨內(nèi)法規(guī)只能依據(jù)黨章以及其他上位黨內(nèi)法規(guī)制定”，并以調(diào)整對象是黨內(nèi)事務(wù)還是黨外事務(wù)作為劃分黨內(nèi)法規(guī)和國家法律界限的標(biāo)準(zhǔn)。但以此標(biāo)準(zhǔn)去分析具體的黨內(nèi)法規(guī)時，或發(fā)現(xiàn)解釋不通，或很輕易得出該黨內(nèi)法規(guī)“越界”的結(jié)論。那么，實踐中，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律之間的關(guān)系呈現(xiàn)怎樣的狀態(tài)？二者的界限是什么，應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)分？帶著這些疑問，本文對已經(jīng)公開的、現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)作了分類統(tǒng)計。在此基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)并不簡單，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系在實踐中呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的復(fù)雜樣態(tài)。當(dāng)然，這并不意味著二者可以不加區(qū)分，也不意味著任何事項都可以被納入黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整。

二、從黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)考察黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

本文之所以選擇以黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)為切入點來分析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，主要基于以下考慮：黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)條款，并不能隨心所欲進(jìn)行羅列，而是要滿足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化的要求，充分體現(xiàn)該黨內(nèi)法規(guī)同制定依據(jù)之間必然、直接的聯(lián)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)條款深刻反映了黨內(nèi)法規(guī)的根本依據(jù)和制度基礎(chǔ)。此外，黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)多種多樣，其中不少為國家法律，這為我們以此為突破口分析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系提供了可能。

（一）統(tǒng)計所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和有效性，是科學(xué)統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。為此，有必要對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)加以詳細(xì)說明。

一是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的概念：解決統(tǒng)計哪些黨內(nèi)法規(guī)的問題。“實踐中，黨內(nèi)法規(guī)概念經(jīng)常在兩種意義上被使用：第一種是狹義上的，指代的是‘文本’意義上的黨內(nèi)法規(guī)，即有權(quán)的黨組織制定的黨章、準(zhǔn)則、條例等7 種名稱的黨內(nèi)法規(guī)；第二種是廣義上的，指代的是‘規(guī)范’意義上的黨內(nèi)法規(guī)，即黨規(guī)是由若干‘部’單行黨規(guī)文本和分散在其他有關(guān)法規(guī)文件文本中的一條條黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范共同構(gòu)成的一個制度規(guī)范集合體?！薄?〕宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020 年版，第19 頁。本次統(tǒng)計分析采狹義黨內(nèi)法規(guī)概念，即“文本”意義上的黨內(nèi)法規(guī)，也就是由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）所規(guī)定的7 種黨內(nèi)法規(guī)：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，而決定、意見、通知等規(guī)范性文件中的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范不在統(tǒng)計之列。需要特別說明的是，本文并未將黨章作為統(tǒng)計對象，而是將其列為制定依據(jù)，這是由黨章的性質(zhì)和地位所決定的。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條第2 款的規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。

二是關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的種類：解決統(tǒng)計哪類黨內(nèi)法規(guī)的問題。黨內(nèi)法規(guī)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為不同的種類。其中按照制定主體，可以將黨內(nèi)法規(guī)劃分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。本文只統(tǒng)計了中央黨內(nèi)法規(guī)，而將部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)排除在外。這主要是考慮到文本的可得性，中央黨內(nèi)法規(guī)有權(quán)威部門出版的匯編予以查證，而部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)難以收集到比較全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

三是關(guān)于文件來源：解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否全面準(zhǔn)確的問題。為了確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的全面性和權(quán)威性，本文以中共中央辦公廳法規(guī)局（以下簡稱“中辦法規(guī)局”）編制的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》〔6〕參見中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》，法律出版社2021 年版。為主要依據(jù)，并輔以共產(chǎn)黨員網(wǎng)“黨章黨規(guī)”專欄〔7〕共產(chǎn)黨員網(wǎng)為中共中央組織部黨員教育中心主辦，來源：http://www.12371.cn，2022 年2 月15 日訪問。補充最新黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》共收錄1949 年10 月至2021 年6 月出臺的黨內(nèi)法規(guī)183 部，其中中央黨內(nèi)法規(guī)107 部（不含黨章）?！?〕參見中共中央辦公廳法規(guī)局編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》，法律出版社2021 年版。另外，2021 年6 月至2022 年2 月7 日，制定修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)有2 部，分別是《中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會工作條例》（2021 年12 月24 日中共中央發(fā)布）和《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》（2015年5 月28 日中共中央批準(zhǔn)，2022 年1 月14 日中共中央修訂）。這里需要說明的是，對于有修訂情況的黨內(nèi)法規(guī)，以最新版本為準(zhǔn)，并不重復(fù)計算。因此，截止到2022 年2 月7 日，共收集到現(xiàn)行有效的、公開的中央黨內(nèi)法規(guī)108 部（不含黨章）作為統(tǒng)計對象，時間跨度從1949 年10 月至2022 年2 月。此外，本文所統(tǒng)計的中央黨內(nèi)法規(guī)均為現(xiàn)行有效，但軍事法規(guī)以及處于保密期的中央黨內(nèi)法規(guī)并未統(tǒng)計在內(nèi)。

（二）中央黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)的統(tǒng)計

有研究指出，“中國特色社會主義國家治理體系包括三套關(guān)鍵性制度體系：以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律制度體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！薄?〕王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學(xué)》2018 年第2 期，第270 頁。凡是明確了制定依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，其制定依據(jù)大體上可以歸入這三套制度體系之中。據(jù)此，本文將黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)劃分為如下幾類：一是以黨的規(guī)范性文件為制定依據(jù)，〔10〕“以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系”較多地體現(xiàn)為黨的規(guī)范性文件，故將黨的規(guī)范性文件作為標(biāo)準(zhǔn)之一。“黨關(guān)于治國理政的大量主張比較集中地承載于黨的全國代表大會的政治報告、中央全會的決定及黨的中央組織制定的其他方面的規(guī)范性文件中。這類文件以傳達(dá)黨的路線方針政策、發(fā)布決策和部署工作等為主，包括諸多需要貫徹落實和進(jìn)行必要轉(zhuǎn)化的政策制度?！?參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學(xué)》2018 年第2 期，第274 頁。二是以黨內(nèi)法規(guī)為制定依據(jù)，三是以國家法律為制定依據(jù)。除了未在條文中明確制定依據(jù)的情形外，上述三類依據(jù)之間又有兩兩組合或者三類組合的情況。此外，黨內(nèi)法規(guī)還有依據(jù)國務(wù)院規(guī)范性文件制定的個別情況。以此為標(biāo)準(zhǔn)，108 部中央黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)情況統(tǒng)計參見表1 所示。

表1 108 部中央黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)情況統(tǒng)計（單位：部）

上述統(tǒng)計中，屬于黨政聯(lián)合發(fā)文〔11〕黨政聯(lián)合發(fā)文并不一定都是黨內(nèi)法規(guī)，其大致有三種類型：黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的其他規(guī)范性文件以及黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的既非黨內(nèi)法規(guī)，也非規(guī)范性文件的其他類型文件。參見張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，載《中國法學(xué)》2020 年第1 期，第67-85 頁。為了行文方便，下文中提到的黨政聯(lián)合發(fā)文均指的是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。也有學(xué)者將黨政聯(lián)合制定并以黨的文號發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)稱為混合性黨內(nèi)法規(guī)，但其科學(xué)性和合理性還有待進(jìn)一步論證。參見歐愛民：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018 年版，第5-6 頁。的黨內(nèi)法規(guī)共42 部，占被統(tǒng)計總數(shù)的38.89%?？梢钥吹?，每一種統(tǒng)計類型中都存在黨政聯(lián)合發(fā)文的情況，但分布并不均衡。占比最低的是僅以黨內(nèi)法規(guī)為制定依據(jù)的情形，39 部中央黨內(nèi)法規(guī)中僅有1 部屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。占比最高的是制定依據(jù)中同時包括黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的情形，30 部中央黨內(nèi)法規(guī)中有12 部屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。這42 部黨政聯(lián)合發(fā)文大致可以分為三類。第一類是以黨的機(jī)關(guān)為主導(dǎo)制定，由中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文；〔12〕之所以得出此結(jié)論，主要是根據(jù)這些黨內(nèi)法規(guī)中的解釋條款來確定的，如《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》第32 條規(guī)定中央社會治安綜合治理委員會為解釋主體，《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》第20 條規(guī)定中共中央宣傳部為解釋主體。第二類是以政府部門為主導(dǎo)制定，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后，由中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)；第三類是黨政聯(lián)合發(fā)布，且從文本表述來看，無法推導(dǎo)出何者主導(dǎo)。

（三）中央黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)的初步分析

通過以上的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)多種多樣，并不如大多數(shù)人印象中那樣只有黨章及上位黨內(nèi)法規(guī)。事實上這部分黨內(nèi)法規(guī)僅占66.67%，還有一小半黨內(nèi)法規(guī)并未在制定依據(jù)條款中直接列明依據(jù)黨章或其他黨內(nèi)法規(guī)制定。

1.正確認(rèn)識黨的規(guī)范性文件在黨內(nèi)法規(guī)制定中的作用

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，制定依據(jù)中包含黨的規(guī)范性文件的中央黨內(nèi)法規(guī)共16 部，僅占被統(tǒng)計總數(shù)的14.81%，但這并不能證明黨的規(guī)范性文件在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中所起的作用不大。相反，作為黨的主張重要體現(xiàn)的規(guī)范性文件對黨內(nèi)法規(guī)的制定具有統(tǒng)領(lǐng)意義，只不過其作用并不都直接體現(xiàn)在制定依據(jù)上，而是更多體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)目的及其他具體條款中。有的是以非常明確的形式出現(xiàn)在立規(guī)目的條款中，如“為貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》有關(guān)要求”（《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》第1 條）；有的則是以比較籠統(tǒng)的形式將其精髓體現(xiàn)在目的條款中，如“為了認(rèn)真貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求和新時代黨的組織路線”（《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第1 條），“為了貫徹落實黨的十九大精神”（《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第1 條），“為了深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”（《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》第1 條），等等。

2.未點明制定依據(jù)不意味著沒有依據(jù)

108 部中央黨內(nèi)法規(guī)中有16 部未明確列出制定依據(jù)，有的是因為未采用條款體例（如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》），有的可能是因為難以在黨章或者上位黨內(nèi)法規(guī)中找到直接可以依據(jù)的內(nèi)容（如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》）。但是未直接列明制定依據(jù)，并不意味著這些黨內(nèi)法規(guī)的制定沒有依據(jù)。首先，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須以黨章為根本，這是由黨章的地位所決定的?！包h章是黨的根本大法，是總章程，是總規(guī)矩。黨的制度是從黨章開始的，黨章是一切黨內(nèi)法規(guī)制度的源頭。決不能背離這一點?！薄?3〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020 年版，第13 頁。習(xí)近平總書記指出：“全黨要牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動、黨的建設(shè)的根本依據(jù)，把黨章各項規(guī)定落實到行動上、落實到各項事業(yè)中。建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)；判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標(biāo)準(zhǔn)；解決黨內(nèi)矛盾，要以黨章為根本規(guī)則?！薄?4〕習(xí)近平：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》（2012 年11 月16 日），載《求是》2012 年第23 期，第10 頁。其次，黨內(nèi)法規(guī)必須遵循《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的權(quán)限和程序?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》作為黨內(nèi)“立法法”，是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循。該條例就黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導(dǎo)思想、基本原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、主體、事項、權(quán)限、程序、保障等作了明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須遵守《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的相關(guān)規(guī)定。最后，黨內(nèi)法規(guī)的制定不得違背憲法法律的規(guī)定?！稇椃ā返? 條第4 款規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定工作也必須遵守憲法和法律。

顯然，在有些黨內(nèi)法規(guī)不宜采用條款式的情況下，要求全部列明制定依據(jù)并不現(xiàn)實。那么，何時寫、何時不寫呢？《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第21 條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案一般應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容有名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)和施行日期。因此，明確列明制定依據(jù)應(yīng)該是常態(tài)，不寫只是例外。

3.黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)并非列得越多越好

從統(tǒng)計情況來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)可以是規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)以及國家法律。但這并不是說制定依據(jù)列得越多越好，而是應(yīng)該列明直接依據(jù)。如作為黨的根本大法的黨章以及作為黨內(nèi)“立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，也不是必須要在每一部黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)條款中被列明。但這并不意味著它們不發(fā)揮作用。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)在制定完成后，要報審查機(jī)關(guān)備案審查。審查機(jī)關(guān)不僅要對報備的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行形式審查，更要進(jìn)行實質(zhì)審查，審查內(nèi)容包括政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查等方面。其中，合法合規(guī)性審查包括：是否同憲法和法律相一致，是否同黨章、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相沖突，是否符合制定權(quán)限和程序，是否落實精簡文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等。據(jù)此，即使未在制定依據(jù)條款列明，黨章、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件以及憲法和法律都必須在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中予以考量。

4.黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)的順序編排要凸顯黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)

如果制定依據(jù)不是一個，甚至不是一種時，其先后順序應(yīng)該如何編排？制定依據(jù)的種類相同時，即制定依據(jù)均為黨的規(guī)范性文件、黨內(nèi)法規(guī)或國家法律時，一般來說，按照其效力高低排列比較合適。如“根據(jù)憲法法律規(guī)定”，“根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定”。相對來說，這種情形比較容易安排。

制定依據(jù)的種類不同時，則排列起來比較復(fù)雜。根據(jù)前文的統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，在108 部黨內(nèi)法規(guī)中，制定依據(jù)有兩種的黨內(nèi)法規(guī)有39 部，可分為三種情形：以黨的規(guī)范性文件和國家法律為制定依據(jù)，以黨的規(guī)范性文件和政府規(guī)范性文件為制定依據(jù)以及以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為制定依據(jù)。如果黨的規(guī)范性文件表述比較籠統(tǒng)，如表述為“中央有關(guān)規(guī)定”則比較適宜放在最后；若表述比較具體，如“根據(jù)《關(guān)于深化統(tǒng)計管理體制改革提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實性的意見》《統(tǒng)計違紀(jì)違法責(zé)任人處分處理建議辦法》等有關(guān)規(guī)定和《中華人民共和國統(tǒng)計法》《中華人民共和國統(tǒng)計法實施條例》等法律法規(guī)”（《防范和懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》第1 條），通常來講應(yīng)該將其放到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律前面。但黨內(nèi)法規(guī)和國家法律誰先誰后則需要仔細(xì)衡量。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同作為制定依據(jù)的有33 件，排列順序也是五花八門。本文認(rèn)為，既然是制定黨內(nèi)法規(guī)，其首要的制定依據(jù)還應(yīng)該是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)，其次才應(yīng)該是國家法律。這樣的編排順序不牽涉誰大誰小的問題，而是為了凸顯黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)。

5.黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)應(yīng)盡量以明確的語言表達(dá)

就統(tǒng)計情況來看，有的黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于制定依據(jù)規(guī)定得非常明確，如“根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》和其他有關(guān)規(guī)定”（《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》第1 條），而有的則非常模糊，采用“相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”“中央有關(guān)規(guī)定”“其他有關(guān)法律法規(guī)”“憲法法律”的表述，如“根據(jù)中央有關(guān)規(guī)定”［《節(jié)慶活動管理辦法（試行）》第1 條］，“根據(jù)中共中央、國務(wù)院有關(guān)決定和指示”（《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第1 條），“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定”（《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》 第1 條）。但是何為“相關(guān)”“有關(guān)”“中央有關(guān)規(guī)定”〔15〕就統(tǒng)計情況來看，108 部中央黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的“中央規(guī)定”，大部分并沒有明確范圍，而是籠統(tǒng)表述為“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)規(guī)定”，也有個別情況把黨的規(guī)范性文件、中央黨內(nèi)法規(guī)納入其中，如“根據(jù)……等法律規(guī)定和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等中央有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定”（《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》第1 條）。卻沒有一個明確的界定。這種語言上的模糊性，一方面增強(qiáng)了其彈性和靈活性，但另一方面也不可避免地增加了審查的難度。為進(jìn)一步推動黨內(nèi)法規(guī)制定和備案審查工作的規(guī)范化，建議在不違反保密相關(guān)規(guī)定的情況下，盡量以更加明確的方式闡釋制定依據(jù)，這同時也能為黨內(nèi)法規(guī)的實施及評估其執(zhí)行情況奠定基礎(chǔ)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共同作用領(lǐng)域

從黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)的情況來看，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的關(guān)系，并不像理論上所預(yù)設(shè)的那樣條理清晰，而是在實踐中呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的復(fù)雜樣態(tài)。有研究指出，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間有密切聯(lián)系，具有內(nèi)在的、高度的統(tǒng)一性，并從本質(zhì)和價值的一致性、同屬于中國特色社會主義法治體系、同屬于國家治理體系、統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政四個方面進(jìn)行了概括?！?6〕參見《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第310 頁。這是一種對二者聯(lián)系的靜態(tài)分析，要把握二者之間的聯(lián)系還要從動態(tài)角度切入。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的360 度調(diào)整視野

黨的十九大報告明確提出：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”〔17〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017 年10 月18 日在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”?！?8〕參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31 日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。而“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”〔19〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，2014 年10 月23 日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。。從這個角度來講，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象應(yīng)該涵蓋整個社會活動，換言之，其調(diào)整視野應(yīng)該是360 度的，不應(yīng)該有制度盲區(qū)和死角。〔20〕參見宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第311 頁。

108 部中央黨內(nèi)法規(guī)，內(nèi)容上囊括了黨內(nèi)法規(guī)體系的全部板塊：黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)，調(diào)整的對象涵蓋了黨的各級組織、普通黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員、農(nóng)村基層干部等，調(diào)整的事項涵蓋了黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)，黨對經(jīng)濟(jì)工作、法治工作、全面深化改革工作等的領(lǐng)導(dǎo)，等等。正如習(xí)近平總書記所深刻指出的：“我們黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，這就決定黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然要涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個方面?！薄?1〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020 年版，第11 頁?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)360度調(diào)整視野決定了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間存在交叉、交集是必然的。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同針對的事項范圍

盡管黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整視野是360 度的，但不能片面地理解為黨內(nèi)法規(guī)是無所不包、無所不能的。而是要按照“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的要求，遵循制度建設(shè)的規(guī)律，精準(zhǔn)定位黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的范圍。

47 部制定依據(jù)中包含國家法律的中央黨內(nèi)法規(guī)，大體勾勒出實踐中黨規(guī)國法共同針對的事項范圍。這47 部黨內(nèi)法規(guī)的具體情況如下：黨的組織法規(guī)3 部、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)7 部、黨的自身建設(shè)法規(guī)24部、黨的監(jiān)督保障法規(guī)14 部?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對象既包括黨組織和黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員；在調(diào)整的事項上，這些黨內(nèi)法規(guī)不僅涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域的事務(wù)。

在對同一事項作出規(guī)定時，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)同國家法律相協(xié)調(diào)，即與國家法律保持一致。首先，必須與黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的要求是相一致的。黨內(nèi)法規(guī)作為黨管黨治黨的重要依據(jù)，必須與憲法法律保持一致。

其次，黨內(nèi)法規(guī)同國家法律保持一致，并不是要求二者必須一樣。比如，在尺度標(biāo)準(zhǔn)上，黨內(nèi)法規(guī)可以嚴(yán)于國家法律?！跋噍^于國家法律對公民行為的規(guī)范調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)對黨員干部提出的要求涵蓋方方面面，既有理想又有現(xiàn)實，既有思想又有行為，既有道德又有規(guī)矩，既有政治又有工作，既有公域又有私域，既有物質(zhì)又有精神，規(guī)范得更深、調(diào)整得更廣、要求得更嚴(yán)。”〔22〕《習(xí)近平法治思想概論》編寫組：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第309 頁。黨內(nèi)法規(guī)是否同國家法律相一致，可以參照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷：（1）是否堅持和遵循了憲法和法律確立的指導(dǎo)思想和基本原則；（2）是否貫徹和維護(hù)了憲法和法律規(guī)定的基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等；（3）是否限制或者剝奪了憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利和自由；（4）是否變通或者免除了憲法和法律設(shè)定的公民義務(wù)和責(zé)任。〔23〕參見中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020 年版，第155 頁。

最后，即使是對同一事項作出規(guī)定，二者的表現(xiàn)形式和功能也是不一樣的。黨內(nèi)法規(guī)重在調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，包括黨組織領(lǐng)導(dǎo)非黨組織和群眾形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及黨組織之間的關(guān)系、黨組織和黨員之間的關(guān)系、黨員與黨員之間的關(guān)系等。而國家法律調(diào)整的是社會關(guān)系，包括國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家機(jī)關(guān)與公民之間的關(guān)系、公民與公民之間的關(guān)系等。如有學(xué)者在對機(jī)構(gòu)編制相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律進(jìn)行比較后得出結(jié)論，認(rèn)為二者雖然都是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要形式，但也存在著明顯差異：在調(diào)整內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)重在明確黨對機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家法律則是規(guī)范具體的機(jī)構(gòu)編制管理工作；在功能作用上，黨內(nèi)法規(guī)主要解決機(jī)構(gòu)編制誰來定、誰來管，怎么定、怎么管等前端問題，重點是要明確機(jī)構(gòu)編制管理的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作原則、工作標(biāo)準(zhǔn)，而國家法律主要解決機(jī)構(gòu)編制權(quán)力的固化、使用等問題；在邏輯順序上，黨內(nèi)法規(guī)明確機(jī)構(gòu)編制工作的原則和要求，國家立法則具體貫徹這些原則和要求，以國法的形式保障其得以有效實施?！?4〕參見秦奧蕾：《黨內(nèi)法規(guī)與國家立法關(guān)系中的機(jī)構(gòu)編制法定化》，載《法學(xué)論壇》2021 年第6 期，第46-47 頁。又如，《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)按照國家規(guī)定實行任期制，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，地方各級人民代表大會及其常委會、地方各級人民政府每屆任期5 年，但這兩部法律只是確定了任期制，規(guī)定了每屆的任期。而以這兩部法律為制定依據(jù)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》對此進(jìn)行了細(xì)化，對任期內(nèi)以及任期結(jié)束后職務(wù)的調(diào)整、任期的計算、連續(xù)任職等進(jìn)行了明確規(guī)定，為任期制的具體落實提供了制度上的依據(jù)。從上述兩個例子可以看出，黨規(guī)與國法之間的交織關(guān)系：有的是由黨內(nèi)法規(guī)作出原則性規(guī)定，由國家法律予以細(xì)化落實；有的則是由國家法律作出原則性規(guī)定，由黨內(nèi)法規(guī)予以細(xì)化落實。二者無縫對接，互為表里、互相支撐。至于二者誰為主、誰為輔，分別以何種方式加以規(guī)制，并不能隨心所欲，還需要進(jìn)一步研究二者之間的界限。

（三）黨政聯(lián)合發(fā)文具有雙重屬性

黨政聯(lián)合發(fā)文的做法由來已久，也引發(fā)了大量的討論和爭議。2019 年修訂出臺的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對此作出明確規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定（第13 條第2 款）。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，一方面，在調(diào)整對象上往往既包括黨組織、黨員，也包括政府機(jī)關(guān)及其工作人員；另一方面，調(diào)整事項上往往既涉及黨內(nèi)事務(wù)，也涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域的事務(wù)，如“《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》規(guī)范的是各級黨政機(jī)關(guān)辦公用房的規(guī)劃、權(quán)屬、配置、使用、維修、處置等管理工作，涉及國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中直管理局、國家發(fā)展改革委、財政部等多個部門職能職責(zé)，由國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局牽頭、其他部門參加起草”〔25〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020 年版，第62 頁。。

關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性問題，學(xué)界存在“單一屬性論”和“雙重屬性論”的爭論。前者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文是以黨的文號發(fā)布的，其具有黨內(nèi)法規(guī)的單一屬性。〔26〕如，歐愛民教授認(rèn)為，混合性黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)，因為其是以黨的文號發(fā)布的。參見歐愛民、李丹：《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》，載《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020 年第1 期，第89 頁。而后者則認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨內(nèi)法規(guī)和行政規(guī)范性文件的雙重屬性。筆者贊同“雙重屬性論”，黨政聯(lián)合發(fā)文之所以對非黨組織和非黨員發(fā)生效力，根源并不在于其黨內(nèi)法規(guī)的屬性，而是因為這類文件同時具有一定的法律屬性?！?7〕肖金明教授也持有類似觀點。他認(rèn)為，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的法規(guī)和規(guī)范性文件及其創(chuàng)設(shè)的規(guī)范（其將之稱為“混合性黨內(nèi)法規(guī)”）既屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇，又屬于行政法規(guī)和規(guī)范性文件范疇。參見肖金明：《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》，載《法學(xué)論壇》2017 年第2 期，第80 頁。而法律屬性的獲得，主要是基于“政府等參與制定主體原本就依法擁有針對國家和社會管理某方面工作作出決定，制定行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布規(guī)范性文件的權(quán)力”。〔28〕宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第856 頁。將黨政聯(lián)合發(fā)文的屬性界定為兩個，也可以在實際上解決其可訴性的問題。

也有學(xué)者提出“雙重屬性論”和“單一屬性論”均有缺陷，并進(jìn)而提出“復(fù)合屬性論”，即“黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性具有二階復(fù)合性：一階是指黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律雙重可能屬性；二階是指根據(jù)治理場景、治理功能等對黨政聯(lián)合發(fā)文具體規(guī)范屬性進(jìn)行現(xiàn)實識別”〔29〕孟欣然：《黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性探析》，載《浙江學(xué)刊》2022 年第1 期，第111 頁。。這種觀點承認(rèn)黨政聯(lián)合發(fā)文具有雙重屬性的可能性，至于到底使用哪一種屬性要根據(jù)具體情境而定。其實雙重屬性論并不否認(rèn)這一點，就好比一個人同時具有多重社會身份，其到底扮演何種角色，要根據(jù)具體情境而定，但這并不能成為否認(rèn)其存在多重社會身份的理由。

四、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的界限及劃分標(biāo)準(zhǔn)

盡管黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有密切聯(lián)系，但是作為不同的制度規(guī)范，二者存在明顯的區(qū)別，〔30〕有研究從調(diào)整對象、規(guī)定內(nèi)容、表述方式、尺度標(biāo)準(zhǔn)、實施方式五個方面概括了二者之間的不同。參見《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第309-310 頁。不能將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相混同。

（一）關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律界限的認(rèn)識誤區(qū)

理論和實踐中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律界限的認(rèn)識，存在以下幾種誤區(qū)。

第一種是實踐中存在的一種錯誤認(rèn)識，即“認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律既然都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，因此不必分得太清楚”?！?1〕宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020 年版，第23 頁。其錯誤之處在于模糊了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界，沒有認(rèn)識到二者的區(qū)別，將兩個性質(zhì)不同的制度規(guī)范相混同。如果沒有必要區(qū)分，為什么要發(fā)展出兩種類型的制度規(guī)范、兩套制度體系呢？

第二種是基于黨內(nèi)法規(guī)對黨外組織和非黨員發(fā)生效力的認(rèn)識上，將黨內(nèi)法規(guī)對非黨組織和非黨員產(chǎn)生的影響甚至約束力稱為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”或者間接效力?！?2〕參見王振民等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016 年版，第14 頁。也有學(xué)者將其界定為或者稱為“間接效力”。參見候嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019 年第2 期，第16 頁。筆者并不贊同這種看法。所謂的“溢出效力”“間接效力”實際上對應(yīng)的是黨內(nèi)法規(guī)的影響力而非其效力。如果一項制度在效力范圍上能夠隨意“溢出”，則在理論上和實踐上都是有害的。一方面，這種提法會進(jìn)一步模糊黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的界限，另一方面有違法治的確定性原則，為實踐中存在的泛化黨內(nèi)法規(guī)效力問題提供了依據(jù)。一旦效力可以“溢出”，“溢出”的邊界又如何劃定呢？誰有權(quán)來決定哪些黨內(nèi)法規(guī)的效力可以“溢出”，哪些不可以“溢出”？范圍和界限的模糊性，看似擴(kuò)大了黨內(nèi)法規(guī)的邊界，但實踐中并不一定如此，更為嚴(yán)重的是還會損害黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。有學(xué)者以黨政聯(lián)合發(fā)文的存在來證明黨內(nèi)法規(guī)所謂“溢出效力”的正當(dāng)性。在筆者看來，黨政聯(lián)合發(fā)文的存在，不僅不是“溢出效力”的證明，而恰恰相反是黨內(nèi)法規(guī)效力無法“溢出”的明證?！?3〕有學(xué)者對黨政聯(lián)合發(fā)文不能成為黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的正當(dāng)來源與載體，進(jìn)行了詳細(xì)論證。但其論證的主要理由在于黨政聯(lián)合發(fā)文本身不具有正當(dāng)性。參見候嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，載《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019 年第2 期。因為如果黨內(nèi)法規(guī)的效力能夠“溢出”，就完全沒有必要聯(lián)合發(fā)文了。

第三種錯誤認(rèn)識在于將規(guī)范事項是黨內(nèi)事務(wù)還是社會事務(wù)作為劃分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律界限的標(biāo)準(zhǔn)。如，有的學(xué)者提出，“厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)范邊界，妥善處理分工與合作的關(guān)系，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的協(xié)調(diào)化水平，使黨內(nèi)法規(guī)不超越權(quán)限而只對黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，歸屬社會事務(wù)的則交由國家強(qiáng)制力為保障的法律來規(guī)制”〔34〕管新華：《依規(guī)治黨的歷史溯源、現(xiàn)實設(shè)計和未來推進(jìn)》，載《探索》2016 年第2 期，第95 頁。。也有學(xué)者提出，將某種規(guī)范列入黨規(guī)還是列入國法，其中一個判斷標(biāo)準(zhǔn)是“看這個規(guī)范所涉及的事項是什么。如果所調(diào)整的事項僅僅是黨內(nèi)事務(wù)，當(dāng)然只能是黨規(guī)；如果是社會事務(wù)，也許就需要表現(xiàn)為國法；如果涉及法定的人身權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利等，就必須用國法”〔35〕卓澤淵：《黨規(guī)與國法的基本關(guān)系》，載《中共杭州市委黨校學(xué)報》2015 年第1 期，第7 頁。。但是，這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)顯然不能解釋為什么108 部黨內(nèi)法規(guī)中有47 部制定依據(jù)中包含國家法律，忽略了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接和協(xié)調(diào)。同時，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)只能調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)的觀點，大大壓縮了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，忽略了黨作為執(zhí)政黨要行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的現(xiàn)實情況。黨行使對社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)同樣需要黨內(nèi)法規(guī)來加以規(guī)范，即要“完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局各方面”〔36〕《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31 日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。。

（二）黨規(guī)與國法界限的劃分標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范事項是黨內(nèi)事務(wù)還是社會事務(wù)不能作為劃分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律界限的標(biāo)準(zhǔn)。那么應(yīng)當(dāng)確立何種標(biāo)準(zhǔn)呢？

1.黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的絕對保留事項屬于二者各自的“自留地”

對于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的絕對保留事項，只能由二者分別予以規(guī)定?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第4 條和《立法法》第8 條對絕對保留事項分別作了明確規(guī)定?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第4 條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項作出規(guī)定：（一）黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督。凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！薄读⒎ǚā返? 條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。”

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雖然不能介入屬于對方絕對保留的事項，但并不意味著二者就毫無關(guān)系，而是要做好銜接工作，即黨內(nèi)法規(guī)和國家法律要實現(xiàn)無縫對接。如，在制定黨內(nèi)法規(guī)時涉及黨組織和黨員涉嫌違法的法律責(zé)任追究等問題時，黨內(nèi)法規(guī)不宜作具體規(guī)定，但可作“涉嫌違法犯罪的，按照國家有關(guān)法律規(guī)定處理”等原則性規(guī)定，以便與國家法律相銜接。

在制定國家法律時，也同樣如此。如“在憲法確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基礎(chǔ)上，《高等教育法》《村民委員會組織法》等法規(guī)都規(guī)定要堅持黨對相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確有關(guān)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。至于黨怎么領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、黨組織怎么開展領(lǐng)導(dǎo)工作，應(yīng)該由黨內(nèi)法規(guī)作出具體規(guī)定，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接上即可”〔37〕《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021 年版，第311 頁。。關(guān)于與政黨有關(guān)的國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的要求，有學(xué)者用“其上”“其中”“其下”來加以概括：“其上”，指的是國家法律可以規(guī)范政黨組織與國家的關(guān)系；“其中”指的是國家法律可以對政黨組織的自治規(guī)則的架構(gòu)、基本要素等“形式要件”提出強(qiáng)制性或指導(dǎo)性要求，但不能更進(jìn)一步對黨員權(quán)利義務(wù)配置、黨組織職權(quán)職責(zé)配置等“實質(zhì)性內(nèi)容”作出規(guī)定；“其下”指的是國家法律可以禁止黨內(nèi)法規(guī)作出與其相抵觸的規(guī)定，即為其提供底線限制?！?8〕參見宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第56-57 頁。

2.黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整半徑與調(diào)整機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然要涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個方面，因此“黨內(nèi)法規(guī)絕不僅僅是規(guī)定‘黨內(nèi)的事’，相當(dāng)一部分要規(guī)定‘黨的事’；‘黨的事’半徑到哪里，黨內(nèi)法規(guī)的半徑就要延伸到哪里”〔39〕中共中央辦公廳法規(guī)局編著：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020 年版，第11-12 頁。。那么“黨的事”〔40〕有學(xué)者采用的是“黨務(wù)”的概念，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨務(wù)，國家法律調(diào)整國務(wù)。參見黃文藝：《論黨法關(guān)系的規(guī)范性原理》，載《政法論壇》2022 年第1 期，第12 頁。要注意的是，這里的黨務(wù)不等于黨內(nèi)事務(wù)。的半徑如何劃定？

習(xí)近平總書記指出：“必須堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！薄?1〕習(xí)近平：《確保改革開放這艘航船沿著正確航向破浪前行》（2018 年12 月28 日），載習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019 年版，第288 頁。加強(qiáng)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)這一要求不是空洞的、抽象的，而是要在各方面、各環(huán)節(jié)落實和體現(xiàn)。因此，“黨的事”在事項范圍上要涵蓋一切工作，但這并不意味著要事無巨細(xì)、眉毛胡子一把抓。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。比如，我們既要堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，又要正確處理堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保司法機(jī)關(guān)依法獨立行使職權(quán)的關(guān)系?！包h對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務(wù)，不要越俎代庖，領(lǐng)導(dǎo)干部更不能借黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)之名對政法機(jī)關(guān)工作進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。”〔42〕習(xí)近平：《黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的》（2014 年1 月7 日），載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第44 頁。

具體到黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，則體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整視野是360 度的，但其側(cè)重點應(yīng)該在于如何發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，目的在于加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中，還要根據(jù)調(diào)整事項的性質(zhì)采用不同的調(diào)整機(jī)制，即為保證針對各種行為都能有適宜的規(guī)矩，黨內(nèi)法規(guī)該直則直，宜圓則圓，做到內(nèi)方外圓；該大則大，宜小則小，做到有大有?。辉撻L則長，宜短則短，做到有長有短?！?3〕參見宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第77-78 頁。也就是說，盡管黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整視野是360 度的，但沒有一部黨內(nèi)法規(guī)是萬能的，而應(yīng)由不同層級、不同類別的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、社會規(guī)范等一起形成嚴(yán)密的制度之網(wǎng)。

第一，在黨的組織建設(shè)和自身建設(shè)領(lǐng)域，即純粹的黨內(nèi)事務(wù)領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)要發(fā)揮主要的規(guī)范作用，國家法律主要作出原則性規(guī)定，給黨內(nèi)法規(guī)留出足夠的“空間”。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》的規(guī)定，黨的組織建設(shè)法規(guī)主要是規(guī)范黨的各級組織的產(chǎn)生和規(guī)范，主要包括黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)五個方面。

第二，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律應(yīng)該各有側(cè)重，但二者“要無縫對接，既不能脫節(jié)斷檔，也不能交叉重復(fù)，更不能錯位越位”〔44〕宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020 年版，第62 頁。。同時，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的側(cè)重點與國家法律不同，重在規(guī)范黨的各級組織和黨員干部在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)方面的活動，而非為被調(diào)整對象設(shè)定權(quán)利義務(wù)?！?5〕有學(xué)者提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)具有特殊性，它設(shè)定權(quán)利和義務(wù)只涉及所調(diào)整的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一方主體，也就是說，“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度是通過各級各類黨組織以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部忠實有效履行自身領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)來實現(xiàn)黨對非黨組織和群眾的引領(lǐng)力號召力組織力影響力的，即領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)以其在黨內(nèi)的剛性約束力來達(dá)致其黨外的領(lǐng)導(dǎo)力”。參見蔣清華：《中國共產(chǎn)黨黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度基礎(chǔ)理論研究》，人民出版社2019 年版，第43-45 頁。此論斷揭示了一般黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的特點，但還要注意黨政合并設(shè)立之后黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)出現(xiàn)的新變化。如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》并非為司法機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)利義務(wù)，而是規(guī)定了黨中央對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)、地方黨委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨委政法委員會的領(lǐng)導(dǎo)、政法單位黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)上是規(guī)范各級黨組織的行為。正如有學(xué)者所指出的：“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一個個具體的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系之中對領(lǐng)導(dǎo)對象產(chǎn)生效力是有中介的,而不是直接強(qiáng)制作用于領(lǐng)導(dǎo)對象?！薄?6〕蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系論——以法律研究范式為參照》，載《法治現(xiàn)代化研究》2021 年第2 期，第73 頁。

第三，在黨的監(jiān)督領(lǐng)域，要堅持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。黨的十八屆四中全會提出“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的重大論斷?！霸谖覀儑?，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格?！薄?7〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，2014 年10 月20 日在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上。作為中國工人階級的有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，黨員身份要求其在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會生活中發(fā)揮先鋒模范作用。當(dāng)然，黨員承擔(dān)的義務(wù)要與其黨員身份相符，但這并不會造成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的緊張關(guān)系，而是黨內(nèi)法規(guī)在國家法律基礎(chǔ)上所做的適度的調(diào)整。如黨員干部要按照要求進(jìn)行財產(chǎn)申報，不能因此認(rèn)為黨員作為公民的隱私權(quán)受到了侵犯。也就是說，在黨的監(jiān)督領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)要與國家法律銜接，能對黨員提出更多、更高標(biāo)準(zhǔn)的要求，但這種要求不能超出或突破國家法律的禁止性規(guī)定，即不能違反《立法法》第8 條關(guān)于立法保留事項的規(guī)定。

第四，在黨的保障領(lǐng)域，特別是機(jī)關(guān)運行保障等方面，不能給予黨的組織和黨員特別優(yōu)待。這也是此類黨內(nèi)法規(guī)多采用聯(lián)合發(fā)文方式的重要原因。如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》等，對黨和國家機(jī)關(guān)的運行保障一視同仁、一體規(guī)范。

（三）黨和國家機(jī)構(gòu)合署合并辦公對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律關(guān)系的影響

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，為減少多頭管理、職責(zé)交叉，堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，調(diào)整了相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，把政府有關(guān)機(jī)構(gòu)職能并入黨的職能部門或由其統(tǒng)一歸口領(lǐng)導(dǎo)，或在黨的職能部門加掛牌子，由其承擔(dān)某個方面的行政職責(zé)。從實踐運行情況來看，黨政合署合并辦公有助于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有效銜接。

在黨政合署合并辦公的背景下，把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系應(yīng)注意以下兩點。其一，要深刻認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系實質(zhì)上是黨政關(guān)系在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。黨政關(guān)系既是重大的理論問題，也是重大的實踐問題。改革開放以來，無論黨政關(guān)系進(jìn)行了怎樣的調(diào)整，但有一條是不變的，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。處理好黨政關(guān)系，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點和落腳點都是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系必須把握這個大前提。其二，黨政合署之后，原有政府機(jī)構(gòu)的牌子并不是可有可無的，還要用起來，履行好相應(yīng)的行政管理職責(zé)。〔48〕對于如何完善相應(yīng)的制度設(shè)計，有學(xué)者提出，黨政機(jī)構(gòu)融合后，政府機(jī)構(gòu)要么應(yīng)保留其牌子，要么應(yīng)保持其行政屬性，其行政行為應(yīng)接受行政法的調(diào)整，其相對人應(yīng)有權(quán)尋求行政或司法救濟(jì)。參見黃文藝：《論黨法關(guān)系的規(guī)范性原理》，載《政法論壇》2022年第1 期，第9 頁正如習(xí)近平總書記所指出的：“這次機(jī)構(gòu)改革，在黨中央有關(guān)職能部門加掛了政府機(jī)構(gòu)牌子，是因為這些部門承擔(dān)著管理職能，需要以政府名義開展工作……牌子怎么用,怎樣履行行政管理職責(zé)，要研究清楚,有一套相應(yīng)規(guī)則和程序?！薄?9〕習(xí)近平：《以堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)鞏固機(jī)構(gòu)改革成果》（2019 年7 月5 日），載習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》,中央文獻(xiàn)出版社2019 年版,第301 頁。

五、黨內(nèi)法規(guī)、國家法律與黨的主張之間的關(guān)系

研究黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，不能僅僅從二者自身來進(jìn)行分析，還應(yīng)跳脫出來，站在更為宏觀的角度來觀察和思考，避免“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的情況出現(xiàn)。從黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)來看，黨的規(guī)范性文件在黨內(nèi)法規(guī)制定和實施過程中發(fā)揮著重要作用。這些規(guī)范性文件是黨的主張的重要載體。黨的主張，指的是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨為了實現(xiàn)自己所代表的全中國人民的利益與意志，以權(quán)威形式規(guī)定的在一定的歷史時期內(nèi)所遵循的路線、方針、政策及其措施等?！?0〕參見方世榮：《論執(zhí)政黨主張成為國家意志的科學(xué)化建設(shè)》，載《法學(xué)》2010 年第7 期，第22 頁。黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，必然要求將其主張貫徹落實到經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等各方面。

一方面，以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系是國家法律的先導(dǎo)和指引。使黨的主張通過法定程序成為國家意志，是黨對國家實行領(lǐng)導(dǎo)的主要方式。我們的憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，實施憲法和法律就是在貫徹落實黨的主張和人民意志。將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律，有利于從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。習(xí)近平總書記指出：“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)……黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策?！薄?1〕習(xí)近平：《黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的》（2014 年1 月7 日），載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第43 頁。實踐中，有人簡單地將體現(xiàn)黨的主張的政策文件與國家立法進(jìn)行機(jī)械對照后得出“不合法”的結(jié)論。這種做法錯誤地將黨的主張與國家法律的關(guān)系混同為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的重點在于銜接和協(xié)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律保持一致，而黨的主張與國家法律關(guān)系的重點則在于如何把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律，通過國家法律保障黨的主張的實現(xiàn)。黨有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策部署和提出的政策措施，往往會傳遞出法律制度立改廢釋的信號，因此黨的主張的提出，往往是國家立法的開始。在這一過程中，要注意處理好改革和法治的關(guān)系，做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù),需要修改法律的可以先修改法律,先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！薄?2〕習(xí)近平：《在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治》（2013 年11 月—2019 年7 月），載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第35 頁。

另一方面，以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系也是黨內(nèi)法規(guī)的先導(dǎo)和指引，特別是黨的基本理論、基本路線、基本方略具有全局性、長期性的指導(dǎo)作用。黨的十九大報告指出，“全黨同志必須全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，更好引領(lǐng)黨和人民事業(yè)發(fā)展”。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7 條明確將“堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”作為黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。因此，黨內(nèi)法規(guī)必須與黨的基本理論、基本路線、基本方略保持一致，必須與黨中央重大決策部署相符合。

總之，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是黨的主張在不同領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在實現(xiàn)黨的主張過程中，二者應(yīng)該分工明確、各有側(cè)重，或主或輔、交替主導(dǎo)，緊密銜接、相互促進(jìn)，同向發(fā)力、互為支撐。

六、余論

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，不僅是黨政關(guān)系在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，更是政治和法治關(guān)系的具體體現(xiàn)。在實踐中存在一種“有害論”的觀點，將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對立起來，認(rèn)為依法執(zhí)政、依法治國只要有國家法律即可，不必再有黨內(nèi)法規(guī)，制定和實施黨內(nèi)法規(guī)會損害法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性?！?3〕參見宋功德：《黨規(guī)之治——黨內(nèi)法規(guī)的一般原理》，法律出版社2021 年版，第604 頁。這種錯誤認(rèn)識實際上懷疑和否定了黨的領(lǐng)導(dǎo)對于法治建設(shè)的必要性和正當(dāng)性，忽略了法治背后的政治因素?！胺ㄖ萎?dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治……每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！薄?4〕習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話》（2015 年 2月 2 日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社 2015 年版，第 34 頁。世界上從來不存在與政治“隔緣”的純粹法治。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治之魂，是推進(jìn)全面依法治國的根本保證，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。因此，研究黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系，必須立基于我國國情，扎根于中國大地，研究我們的政治理論、政治邏輯、政治立場，而不能簡單地照搬照抄他國模式和做法，“更不能拿西方的理論、觀點套在自己身上”〔55〕習(xí)近平：《加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第60 頁。。